十七省地權(quán)現(xiàn)狀報告.doc

十七省地權(quán)現(xiàn)狀土地問題是目前限制中國經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)增長的最大瓶頸之一，同時也是當(dāng)今中國社會不穩(wěn)定因素的最大根源。土地問題牽涉到國家穩(wěn)定發(fā)展的方方面面，關(guān)系到中國糧食安全、日益惡化的城鄉(xiāng)差距。每年數(shù)百萬農(nóng)民賴以生存的保障正被不斷侵害和剝奪，問題緊迫而嚴(yán)重。更大力度、更為徹底的改革勢在必行。 從1999年至今，中國人民大學(xué)、美國農(nóng)村發(fā)展研究所和美國密歇根州立大學(xué)共同開展了六次有關(guān)中國農(nóng)民土地權(quán)利的抽樣調(diào)查。調(diào)查范圍集中在17個農(nóng)業(yè)大省和自治區(qū)（包括黑龍江、吉林、河北、河南、山東、安徽、福建、浙江、江蘇、江西、湖南、湖北、四川、云南、廣西、貴州和陜西）。這17個省和自治區(qū)擁有中國農(nóng)業(yè)總?cè)丝诘乃姆种?。最新一次調(diào)查訪談于2011年夏完成，覆蓋了這17個省和自治區(qū)的299個縣和662個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，共入戶訪談了1791名農(nóng)民。 從這一系列研究來看，土地制度的弊端嚴(yán)重限制了農(nóng)民在土地上開展投資、增加收入的能力。全面徹底解決土地制度問題已迫在眉睫，否則改革成本將越來越高。而2012年將是中國農(nóng)村土地制度改革的關(guān)鍵之年。 征地：對農(nóng)民土地權(quán)益的最大威脅 征地是目前對農(nóng)民土地權(quán)益的最大威脅。調(diào)查顯示，自上個世紀(jì)90年代后期以來，有43.1%的村經(jīng)歷了至少一次征地。從此可看出，征地的次數(shù)在最近十年里保持了一個不斷攀高的趨勢，最近幾年更是達(dá)到了前所未有的高峰。據(jù)中國社科院的研究報告，從2003年開始計算，中國的失地農(nóng)民目前達(dá)到了4000多萬人，其中最主要的原因就是征地。 按照中國憲法和其它法律規(guī)定，政府可以為公共利益需要對土地進(jìn)行征收。但由于農(nóng)村集體土地不能直接進(jìn)入市場，所以實際操作中大量的征地完全是為了商業(yè)或者私人利益。調(diào)查顯示了引發(fā)征地的幾個常見原因。 就補(bǔ)償而言，調(diào)查顯示64.7%的失地農(nóng)民獲得了一次性的現(xiàn)金補(bǔ)償，有12.8%的失地農(nóng)民獲得了分期支付的補(bǔ)償，有9.8%的失地農(nóng)民得到了補(bǔ)償?shù)某兄Z但錢還沒有到位，還有12.7%的失地農(nóng)民沒有得到任何補(bǔ)償。 一次性現(xiàn)金補(bǔ)償支付屬于最普遍的補(bǔ)償方式，調(diào)查顯示補(bǔ)償?shù)钠骄痤~為每畝18739元（2005年的調(diào)查顯示為每畝10765元）。被訪農(nóng)民大多不知政府賣地的具體價格，但有部分農(nóng)民確實知道（主要涉及營利目的為主的征地），調(diào)查顯示政府賣地平均價格為每畝778000元（中位數(shù)為每畝200000元）。應(yīng)該說目前這些巨大的土地增值收益都被政府占有，存在著很大的不合理性。 整體來說，不滿意的人數(shù)是滿意人數(shù)的兩倍以上。另外很不滿意的群體占到了16.7%，非常滿意群體只有2.8%，前者是后者的六倍。如果每年的失地農(nóng)民按照400萬來算，16.7%就意味著每年有近67萬失地農(nóng)民對于補(bǔ)償非常的不滿。毫無疑問，這將是社會不穩(wěn)定因素的一大來源。 在17.8%的征地中，農(nóng)民反映地方政府采取了強(qiáng)制拆遷的手段，這也是失地農(nóng)民不滿的一個重大原因。