國內(nèi)外危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理體系的探討..doc

收稿日期:2005-05-11;修回日期:2005-08-05作者簡(jiǎn)介:杜珺(1964-,女,湖北黃岡人,副教授,碩士,研究方向?yàn)槊窈轿ｋU(xiǎn)物品運(yùn)輸管理,航空事故應(yīng)急救援與響應(yīng).0引言近年,隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和對(duì)外開放的不斷深入,各國間的貿(mào)易往來日趨頻繁,由此帶動(dòng)了航空貨運(yùn)市場(chǎng)的蓬勃發(fā)展,國內(nèi)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)男枨笸?。隨之而來危險(xiǎn)品運(yùn)輸問題也日益突出,其中旅客違規(guī)攜帶危險(xiǎn)品登機(jī)或郵件中夾帶危險(xiǎn)品,造成在航空器內(nèi)失火、冒煙;托運(yùn)人以非危險(xiǎn)品品名托運(yùn)危險(xiǎn)品,不按要求包裝和標(biāo)識(shí),致使危險(xiǎn)品泄漏,造成地面操作人員受傷、航空器受損。為保障危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全,中國在2004年9月1號(hào)正式頒布了中國民航航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理規(guī)定,危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸從此走上了法規(guī)化、正規(guī)化的道路。發(fā)達(dá)國家在危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸方面有豐富的經(jīng)驗(yàn),為加強(qiáng)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)督管理,確保民航運(yùn)輸安全,了解國內(nèi)外危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理的異同十分必要。以荷蘭、德國1為例,就危險(xiǎn)物品航空運(yùn)輸?shù)姆审w系、培訓(xùn)、管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)察制度等方面進(jìn)行比較。1法律體系健全的法律體系是危險(xiǎn)物品航空運(yùn)輸管理的關(guān)鍵和基礎(chǔ)。危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理的法律體系包括3個(gè)層次:首先是國際公約和國際標(biāo)準(zhǔn),即聯(lián)合國的危險(xiǎn)品建議書(UN Recommendation 、國際原子能機(jī)構(gòu)(IAEA 的放射性物質(zhì)安全運(yùn)輸規(guī)則(IAEA ST -1,國際民航組織的附件十八危險(xiǎn)物品的安全航空運(yùn)輸及其危險(xiǎn)物品安全航空運(yùn)輸技術(shù)細(xì)則,國際航協(xié)的危險(xiǎn)物品規(guī)則DGR 也是國際上通行的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。其次是國家法律,即各國的民用航空法、航空運(yùn)輸法、危險(xiǎn)物品運(yùn)輸規(guī)章等,這些根本性法律規(guī)定了危險(xiǎn)物品運(yùn)輸活動(dòng)的一系列規(guī)范和要求,一般由國家的立法機(jī)構(gòu)制訂和頒布。第3層次即為各國交通運(yùn)輸部門或民航局制訂的危險(xiǎn)物品運(yùn)輸政府規(guī)章或業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)2。荷蘭危險(xiǎn)品運(yùn)輸法律體系將國際公約作為其立法基礎(chǔ),在國家立法方面,則主要是將國際民航組織附件十八和技術(shù)細(xì)則以及歐洲聯(lián)合航空規(guī)定(JAR -OPS 引入到國家法律之中,并加入了一些國內(nèi)的要求。荷蘭危險(xiǎn)物品法規(guī)定了空運(yùn)、公路運(yùn)輸和海運(yùn)危險(xiǎn)物品的一般要求,并且將國際民航組織附件十八及其技術(shù)細(xì)則列為該法的附件,從而賦予國際公約具有國內(nèi)法的效力。德國的危險(xiǎn)物品運(yùn)輸法律體系:國際民航組織附件十八及其技術(shù)細(xì)則,國際航協(xié)DGR 德國國內(nèi)外危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理體系的探討杜珺(中國民用航空學(xué)院安全科學(xué)與工程學(xué)院,天津300300摘要:以荷蘭、德國為例,對(duì)其危險(xiǎn)物品航空運(yùn)輸?shù)姆审w系、培訓(xùn)、管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)察制度等方面進(jìn)行了分析。