我國農(nóng)村土地制度存在的主要問題及其對策建議.doc

我國農(nóng)村土地制度存在的主要問題摘要：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實行30年來，取得了輝煌的成就，但是新形勢下，我國農(nóng)村土地制度面臨著諸多問題，成為制約農(nóng)民增收的一大障礙。本文在深入分析我國農(nóng)村土地制度存在的主要問題的基礎(chǔ)上，提出對策建議：明晰土地所有權(quán),加快實行地權(quán)登記,確保農(nóng)民的土地權(quán)益；把啟動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)作為促進農(nóng)村土地生產(chǎn)要素功能提高的突破口；循序漸進地推進農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn),使農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能伴隨著城鄉(xiāng)一體化進程而不斷提高等六項建議。關(guān)鍵詞：土地制度 改革 生產(chǎn)要素功能 一、引言當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中最突出的問題就是農(nóng)民增收緩慢,農(nóng)民增收緩慢存在著制度性因素的制約。只有積極、穩(wěn)妥地推進農(nóng)村土地制度改革,才能使土地的生產(chǎn)要素功能有效發(fā)揮,使之真正成為農(nóng)民最基本的生活保障,從而切實增加農(nóng)民的各項收入。土地是農(nóng)民謀生的主要手段,也是農(nóng)民進行投資、積累財富以及在代際間轉(zhuǎn)移財富的主要途徑?？梢赃@樣說,民以食為天,農(nóng)以地為本,沒有土地也就沒有農(nóng)民。選擇、設(shè)計和安排一種什么樣的土地制度,不僅關(guān)系到土地資源的合理利用及其對社會經(jīng)濟發(fā)展的貢獻,而且關(guān)系到與土地價值、地租相關(guān)的農(nóng)民經(jīng)濟利益,關(guān)系到農(nóng)民收入的增加。我國的土地承包制只賦予農(nóng)民對土地的排他的使用權(quán)和收益的獨享權(quán),而根據(jù)新制度經(jīng)濟學(xué)產(chǎn)權(quán)的觀點,一個產(chǎn)權(quán)的基本內(nèi)容包括行動團體對資源的使用權(quán)與享用權(quán),以及自由的轉(zhuǎn)讓權(quán)。它的權(quán)能是否完整,主要可以從所有者對它所具有的排他性和可轉(zhuǎn)讓性來衡量。由于我國農(nóng)民所獲得的土地資源產(chǎn)權(quán)是殘缺的,導(dǎo)致利用該資源的私人收益小于社會收益,一方面影響農(nóng)民收入的提高,另一方面影響了資源的有效利用。新制度經(jīng)濟學(xué)的基本理論認(rèn)為,當(dāng)現(xiàn)存制度不能使人們的需求滿足時,就會發(fā)生制度的變遷。也就是說,一項新的制度安排只有在其預(yù)期收益大于預(yù)期成本時,行為者才會產(chǎn)生對它的需求,并通過各種方式的參與,將信息傳遞到政府的決策過程之中。因此, 2000年后隨著土地法律政策的調(diào)整,有關(guān)改革土地制度以增加農(nóng)民收入的研究受到重視。土地制度對農(nóng)民收入的影響主要體現(xiàn)為:制度安排不同,人們對土地的占有、支配、使用狀況便不同。合理、有效、遵循經(jīng)濟規(guī)律、符合本國國情的制度安排,能充分調(diào)動起農(nóng)民積極性,提高土地資源的利用效率,釋放其價值,促進經(jīng)濟發(fā)展,增加農(nóng)民收入。相反,則會造成經(jīng)濟資源的浪費,阻礙農(nóng)民增收。具體來說:第一,土地是一種最基本的生產(chǎn)經(jīng)營資料和生活保障手段,其本身就是一種財產(chǎn)存在的形式,農(nóng)民憑借對土地的直接占有,可以獲得財產(chǎn)性收入;第二,農(nóng)民通過對土地的經(jīng)營,包括純粹的土地本身經(jīng)營和對土地產(chǎn)出物的經(jīng)營,可以獲得經(jīng)營性收入;第三,農(nóng)民將自身勞動力作為一種生產(chǎn)要素,與土地這一生產(chǎn)要素結(jié)合, 可以獲得工資性收入。然而，目前我國的農(nóng)村土地制度的功能主要還是集中在第一點上，即保障性功能，經(jīng)營性功能和生產(chǎn)要素功能未能得到充分發(fā)揮。二、我國農(nóng)村土地制度的演變及其存在的主要問題新中國成立后,農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了四次較大演變:第一階段是土地改革階段。從1947年開始,到1952年結(jié)束。這一階段的任務(wù),就是從封建土地所有制向農(nóng)民土地所有制的根本變革,土地的使用權(quán)和所有權(quán)合一。第二階段是農(nóng)業(yè)合作化階段。從1952年開始,到1956年基本告一段落。這一階段的主要任務(wù), 是從農(nóng)民個體土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民集體土地所有制。第三階段是所謂的“人民公社化”階段。從1958年開始至1978年基本結(jié)束,延續(xù)了近二十多年。