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)歷了強(qiáng)制拆遷的農(nóng)民對征地表達(dá)不滿的可能性要比沒有經(jīng)歷強(qiáng)制拆遷農(nóng)民表達(dá)不滿的可能性高93%。 調(diào)查還詢問了失地農(nóng)民不滿的具體原因?？梢钥闯?，農(nóng)民的訴求主要集中在經(jīng)濟(jì)方面，無論是偏低的補(bǔ)償水平，還是說他們對于征地后生計的維持都表達(dá)了巨大的擔(dān)心。很多被征地農(nóng)民失去了他們主要的生產(chǎn)資料，而且也缺乏去城里打工的機(jī)會或技能，所以如何使他們的長遠(yuǎn)生計有保障將是中國征地制度改革不能回避的問題。 我們同時還注意到，農(nóng)民另外的一大訴求集中在程序的公正性和透明度上。應(yīng)該說，地方政府充當(dāng)著決策者、實施者和最終裁決者的多個角色，在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置計劃、土地利用等多個和農(nóng)民利益息息相關(guān)的決策上很少獲取民眾的意見，存在著很多的暗箱操作。同時，農(nóng)民的這些利益訴求很少能通過正當(dāng)機(jī)制和途徑得到妥善解決。 農(nóng)民上樓：并非為了集約使用土地 近年來越來越多地方政府推行了各種農(nóng)民上樓項目，其主要目的是促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，同時也是為了集中利用農(nóng)民的宅基地、耕地，進(jìn)行各種開發(fā)。 調(diào)查顯示平均每六個村就有一個在經(jīng)歷上樓。72.3%始于2008年及以后。這些地方項目名稱繁多，主要有新農(nóng)村建設(shè)（40.3%）、農(nóng)民小區(qū)或新居建設(shè)（27.0%）、城鄉(xiāng)一體化（20.4%）、宅基地?fù)Q房（11.6%）、小康示范村（4.5%）和增減掛鉤（4.3%）。 上樓之后農(nóng)民原來的土地現(xiàn)在被用于各種目的。 上面的數(shù)據(jù)是值得警醒的。雖然地方政府在推行這些項目的時候都宣稱是為了集約使用土地，提高土地利用效率；很多地方政府宣稱會對村民原有的宅基地和其他集體建設(shè)用地統(tǒng)一組織整理復(fù)墾，實現(xiàn)耕地總量不減、質(zhì)量不降，占補(bǔ)平衡，從而達(dá)到保護(hù)耕地的最終目的。但從調(diào)查數(shù)據(jù)上來看，這些口號基本流于形式。農(nóng)民原來的宅基地僅有7.2%用于糧食生產(chǎn)，再加上6.5%的副業(yè)，用于農(nóng)業(yè)目的的只有13.7%。工廠和商業(yè)開發(fā)一項就占了四分之一，再加上住宅樓建設(shè)，兩項成為了首要的用地目的（54.8%）。 另外值得注意的是，有近五分之一的土地處于閑置之中，不僅違背了提高土地使用效率的口號，也說明了很多地方政府正在囤積土地。 工商企業(yè)包地：多有違反農(nóng)民意愿 隨著農(nóng)村打工人口逐漸增多、工商資本對于投資農(nóng)業(yè)或農(nóng)地的興趣提高、地方政府熱心推動規(guī)模經(jīng)營等多種原因，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場在近幾年有了比較大的發(fā)展。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，截止到2011年上半年，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)總面積達(dá)兩億畝，占承包耕地總面積的16.3%。 目前大部分的土地流轉(zhuǎn)還是集中在農(nóng)戶之間，但工商資本近年來在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中扮演了越來越活躍的角色。根據(jù)調(diào)查，目前有12.8%的村都存在著外面來的老板或者公司包地的現(xiàn)象。 