這兩個(gè)國家代表了歐洲危險(xiǎn)物品航空運(yùn)輸?shù)捏w制不同卻同樣有效的管理模式。通過與中國現(xiàn)狀比較分析,得出中國民航危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸在上述方面已接近,甚至在某些方面超過發(fā)達(dá)國家水平,中國民航有能力確保危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸安全。關(guān)鍵詞:危險(xiǎn)品;航空運(yùn)輸;管理模式中圖分類號(hào):V353文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B第23卷第5期中國民航學(xué)院學(xué)報(bào)Vol .23No .52005年10月JOURNAL OF CIVIL AVIATION UNIVERSITY OF CHINA October ,2005文章編號(hào):1001-5000(200505-0034-04第23卷第5期杜珺:國內(nèi)外危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理體系的探討版作為危險(xiǎn)物品航空運(yùn)輸?shù)募夹g(shù)操作手冊(cè),但不具備法律強(qiáng)制力;德國會(huì)議通過的德國危險(xiǎn)物品運(yùn)輸法、德國空中航行法第27段,航空?qǐng)?zhí)照法令第78段以及NFL47+48/99航空資料匯編(aeronautical information publication-AIP共同構(gòu)成其國內(nèi)法律體系。其中航空?qǐng)?zhí)照法令賦予德國民航局LBA負(fù)責(zé)航空局頒布的JAR-OPS對(duì)德國也具有參照作用,而且有些內(nèi)容已成為德國國家的法律。中國公共航空運(yùn)輸企業(yè)運(yùn)輸危險(xiǎn)品的有關(guān)規(guī)定主要有國務(wù)院條例危險(xiǎn)化學(xué)品安全管理?xiàng)l例、中華人民共和國民用爆炸物品管理?xiàng)l例、民航總局第121號(hào)令中國民用航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理規(guī)定和中國民航規(guī)章CCARl21部公共航空運(yùn)輸承運(yùn)人運(yùn)行合格審定規(guī)則等。此外,作為國際民航組織締約國,中國航空承運(yùn)人實(shí)施危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸還應(yīng)遵守國際民航公約的相關(guān)要求,滿足國際民航公約附件十八及其技術(shù)細(xì)則的要求,以及在運(yùn)行中按國際民航組織文件DOC9481機(jī)載危險(xiǎn)品意外事件應(yīng)急處置指導(dǎo)建立相應(yīng)應(yīng)急程序。其中中國民航航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理規(guī)定是中國危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸最主要的一部法規(guī),該規(guī)定是根據(jù)中華人民共和國民用航空法和國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定(國務(wù)院令第412令制定,共包括12章,64條。該規(guī)定完全滿足國際民航公約附件十八的要求,并以國際民航組織文件Doc9284危險(xiǎn)品航空安全運(yùn)輸技術(shù)細(xì)則作為技術(shù)支持文件,其中部分管理思路采納了美國、澳大利亞、加拿大等國家的先進(jìn)管理制度和經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也強(qiáng)調(diào)了中國危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸現(xiàn)狀和發(fā)展方向,具有很強(qiáng)的針對(duì)性。其宗旨是確保中國的危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理在有序開展的基礎(chǔ)上逐步與國際接軌,可行性與先進(jìn)性并重3。由此可見,中國危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸法律體系已初步完善并接近發(fā)達(dá)國家水平。2運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)及監(jiān)察制度在荷蘭,1936年成立國家交通監(jiān)察局(RVI, 1992年危險(xiǎn)物品監(jiān)察警署被并入到RVI中?，F(xiàn)在RVI隸屬于國家運(yùn)輸部、公共事務(wù)部及水資源管理部。在民航、鐵路、水運(yùn)系統(tǒng)中設(shè)有部門,具有準(zhǔn)警察性的權(quán)力,由司法部簽發(fā)執(zhí)照。