實踐證明,這是一個不成功的實踐,是我國農(nóng)地制度的一次畸形變革。第四階段是農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段。1979年以后,我國總結(jié)了歷史的經(jīng)驗教訓(xùn),對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的制度安排作了一次重大的調(diào)整,將土地使用權(quán)分離出來交還給農(nóng)民家庭承包經(jīng)營。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行,無疑是中國土地制度變遷成功的范例。在一定程度上適應(yīng)了經(jīng)濟主體的內(nèi)在要求,從而解放了生產(chǎn)力,促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。但從20世紀(jì)80年代末開始, 承包責(zé)任制的缺陷開始顯現(xiàn),特別是隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展,其弊端更加突出,現(xiàn)已成為制約農(nóng)民增收的瓶頸。（一）土地所有權(quán)與土地經(jīng)營權(quán)的矛盾 我國憲法、民法通則、土地管理法和農(nóng)業(yè)法等重要法律都明確規(guī)定我國農(nóng)村的土地屬于農(nóng)民集體所有,從這一點來說,農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是明確的。但“集體”是指哪一級,法律規(guī)定卻又很不明確。如在憲法中,被籠統(tǒng)規(guī)定為“集體所有”;在民法通則中被界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村兩級集體;而在農(nóng)業(yè)法和土地管理法中則是鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織。 6 由于沒有具體規(guī)定農(nóng)村土地所有者是誰,導(dǎo)致所有者缺位或“虛位”。同時,土地使用權(quán)的主體、地位、界限、獲取與轉(zhuǎn)讓的法律程序、法律形式及法律保護手段也都沒有明確的法律規(guī)定。法律規(guī)定的不清晰及農(nóng)民的多種理解使得農(nóng)村土地關(guān)系極為混亂,村干部進行“尋租”,農(nóng)民對土地使用權(quán)存在很強的不穩(wěn)定感,進而對土地長期投入預(yù)期不足,直接影響著農(nóng)民對土地的經(jīng)營熱情和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展,致使有的農(nóng)地出現(xiàn)鹽堿化、沙化、甚至荒漠化現(xiàn)象。除此之外,農(nóng)村土地權(quán)利殘缺,其中最有實質(zhì)意義的是處分權(quán)集體不能行使。國務(wù)院在關(guān)于發(fā)展房地產(chǎn)若干問題的通知中規(guī)定:“集體所有的土地必須先行征用轉(zhuǎn)為國有土地后才能出讓。” （二）土地承包經(jīng)營與土地利用效率之間的矛盾，使得土地的生產(chǎn)要素功能不能充分發(fā)揮，制約農(nóng)民增收規(guī)?；a(chǎn)和專業(yè)化分工是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求。規(guī)模化生產(chǎn)將促進農(nóng)業(yè)機械和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的推廣與應(yīng)用，從而大幅度提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和邊際效益。農(nóng)業(yè)的經(jīng)營規(guī)模達到一定的程度，會促進專業(yè)化分工的發(fā)展。專業(yè)化分工優(yōu)化了生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源配置，同樣是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和邊際效益的有效途徑。但是，在我國現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，規(guī)模經(jīng)濟和專業(yè)化分工的優(yōu)勢受到了過于分散的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排的制約。我國現(xiàn)行的土地管理法是針對當(dāng)時亂占濫用耕地的嚴(yán)重情況而制定的,偏重于土地使用的審批管理,對土地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)的管理以及土地有償有期限出讓轉(zhuǎn)讓和抵押等缺乏必要的規(guī)定。土地管理法雖然規(guī)定:“國有土地和集體所有的土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法,由國務(wù)院另行規(guī)定?！钡侥壳盀橹?