這些老板或公司包地的規(guī)模平均為560畝；如果用更為保守的中位數(shù)，其規(guī)模也達(dá)到了100畝。在所有的包地中，69.5%的情況都是單獨成片的一塊地。這是一個值得注意的數(shù)據(jù)?？紤]到單個農(nóng)戶擁有土地的數(shù)量很小，這意味著很有可能部分農(nóng)戶是被迫出讓其土地，老板或公司才有可能拿到單獨成片的大塊土地。 農(nóng)戶把土地出租給老板或公司的平均租約時間為10年，但有21.3%簽的租約為25年或更長，而且涉及的是農(nóng)戶的承包耕地。按照目前法律和政策，農(nóng)戶的耕地承包期為30年，這個30年承包期絕大多數(shù)都是從上個世紀(jì)九十年代開始計算，所以到現(xiàn)在這個30年承包期已經(jīng)剩下不到25年。這也就是說，有21.3%的租約已經(jīng)超出了農(nóng)戶現(xiàn)有的承包期限，基本可以認(rèn)定是違背法律的。 第二個值得關(guān)注的問題是土地流轉(zhuǎn)后存在著許多 非農(nóng)化、非糧化現(xiàn)象。根據(jù)調(diào)查，有20.7%的情況為土地流轉(zhuǎn)之后用于工廠或商業(yè)開發(fā)，還有4.7%用于住宅樓建設(shè)。這些擅自改變土地用途并開展非農(nóng)建設(shè)的現(xiàn)象，違反了農(nóng)地農(nóng)用的土地用途管制制度，影響了耕地資源的保護(hù)。 最后一個突出的問題是很多這些土地流轉(zhuǎn)嚴(yán)重違反了農(nóng)民的自愿。我們的調(diào)查問到這些老板和公司是如何在村里拿地的： -11.4%的情況為干部直接說這是上面的命令，農(nóng)民沒有別的選擇只能同意。還有14.0%的情況是干部給農(nóng)民做思想工作或施加壓力。加起來有25.4%的情況存在著明顯的違背農(nóng)戶自愿的問題。 -還有41.7%的情況是干部和老板一起到農(nóng)民那里做工作而達(dá)成的。可以肯定地說，其中也有相當(dāng)一部分農(nóng)民屬于被流轉(zhuǎn)行列。 土地流轉(zhuǎn)從根本上來說應(yīng)該屬于市場行為，你情我愿才能達(dá)成交易?，F(xiàn)實中，基層政府過度參與，甚至和老板、公司一起聯(lián)手謀求利益，應(yīng)該說在很大程度上侵害了農(nóng)民的利益。 長期穩(wěn)定的土地權(quán)利：農(nóng)民投資土地的前提 世界多個國家的比較經(jīng)驗證明，農(nóng)民是否在土地上開展中長期的投資，是其土地權(quán)利穩(wěn)定性的最好指標(biāo)之一。當(dāng)然，農(nóng)民在土地上投資的決定是由多個因素決定的，其中包括土地權(quán)利的穩(wěn)定性、收入預(yù)期、融資難度、市場渠道或者其它體制或家庭的因素。但可以肯定的是，土地權(quán)利的穩(wěn)定性是這些中長期投資發(fā)生的一個重要前提條件。 就中國而言，土地權(quán)利的穩(wěn)定性取決于農(nóng)民遭受各種威脅（比如征地、上樓或老板包地）的可能性，同時還得看農(nóng)戶是否擁有土地合同和證書以及它們符合法律規(guī)范的程度。 根據(jù)2011年的十七省和自治區(qū)調(diào)查，有77.1%的農(nóng)戶至少發(fā)了承包合同或者證書，另外還有22.9%的農(nóng)戶沒有任何承包合同或證書。 除了發(fā)放的數(shù)量，這些承包合同和證書的質(zhì)量也很重要。按照相關(guān)法律和通常的標(biāo)準(zhǔn)，一份真正符合規(guī)范的土地權(quán)利證明，應(yīng)該明確指定承包期限的起始日期、相關(guān)方面的簽名和蓋章、足夠詳細(xì)準(zhǔn)確的地塊面積和位置以及邊界等等。按照這個標(biāo)準(zhǔn)來判斷，只有20.9%的承包合同和40.3%的證書才能算得上嚴(yán)格符合規(guī)范。 從多方面可以說，中國農(nóng)民的土地權(quán)利還存在著相當(dāng)程度的不穩(wěn)定性和不安全感。