RVI聘用了50多名特殊危險(xiǎn)物品專業(yè)領(lǐng)域的技術(shù)專家,對(duì)所有港口、鐵路和機(jī)場(chǎng)的所有類別的危險(xiǎn)物品進(jìn)行監(jiān)察。RVI在1996年設(shè)立了機(jī)場(chǎng)處,其任務(wù)是保障進(jìn)、出荷蘭機(jī)場(chǎng)和在機(jī)場(chǎng)危險(xiǎn)物品的運(yùn)輸安全性。監(jiān)察員們根據(jù)法律規(guī)定和國際民航組織技術(shù)細(xì)則對(duì)公司進(jìn)行審計(jì),對(duì)危險(xiǎn)物品的包裝、限量、文件、標(biāo)簽、操作、承運(yùn)人、旅客、郵件等進(jìn)行監(jiān)察。危險(xiǎn)物品運(yùn)輸管理以荷蘭皇家航空公司(KLM為例進(jìn)行說明, KLM專門成立了一個(gè)總體監(jiān)控、管理危險(xiǎn)物品運(yùn)輸?shù)牟块T危險(xiǎn)物品資格管理中心(dangerous goods competence center,簡(jiǎn)稱DGCC。DGCC是一支12人組成的管理隊(duì)伍,人員構(gòu)成為航空、公路、海運(yùn)專家、放射性物品專家、審計(jì)員、JAR-OPS 質(zhì)量保障經(jīng)理、安全顧問、應(yīng)急經(jīng)理、事故分析員、危險(xiǎn)物品監(jiān)察員、全球化各航站危險(xiǎn)物品管理人員等,其中有6位危險(xiǎn)物品監(jiān)察員。行使資格檢查、監(jiān)察,操作檢查和審計(jì)權(quán)利。其職責(zé)包括:為KLM制定危險(xiǎn)物品運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn),以3年為一個(gè)周期對(duì)所屬危險(xiǎn)品網(wǎng)絡(luò)航站進(jìn)行審計(jì),針對(duì)不正常情況進(jìn)行報(bào)告和采取立即糾正措施等。德國的危險(xiǎn)物品管理機(jī)構(gòu):由德國交通部BMVBW(German DOT對(duì)各種形式的危險(xiǎn)物品運(yùn)輸實(shí)行統(tǒng)一協(xié)調(diào),德國民航局(LBA負(fù)責(zé)航空領(lǐng)域危險(xiǎn)物品的運(yùn)輸管理工作。LBA下屬的空中交通與安全司中的危險(xiǎn)物品管理處負(fù)責(zé)危險(xiǎn)物品的具體監(jiān)察檢查工作。該處共有一名負(fù)責(zé)人和3名危險(xiǎn)物品監(jiān)察員。其任務(wù)是監(jiān)督和檢查危險(xiǎn)物品運(yùn)輸法律法規(guī)的執(zhí)行情況,追究和改正各種違法違紀(jì)行為,審查培訓(xùn)教材和培訓(xùn)計(jì)劃,檢查培訓(xùn)的質(zhì)量;接收對(duì)各種豁免的申請(qǐng)等。中國由民航總局飛行標(biāo)準(zhǔn)司對(duì)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸實(shí)施監(jiān)管,總局航空安全技術(shù)中心危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理室協(xié)助總局飛行標(biāo)準(zhǔn)司承擔(dān)日常監(jiān)管工作。為滿足專項(xiàng)整治的要求,完備危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸監(jiān)管機(jī)構(gòu)及人員的配置,各地區(qū)管理局飛行標(biāo)準(zhǔn)部門配備專職危險(xiǎn)品運(yùn)輸監(jiān)察員,負(fù)責(zé)本地區(qū)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)督和管理工作;各地區(qū)管理局派出的安全監(jiān)督管理辦公室配備專職危險(xiǎn)品運(yùn)輸監(jiān)察員,負(fù)責(zé)地方危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)娜粘１O(jiān)督管理35中國民航學(xué)院學(xué)報(bào)2005年10月工作。如圖1所示。此外,各級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)還設(shè)立危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸事故的報(bào)告電話/舉報(bào)電話,并向社會(huì)公布。各機(jī)場(chǎng)建立了危險(xiǎn)品運(yùn)輸事故的應(yīng)急處置機(jī)構(gòu)/程序并配備危險(xiǎn)品專家;各航空承運(yùn)人(包括其分、子公司指定專門的危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)及人員,負(fù)責(zé)危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)墓芾?