國務(wù)院只對城鎮(zhèn)國有土地如何依法進入市場問題制定了條例,即城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例,對農(nóng)村集體所有的土地使用權(quán)如何進入市場,至今尚未制定出相關(guān)法規(guī)。在現(xiàn)行土地制度下,除了國家低價征用集體土地以外,集體所有的土地是不能通過市場而流動的。雖然農(nóng)戶也在進行不同形式的流轉(zhuǎn)實踐。但從整體上看,農(nóng)地還是沒有真正流轉(zhuǎn)起來,現(xiàn)代意義上的集中經(jīng)營更是很少發(fā)生。（三）農(nóng)村土地征收、征用制度規(guī)定對農(nóng)民利益的侵害比較嚴(yán)重,影響了農(nóng)民增收現(xiàn)行土地管理法關(guān)于土地征收范圍的界定不夠適當(dāng)。一是法律關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定過寬,把不應(yīng)該引入征收程序的部分建設(shè)用地如把商業(yè)性建設(shè)用地納入征地范圍,損害了農(nóng)民權(quán)益;二是關(guān)于土地征收范圍的規(guī)定又過窄,對于應(yīng)該引入征收(或征用)程序的生態(tài)林建設(shè)用地,則沒有納入其規(guī)定的征收(或征用)范圍。世界上多數(shù)國家和地區(qū)都是以土地的市場價格為基礎(chǔ)來確定補償額度的,有的國家和地區(qū)還根據(jù)土地未來的價格以及征地對土地所有權(quán)人和使用人造成的其他間接損失來確定補償額度。然而,我國土地管理法第47條規(guī)定的征地補償標(biāo)準(zhǔn)是:土地補償費為被征耕地前三年平均產(chǎn)值的610倍,安置補助費為被征耕地前三年平均產(chǎn)值的46倍。如按以上標(biāo)準(zhǔn)支付的土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補助費,但土地補償費和安置補助費二者的總和最高不得超過被征耕地前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這完全是一種與市場無關(guān)的政策性價格,而且過于偏離土地的市場價值和農(nóng)民的經(jīng)濟預(yù)期。同時,我國的征地補償范圍僅包括了直接損失,沒有包括間接損失,尤其是沒有包括農(nóng)民的擇業(yè)成本和從事新職業(yè)的風(fēng)險金,這些都導(dǎo)致了農(nóng)民日后的生活困難。改革開放以來通過低價征地從農(nóng)民那里拿走的資金至少在3 萬億元以上。 三、針對我國農(nóng)村土地制度的政策建議 (一)明晰土地所有權(quán),加快實行地權(quán)登記,確保農(nóng)民的土地權(quán)益 我國土地管理法要求:“農(nóng)民集體所有的土地,由縣級人民政府登記造冊,核發(fā)證書,確認(rèn)所有權(quán)。”但是,自1988年至今,為農(nóng)民集體所有的土地核發(fā)證書的工作卻一直沒有全面開展起來。當(dāng)前,應(yīng)加快這一工作進程。國家成立專門的地權(quán)登記機構(gòu),對每一塊土地都必須登記,明確所有權(quán)人,在此基礎(chǔ)上由政府頒發(fā)土地所有權(quán)證。地權(quán)登記,給土地所有者發(fā)地權(quán)證,是防止政府強占土地所有者地權(quán)的基礎(chǔ)之基礎(chǔ);明確集體土地所有權(quán)的所屬范圍,至于“集體”指哪一級,鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以了解各村具體真實情況,村委會擔(dān)當(dāng)比較合適。村委會成員由村民選舉產(chǎn)生,上級加以任命,任期五年一屆。其主要職責(zé)是從事農(nóng)村土地的分配調(diào)節(jié)、計生、基建、科普、文教等事務(wù)管理。村委會人員要納入國家公務(wù)員編制,發(fā)放工資,工資額度應(yīng)高于村人均收入水平。（二）把啟動農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)作為促進農(nóng)村土地生產(chǎn)要素功能提高的突破口這主要是出于以下考慮:宅基地在農(nóng)民社會保障中的作用遠次于農(nóng)業(yè)用地,徹底放開農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn),不會影響農(nóng)民正常生產(chǎn)和生活。與農(nóng)村其它改革相比,農(nóng)村宅基地制度仍處于計劃經(jīng)濟體制時的狀態(tài),現(xiàn)在宅基地僅僅具有社會保障功能,沒有生產(chǎn)要素功能與財產(chǎn)功能。既然黨的十六大提出了要保障居民財產(chǎn)性收入增長, 物權(quán)法也提出了“保障一切市場主體平等法律地位和發(fā)展權(quán)利”,就必須賦予宅基地與農(nóng)業(yè)用地、集體建設(shè)用地一樣的用益物權(quán),農(nóng)民享有宅基地完整的占有權(quán)、使用權(quán)、受益權(quán)和處分權(quán)。