調(diào)查顯示，有三分之一的農(nóng)戶（33.2%）在其土地上開展不同程度的中長期投資（比如溫室、魚塘、養(yǎng)豬場、果園等）。其中的部分投資就是因為農(nóng)戶擁有了相對比較安全穩(wěn)定的土地權(quán)利。初步數(shù)據(jù)分析顯示，農(nóng)民做這些投資的決定與農(nóng)民是否擁有土地承包合同及證書、合同和證書的法律規(guī)范性有著強(qiáng)烈的正相關(guān)關(guān)系。比如，土地承包證書的規(guī)范性和投資存在著明顯的正向關(guān)系：擁有符合規(guī)范的承包證書的農(nóng)民進(jìn)行投資的可能性要比擁有不符合規(guī)范證書的農(nóng)民進(jìn)行投資的可能性高76.5%。 調(diào)查顯示，在2010年這一年，每個進(jìn)行這些中長期副業(yè)投資的農(nóng)戶平均獲得了14993元純收入。據(jù)估算，從1998年算起，因農(nóng)戶擁有相對比較穩(wěn)定土地權(quán)利而進(jìn)行的這些投資，總共為農(nóng)民創(chuàng)造了3630億元純收入。這不是一個小數(shù)字，但它其實來自于一小部分土地權(quán)利相當(dāng)穩(wěn)定并已開始中長期投資的農(nóng)民。如果中國七億多農(nóng)民擁有真正長期、穩(wěn)定的土地權(quán)利，那么這里面增加收入、創(chuàng)造財富的潛力將極為龐大。這對縮小城鄉(xiāng)差距、擴(kuò)大內(nèi)需、實現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)性增長將具有關(guān)鍵性作用。 以修法改革征地制度 就問題的嚴(yán)重性和緊迫性而言，征地制度如何改革，在很大程度上決定著未來中國土地制度的大方向。 2004年起，中國政府出臺了一系列看似頗為嚴(yán)厲的政策和法規(guī)，但現(xiàn)實達(dá)到的效果卻不盡人意。原因之一是以往的許多政策舉措都屬于臨時救火或者勉強(qiáng)修補(bǔ)式的制度改進(jìn)，很少觸動征地制度里面最關(guān)鍵的問題，所以問題愈演愈烈，矛盾沖突層出不窮。這次修改土地管理法，是一個把使被征地農(nóng)民生活水平有提高、長遠(yuǎn)生計有保障這一原則變成具體法律條文的絕佳契機(jī)。 總的說來，征地制度要在三個方面實現(xiàn)實質(zhì)性的突破和改進(jìn)。第一，征地的范圍必須大幅度縮小。一個政府對私人財產(chǎn)行使強(qiáng)制征收權(quán)必須是為了而且僅是為了公共利益，這是全世界所有法治國家的一個公識，也是中國憲法的明文規(guī)定。我們建議新的土地管理法必須按照這個思路去縮小征地的范圍。一切非公共利益但需要使用農(nóng)民土地的最好由開發(fā)商和農(nóng)民及集體經(jīng)濟(jì)組織直接協(xié)商補(bǔ)償及安置方案，政府不得參與。談妥了，開發(fā)商才可以去走相關(guān)的申請改變土地用途等手續(xù)。 第二，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何提高。如果新的土地管理法做不到完全把征地限制在純公共利益的范圍內(nèi)，那么營利性質(zhì)的征地必須保證農(nóng)民和村集體充分享受土地增值的利益。這個時候再用農(nóng)地的年產(chǎn)值和某個倍數(shù)來衡量已經(jīng)明顯不合適，必須用非農(nóng)用地的市場價值來補(bǔ)償，正如溫家寶總理最近提出來的，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有了很大提高，不能再靠犧牲農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)利降低工業(yè)化城鎮(zhèn)化成本，有必要、也有條件大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。另外，要考慮設(shè)定一個明確的補(bǔ)償費在失地農(nóng)民和村集體之間的分配