、手?cè)的更新、組織培訓(xùn)、危險(xiǎn)品事件調(diào)查并向局方報(bào)告,如國貨航還有自己的危險(xiǎn)品庫,其標(biāo)準(zhǔn)已超過某些發(fā)達(dá)國家水平。局方還實(shí)施持續(xù)監(jiān)督檢查,確保航空承運(yùn)人根據(jù)國際民航公約附件十八及技術(shù)細(xì)則的要求,按危險(xiǎn)品運(yùn)輸手冊(cè)實(shí)施運(yùn)行;確保各航空承運(yùn)人及機(jī)場(chǎng)部門對(duì)有關(guān)危險(xiǎn)品事故處置程序、方案熟悉,人員訓(xùn)練到位。對(duì)于危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸中的違法事件,有嚴(yán)密的事故調(diào)查與報(bào)告制度4。雖然,中國政府主管部門危險(xiǎn)品監(jiān)察機(jī)構(gòu)已形成總局管理局安監(jiān)辦的三級(jí)監(jiān)管機(jī)構(gòu),機(jī)構(gòu)設(shè)置初步完善。但機(jī)場(chǎng)和航空承運(yùn)人的相應(yīng)監(jiān)察機(jī)構(gòu)還有待完善,同時(shí)還需要加強(qiáng)硬件設(shè)施(如危險(xiǎn)品庫房的建設(shè)以及加快應(yīng)急處置程序和危險(xiǎn)品事故調(diào)查與報(bào)告制度的形成步伐。3培訓(xùn)國際民航組織附件十八及其技術(shù)細(xì)則都明確規(guī)定,所有危險(xiǎn)物品航空運(yùn)輸?shù)膹臉I(yè)人員或相關(guān)人員都應(yīng)當(dāng)根據(jù)技術(shù)細(xì)則的要求進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn),并按期進(jìn)行復(fù)訓(xùn)。各國通過法律對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)教員、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)方式、培訓(xùn)時(shí)間都做出了明確的規(guī)定,同時(shí)民航局還要對(duì)合格培訓(xùn)人員的名單予以登記注冊(cè),并發(fā)給相應(yīng)的資格證書,作為從業(yè)人員從業(yè)的資質(zhì)證明。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、培訓(xùn)教材的制訂都須得到民航主管部門的許可、批準(zhǔn)。嚴(yán)格的培訓(xùn)考試和執(zhí)照許可制度是危險(xiǎn)物品航空運(yùn)輸安全的根本保障。這些措施有效地保證了培訓(xùn)的質(zhì)量,確保從業(yè)人員準(zhǔn)確理解危險(xiǎn)物品航空運(yùn)輸?shù)姆煞ㄒ?guī),確保航空飛行安全。荷蘭對(duì)危險(xiǎn)物品運(yùn)輸從業(yè)機(jī)構(gòu)的認(rèn)證、培訓(xùn)和考試都做出了具體規(guī)定:從事危險(xiǎn)物品運(yùn)輸活動(dòng)的托運(yùn)人、承運(yùn)人、貨運(yùn)代理等必須從民航當(dāng)局獲得許可。危險(xiǎn)物品培訓(xùn)考試由民航當(dāng)局認(rèn)可的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)組織進(jìn)行,民航局每2年對(duì)這些培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行一次審查。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的培訓(xùn)內(nèi)容必須經(jīng)民航當(dāng)局批準(zhǔn),培訓(xùn)的對(duì)象包括托運(yùn)人、承運(yùn)人、貨運(yùn)人員、包裝商、貨運(yùn)代理、貨物地面代理公司,每2年進(jìn)行知識(shí)更新。民航當(dāng)局根據(jù)法規(guī)向個(gè)人和單位頒發(fā)認(rèn)可證書,證書的有效期為18個(gè)月。荷蘭民航局建立危險(xiǎn)物品航空運(yùn)輸培訓(xùn)與考試顧問委員會(huì),并由民航局規(guī)定該委員會(huì)的具體工作職責(zé)、工作方式。德國危險(xiǎn)物品培訓(xùn)制度:國際民航組織的技術(shù)細(xì)則和JAR-OPS規(guī)定的針對(duì)相關(guān)人員的所有培訓(xùn)項(xiàng)目都由民航局(LBA危險(xiǎn)物品管理處控制和批準(zhǔn)。培訓(xùn)設(shè)有高、低兩種標(biāo)準(zhǔn),高標(biāo)準(zhǔn)是培訓(xùn)承運(yùn)人的,低標(biāo)準(zhǔn)是培訓(xùn)托運(yùn)人、代理公司等的。德國不要求所有托運(yùn)人都持有托運(yùn)人的執(zhí)照,但可以通過對(duì)航空公司和收貨人的管理對(duì)他們進(jìn)行有效控制。