PPP示范項(xiàng)目評審的問題總結(jié)及建議.doc

PPP示范項(xiàng)目評審的問題總結(jié)及建議 參評項(xiàng)目的共性問題1.關(guān)于實(shí)施主體的問題按照財政部政府和社會資本合作模式操作指南，PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)為“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”，由此，諸如交通局、教育局、民政局等政府職能部門可以作為實(shí)施機(jī)構(gòu)，具有公共事物管理職能的事業(yè)單位也可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。參評項(xiàng)目中，大量出現(xiàn)的城建投、交建投之類的融資平臺公司是不能作為實(shí)施機(jī)構(gòu)的，各級財政局出于謹(jǐn)慎原則，也不宜為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。2.關(guān)于社會資本的限制問題原則上，已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人均可以作為社會資本，其中不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)。根據(jù)國辦發(fā)201542號文，對于本級政府已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營、承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財政預(yù)算、得到妥善處置，明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的融資平臺公司可以作為社會資本方。但本級政府控股的國有企業(yè)無例外。3.關(guān)于項(xiàng)目公司總投資與注冊資本的問題總投資是指項(xiàng)目的固定資產(chǎn)投資與鋪底流動資金之和，具體以經(jīng)批準(zhǔn)的動態(tài)概算為依據(jù)。各行業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的最低資本金（即：注冊資本）比例，以總投資額為基數(shù)，根據(jù)不同的行業(yè)，從20%至40%不等。其中，城市地下綜合管廊、城市停車場項(xiàng)目以及經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的核電站等重大建設(shè)項(xiàng)目，可以在規(guī)定的最低資本金比例基礎(chǔ)上適當(dāng)降低。外商投資項(xiàng)目應(yīng)按照關(guān)于中外合資經(jīng)營企業(yè)注冊資本與投資總額比例的暫行規(guī)定確定。在評審過程中，絕大多數(shù)項(xiàng)目公司資本金簡單的設(shè)定為20%是不合規(guī)的，應(yīng)該根據(jù)行業(yè)規(guī)定進(jìn)行個性化設(shè)計。4.關(guān)于風(fēng)險分配基本框架的問題項(xiàng)目風(fēng)險應(yīng)按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府對風(fēng)險的管理能力、項(xiàng)目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，在政府和社會資本間合理分配。一般情況，項(xiàng)目設(shè)計、建造、財務(wù)和運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險由社會資本承擔(dān)，法律、政策和最低需求等風(fēng)險由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險由政府和社會資本合理共擔(dān)。雖然有該原則性規(guī)定，但是，在具體項(xiàng)目時，應(yīng)該根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)，綜合考慮各方對風(fēng)險的可控性，合理細(xì)化風(fēng)險予以分配，進(jìn)行個性設(shè)計，不宜完全套用以往樣板。5.關(guān)于項(xiàng)目運(yùn)作的問題項(xiàng)目運(yùn)作方式主要包括O&M（委托運(yùn)營）、MC（管理合同）、BOT（建設(shè)-運(yùn)營-移交）、BOO（建設(shè)-擁有-運(yùn)營）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交）和ROT（改建-運(yùn)營-移交）等。具體運(yùn)作方式的選擇主要由收費(fèi)定價機(jī)制、項(xiàng)目投資收益水平、風(fēng)險分配基本框架、融資需求、改擴(kuò)建需求和期滿處置等因素確定。盡管上述運(yùn)作方式?jīng)]有排除BT方式，也未禁止BT方式，但是，根據(jù)財政部關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作項(xiàng)目示范工作的通知（以下簡稱“財金201557號文”）第（六）條 規(guī)定，如果采用BT方式，財政部則不能將該項(xiàng)目作為示范項(xiàng)目。所以上報財政部門的示范項(xiàng)目，不宜采取BT運(yùn)作模式，包括延長的BT模式。6.關(guān)于投融資結(jié)構(gòu)問題項(xiàng)目方案中主要應(yīng)說明項(xiàng)目資本性支出的資金來源、性質(zhì)和用途，項(xiàng)目資產(chǎn)的形成和轉(zhuǎn)移等。應(yīng)注意的是，擔(dān)保法第37條及物權(quán)法第184條中關(guān)于學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會公益設(shè)施不得抵押的規(guī)定，評審中本人發(fā)現(xiàn)2家公益性醫(yī)院項(xiàng)目融資方案設(shè)計了資產(chǎn)抵押貸款。7.關(guān)于回報機(jī)制的問題投資回報的資金來源，包括使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和政府付費(fèi)等支付方式。在編寫方案時，應(yīng)注意兩點(diǎn)，一是政府不得承諾固定投資回報；二是政府不得違法為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。本次評審中凡是政府承諾財政兜底的項(xiàng)目直接判定為不通過。8.關(guān)于相關(guān)配套安排的問題主要是指項(xiàng)目以外相關(guān)機(jī)構(gòu)提供的土地、水、電、氣和道路等配套設(shè)施和項(xiàng)目所需的上下游服務(wù)。