當(dāng)前在村莊整治中應(yīng)保護農(nóng)民現(xiàn)有宅基地權(quán)利不被剝奪,近期內(nèi)還應(yīng)切實采取措施,逐步清除各種妨礙宅基地流轉(zhuǎn)的體制障礙,只要符合土地利用規(guī)劃,允許宅基地在城鄉(xiāng)居民之間自由流轉(zhuǎn),實現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)與人口流動相一致,為城市化水平和農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能大幅提高創(chuàng)造條件。（三）循序漸進地推進農(nóng)業(yè)用地流轉(zhuǎn),使農(nóng)業(yè)用地生產(chǎn)要素功能伴隨著城鄉(xiāng)一體化進程而不斷提高近期內(nèi),應(yīng)將農(nóng)業(yè)用地抵押權(quán)利還給農(nóng)民,這對于留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動力和待轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力來講都是亟待解決的問題,如果農(nóng)村土地可以抵押,就可以克服農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的資金瓶頸問題,有助于提高土地生產(chǎn)效率;也可以提供到城市創(chuàng)業(yè)的資本,加快農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的步伐。鑒于完善的社會保障制度在短期內(nèi)還難以覆蓋農(nóng)村,以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)也需要較長時期,近期重點應(yīng)放在促進農(nóng)村土地在集體范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn),使土地經(jīng)營規(guī)模比原來有所擴大,待時機成熟,再促使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)突破集體界限,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地在農(nóng)民之間自由流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。（四）制定集體建設(shè)用地直接入市政策,使集體建設(shè)用地生產(chǎn)要素功能的提高沿著正確的軌道發(fā)展盡管過去我國因為限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而避免了大量農(nóng)村人口因城市化和工業(yè)化而流離失所,可是現(xiàn)行征地制度造成了大量失地農(nóng)民,影響到社會和諧,現(xiàn)有集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式再難以為繼。黨的十七屆三中全會提出了“允許集體建設(shè)用地直接入市”,現(xiàn)在應(yīng)按照這一方針,制定集體建設(shè)用地非公共利益用途直接入市的具體政策,實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有土地“同地、同價、同權(quán)”。對于因公共利益需要而發(fā)生的國家征地,不能再按原有用途而應(yīng)按市場價值公正合理地補償農(nóng)民,保證農(nóng)民土地的財產(chǎn)權(quán)利和發(fā)展權(quán)利,使集體建設(shè)用地生產(chǎn)要素功能的提高朝著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展方向發(fā)展。(五) 按照市場化原則,對農(nóng)村集體土地征用依法公平補償,促進農(nóng)民增收尊重農(nóng)民集體土地財產(chǎn)權(quán)利,按照市場化原則確定征地補償標(biāo)準(zhǔn),對農(nóng)村集體土地征用公平補償。所謂公平補償是指按照反映土地真實價值(按土地的最高機會成本即可能帶來的最高收益計算)的市場價格來進行。同時,在制定征地補償標(biāo)準(zhǔn)時,不僅要考慮現(xiàn)實土地用途的補償,也要讓農(nóng)民分享用途轉(zhuǎn)化后的收益。征地補償費不僅要體現(xiàn)土地作為生產(chǎn)資料和生存保障資料的價值,還要保證對土地追加投資能得到補償。要以使農(nóng)民生活水平發(fā)展提高為征地補償原則,充分考慮農(nóng)民的生存權(quán)益和發(fā)展權(quán)益。應(yīng)改變過去征地補償?shù)淖龇?補償除原有的內(nèi)容外,還應(yīng)包括農(nóng)民的社會保障費用、教育培訓(xùn)費用和土地增殖分成等,使被征用土地農(nóng)民的生活水平、發(fā)展水平與國家經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。(六) 加快推進農(nóng)村社會保障制度建設(shè)和戶籍制度和村民自治制度的制度改革、建設(shè),加強法制建設(shè)，解除農(nóng)民增收的后顧之憂 農(nóng)村土地制度改革是一項綜合性的制度變遷，需要在多方面同時發(fā)動改革，才能取得良好的效果。目前農(nóng)村免費九年義務(wù)教育,是以工哺農(nóng)最直接的體現(xiàn),是增加農(nóng)民收入立竿見影的重大舉措