航空公司可以開辦培訓(xùn)學(xué)校,所有的培訓(xùn)教官必須每2年1次通過民航當(dāng)局設(shè)立的專門考試,才能在培訓(xùn)學(xué)校進(jìn)行培訓(xùn)教學(xué)。這意味著,在德國,培訓(xùn)只有得到官方審批才可進(jìn)行。在經(jīng)過民航當(dāng)局的許可和授權(quán)后,航空公司可以向經(jīng)其培訓(xùn)的托運(yùn)人發(fā)證。中國危險(xiǎn)品培訓(xùn)制度由兩部分組成:一部分是由局方根據(jù)民航總局第121號(hào)令中國民用航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理規(guī)定(CCAR-276部組織的對(duì)危險(xiǎn)品監(jiān)察員的培訓(xùn)。由于危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸具有較強(qiáng)的國際性和專業(yè)性,危險(xiǎn)品運(yùn)輸監(jiān)察員要求具備較強(qiáng)的英語讀寫能力和較高的文化水平,熟悉國際民航組織和中國關(guān)于危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸?shù)南嚓P(guān)政策、規(guī)章和標(biāo)準(zhǔn),具有相關(guān)的業(yè)務(wù)能力和經(jīng)驗(yàn),因此對(duì)監(jiān)察員培訓(xùn)的目標(biāo)要求較高。自CCAR-276部頒布以來,局方對(duì)監(jiān)察員雖經(jīng)過了多次培訓(xùn),但監(jiān)察能力還有待提高;另一部分則是航空公司根據(jù)國際民航公約附件十八及其技術(shù)細(xì)則民航總局地區(qū)管理局安技中心飛標(biāo)司地區(qū)管理局飛標(biāo)處危險(xiǎn)品運(yùn)輸管理室安監(jiān)辦危險(xiǎn)品監(jiān)察員圖1中國危險(xiǎn)品監(jiān)管機(jī)構(gòu)組織結(jié)構(gòu)圖36第23卷第5期杜珺:國內(nèi)外危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理體系的探討的要求,按局方批準(zhǔn)的危險(xiǎn)品運(yùn)輸訓(xùn)練大綱和局方認(rèn)可的危險(xiǎn)品運(yùn)輸手冊(cè)進(jìn)行的對(duì)托運(yùn)人、貨物收運(yùn)、地面操作、機(jī)組、倉庫保管及安檢等人員及其代理人的培訓(xùn)4。由于航空危險(xiǎn)品運(yùn)輸涉及航空公司的多個(gè)部門和人員,任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題,都可能導(dǎo)致危險(xiǎn)品事故,因此對(duì)從業(yè)人員的培訓(xùn)目標(biāo)要根據(jù)不同的崗位制定。目前中國除國航、東航等少數(shù)航空集團(tuán)公司具有自主培訓(xùn)能力外,大多數(shù)航空公司都面臨待訓(xùn)人員多、師資嚴(yán)重不足的困境。航空公司應(yīng)充分利用業(yè)內(nèi)高校和研究機(jī)構(gòu)的技術(shù)、師資資源,開展廣泛的培訓(xùn)合作,對(duì)從業(yè)人員進(jìn)行系統(tǒng)地培訓(xùn),提高公司開展危險(xiǎn)品運(yùn)輸?shù)哪芰Α?結(jié)語CCAR-276實(shí)施近一年來,中國民航危險(xiǎn)品空運(yùn)從禁到開,從無序到有章可循,經(jīng)歷了艱苦的起步階段,并有了長(zhǎng)足進(jìn)步和發(fā)展。雖然,尚有許多問題還待解決,與國際先進(jìn)水平相比還存在差距。但中國民航在危險(xiǎn)物品航空運(yùn)輸?shù)姆审w系、培訓(xùn)、管理機(jī)構(gòu)與監(jiān)察制度等方面都已明確了正確的發(fā)展目標(biāo),相信在民航人的共同努力下,中國民航危險(xiǎn)品空運(yùn)水平將接近或超過發(fā)達(dá)國家。參考文獻(xiàn):1解興權(quán).危險(xiǎn)物品航空安全運(yùn)輸?shù)墓芾眢w制J.國際航空,2001,(12:4345.2張樹華.危險(xiǎn)物品的航空運(yùn)輸J.中國民用航空,2002,(10:7679.3丁宏梁,孫本芳.中國危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸管理從此有法可依N.中國民航報(bào),2004-08-17(3.4中國民用航空總局.關(guān)于加強(qiáng)危險(xiǎn)品航空運(yùn)輸監(jiān)管工作的通知Z.北京:中國民用航空總局,2004.Study on Domestic&Foreign Dangerous Goods AirTransportation Management SystemDU Jun(College of Safety Science&Engineering,CAUC,Tianjin300300,ChinaAbstract:Taking Netherlands and Germans practice as an example,the paper analyses their law s