水、電、氣、道路等配套設(shè)施一般沒有大問題，在項(xiàng)目需要捆綁土地時，應(yīng)注意兩點(diǎn)，一是一級土地開發(fā)可能涉及征地、拆遷、土地整理、適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地管理法實(shí)施條例、土地儲備管理辦法等規(guī)定實(shí)施。二級土地開發(fā)涉及商業(yè)、商品住宅等經(jīng)營性用地的土地使用權(quán)出讓時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)物權(quán)法、招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定等規(guī)定通過招標(biāo)、拍賣等公開競價的方式出讓；二是政府無權(quán)向社會資本直接返還土地出讓收入。根據(jù)預(yù)算法、國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法等規(guī)定，土地出讓的收入與支出應(yīng)分別納入政府性基金收支預(yù)算。本次評審中，直接返還土地出讓收入的項(xiàng)目直接判定為不通過。9.關(guān)于特許經(jīng)營的問題不是所有的PPP項(xiàng)目均應(yīng)當(dāng)作為特許經(jīng)營項(xiàng)目實(shí)施。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營的，按照六部門25號文執(zhí)行。在編制初步實(shí)施方案時，應(yīng)注意確認(rèn)該項(xiàng)目是否需要實(shí)施特許經(jīng)營，國家有特別規(guī)定的行業(yè)要根據(jù)國家規(guī)定進(jìn)行設(shè)計。例如，醫(yī)療養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的PPP項(xiàng)目，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生計生委等部門關(guān)于推進(jìn)醫(yī)療衛(wèi)生與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合指導(dǎo)意見的通知中就列舉了特許經(jīng)營、公建民營、民辦公助三種政府與社會資本合作的模式。10.關(guān)于項(xiàng)目期限問題示范項(xiàng)目期限原則上不低于10年。此規(guī)定意味著低于10年的項(xiàng)目，不能作為示范項(xiàng)目。最長期限不超過30年。編制方案時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)、所提供公共產(chǎn)品或服務(wù)需求、項(xiàng)目生命周期、投資回收期等綜合因素確定，不能搞一刀切，切忌千篇一律。11.關(guān)于財政承受能力論證財政承受能力論證是指識別、測算PPP項(xiàng)目的各項(xiàng)財政支出責(zé)任，科學(xué)評估項(xiàng)目實(shí)施對當(dāng)前及今后年度財政支出的影響。評審中，有部分項(xiàng)目未開展財政承受能力論證或僅考量單個項(xiàng)目的支出責(zé)任，未把單個項(xiàng)目納入本級政府年度全部PPP項(xiàng)目支出責(zé)任的統(tǒng)一考量。未按照財政部政府和社會資本合作項(xiàng)目財政承受能力論證指引進(jìn)行財政能力論證的不能作為PPP項(xiàng)目。12.關(guān)于項(xiàng)目審批立項(xiàng)立項(xiàng)審批不全或缺少是這次參評項(xiàng)目較為普遍的問題。前期各地為推動PPP工作，解決項(xiàng)目資金難題，有部分參評項(xiàng)目無前期規(guī)劃，可研及立項(xiàng)文件，或部分項(xiàng)目可研批復(fù)超過法定期限（2年），或批復(fù)主要內(nèi)容變化較大沒有重新批復(fù)的，這些都是不合規(guī)的做法，不利于PPP項(xiàng)目的落地，更談不上示范項(xiàng)目。13.關(guān)于咨詢機(jī)構(gòu)的選擇財政部發(fā)布的一系列文件中提出：為確保示范項(xiàng)目操作規(guī)范和高效，必要時可聘請專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)助和積極發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用。本次參評項(xiàng)目絕大多數(shù)項(xiàng)目有咨詢機(jī)構(gòu)介入，大大提升了項(xiàng)目的質(zhì)量。同時也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前從事PPP咨詢的機(jī)構(gòu)多還停留在以往做項(xiàng)目可行性報告的模式上，沒有深刻理解PPP的內(nèi)涵，在PPP思維的框架下進(jìn)行構(gòu)建設(shè)計，且PPP項(xiàng)目多種多樣，內(nèi)部法律關(guān)系較為復(fù)雜，涉及行政法、經(jīng)濟(jì)法、商法、合同法等眾多法律，專業(yè)性較強(qiáng)，咨詢機(jī)構(gòu)必須要有強(qiáng)大的法律團(tuán)隊(duì)才能確保PPP項(xiàng)目合規(guī)合法落地。推動PPP工作的幾點(diǎn)建議1.提高認(rèn)識，迅速跟上形勢2015年國務(wù)院批復(fù)的深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見明確積極推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，出臺基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法，充分激發(fā)社會投資活力。2016年政府工作報告，進(jìn)一步提出完善資本合作模式?？梢哉fPPP模式是金融領(lǐng)域的一大創(chuàng)新，符合我國未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，是勢不可擋的趨勢。各級地方政府應(yīng)認(rèn)清形勢，迅速行動，抓住機(jī)遇，運(yùn)用PPP模式推動公共基礎(chǔ)設(shè)施的更新?lián)Q代。2.統(tǒng)籌謀劃，科學(xué)有序推進(jìn)各級政府應(yīng)加強(qiáng)PPP人才培養(yǎng)，成立專門工作小組，圍繞“十三五”規(guī)劃，以市州、區(qū)縣為單位，結(jié)合當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)需求和財政狀況，對區(qū)域內(nèi)PPP建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行總體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分段實(shí)施穩(wěn)步推進(jìn)，特別加強(qiáng)PPP項(xiàng)目前期的篩選和識別，做到成熟一個落地一個。財政部門為推動示范項(xiàng)目的盡快落地，應(yīng)建立退出機(jī)制，倒逼示范項(xiàng)目的落地。3