對依法治校的幾點思考.doc

下一個天堂 當前離線 經(jīng)驗42298 點威望9 點點券42261 點家元0 在線時間12 小時注冊時間2010-2-2帖子14131精華1積分56445UID2001605狗仔卡 大家網(wǎng)教授, 積分 56445, 距離下一級還需 43555 積分對依法治校的幾點思考論文關鍵詞 依法治校行政法程序 論文摘要 依法治校是現(xiàn)代法治主義的基本要求和我國憲法規(guī)定的依法治國原則在學校教育管理活動中的體現(xiàn)。依法治校的關鍵在于依照行政法的要求對該活動進行程序上和實體上的限制,以實現(xiàn)該活動的理性化、正當化、合理化要求。 1999年憲法修正案第13條規(guī)定,中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家。隨著法治建設的不斷深入,我國法律也開始介入學校這個特殊的領域,依法治校已經(jīng)不僅僅是一種口號,而應該成為每個學校、每個教育管理者所必須面對的問題。近10多年來我國先后頒布了中華人民共和國教育法(以下簡稱教育法)、中華人民共和國高等教育法(以下簡稱高教法)、中華人民共和國學位條例(以下簡稱學位條例)、普通高等學校學生管理規(guī)定(以下簡稱高校學生管理規(guī)定)等多部法律、法規(guī)。10年前某學生因非法同居受到開除學籍的處分似乎是天經(jīng)地義的事,可是今天學校卻因此面臨被訴的風險;10年前學校不授予某學生學位可以被視為行使自主管理權,可是今天司法機關已經(jīng)開始介入此類糾紛之中。這一切都說明傳統(tǒng)的教育觀念與當今的法治思想之間產(chǎn)生了諸多的矛盾:一方面受傳統(tǒng)觀念的制約,受教育者基本上不愿意也缺乏法律手段就其所受到的不合理的管理向法院提起訴訟,使得受教育者的合法權益得不到有效的司法保護;另一方面,由于相關法律條文的缺失,非教育專家的法官主動大規(guī)模地介入學校教育領域,從而對學校的自主管理權構成了嚴重挑戰(zhàn)。為了解決這些矛盾,筆者認為,當前從學校管理者的角度應當主動適應現(xiàn)代法治的要求,遵循法治的原則與思想進行各種教育管理活動,將依法治校真正落到實處。 一、依法治校的必要性 (一)依法治校是現(xiàn)代法治主義的要求 學校對受教育者享有處于法律豁免狀態(tài)的自主管理權,這是近代法治主義中“特別權力關系不受法律調(diào)整”觀點的集中體現(xiàn)。學校對學生享有無限制的自主處分權,不論該權力行使的程序是否公正、實體結果是否正義,都完全處于司法審查的豁免狀態(tài),這種觀點有利于保障學校辦學的自治權和自主權,但卻忽略了一個簡單的現(xiàn)代法治原則“任何不受控制的權力都將導致專制的高度可能性甚至是必然性”1。傳統(tǒng)的教育觀念導致學校在教育管理中濫用自由裁量權等現(xiàn)象普遍存在,對受教育者造成終生難以愈合的創(chuàng)傷。因此,現(xiàn)代法治主義認為“自由裁量是根據(jù)合理和公正的原則而不是根據(jù)個人的好惡做事;自由裁量權不應是專斷、含糊不清的權力,而是法定的、有一定法律約束的權力”2。由此可見,特別權力理論已經(jīng)為現(xiàn)代法治主義普遍拋棄,任何權力都必須納入法治的軌道。 (二)依法治校能夠?qū)崿F(xiàn)現(xiàn)代人類的基本權利受教育權 受教育權是我國憲法賦予公民的基本權利。隨著知識經(jīng)濟的來臨,它更成為公民享有其它權利的基礎。受教育權的缺失將導致勞動權的被限制與被剝奪,進而影響公民其它財產(chǎn)權的實現(xiàn);受教育權的缺乏將影響人們運用現(xiàn)代傳播技術進行交流,從而導致公民言論自由權得不到完整的實現(xiàn);受教育權的缺陷還將降低受教育者的社會評價,從而對公民的名譽權、榮譽權造成負面影響?？梢娛芙逃龣鄬τ诠穸钥芍^牽一發(fā)而動全身,學校教育管理對公民的影響可謂終身而深遠,將其納入法治的范疇是現(xiàn)代法治主義的應有之義。 (三)依法治校是WTO基本規(guī)則的反映 隨著中國加入WTO,國際化的法治主義也對我國產(chǎn)生了深遠的影響。WTO的重要法治理念“司法最終救濟原則”已經(jīng)為我國的立法所接受。該原則要求權利受侵害后要窮盡所有的救濟方法應當以司法救濟作為最終的保障?？梢妼W校教育管理已不是孤立的、不受約束的活動,而應當以法治為基礎,將依法治校作為溶入國際大家庭的必要途徑。 二、依法治校的現(xiàn)實可能性 上文已經(jīng)從3個方面論述了學校教育管理納入法治范疇實施依法治校的必要性,但它是否具備現(xiàn)實可操作性呢?筆者認為依法治校已經(jīng)具備相應的法律理論基礎。上文所述的我國憲法中“依法治國”的規(guī)定和WTO的“司法最終救濟”原則都回答了這一問題。同時,教育法第28條規(guī)定,學校享有對受教育者進行學籍管理、實施獎勵或處分的權利。高教法第53條規(guī)定,高等學校學生的合法權益,受法律保護。學位條例第2條規(guī)定,公民可以按照本條例的規(guī)定申請相應的學位。高校學生管理規(guī)定第15-38條規(guī)定,學?？梢砸婪ㄒ?guī)定對學生進行各種學籍處理。第62條規(guī)定,對犯有錯誤的學生,學校可視其情節(jié)輕重給予紀律處分。從以上法律、法規(guī)中,我們不難看出學校的教育管理權不是自然產(chǎn)生的,不是與生俱來的,而是一種法律授權或賦予的法定權力,它既不可能是一種絕對自由裁量權,也不可能享有法律豁免的特權。由此可見,依法治校是有充分的法學思想、現(xiàn)代法治基本精神、法律原則作為其存在的基礎,是法治主義中必不可缺的。 任何組織、個人都不是孤立地存在于社會之中,它必將與其它法律主體產(chǎn)生千絲萬縷的聯(lián)系,從而置于整個國家法律體系之中。因此現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章、制度都將成為我們依法治校的基石。在“湖南外語外貿(mào)學校非法同居案”和“懷孕女生被開除案”中,法院在審理時均適用了中華人民共和國民法通則的有關規(guī)定;在中小學教育中還涉及到未成年人保護的法律規(guī)定;另外學校教育還可能涉及到婚姻、家庭、選舉、契約等方面的法律規(guī)定?？梢娨婪ㄖ涡Q不僅僅是依某部法或某幾部法來治校,而應當建立以行政法為核心、教育法為指導、其它法律、法規(guī)為補充的綜合法治體系,真正實現(xiàn)依法治校的要求。三、依法治校應當注意的幾個問題 (一)程序公正 現(xiàn)代法治主義追求的是公正,其中“程序公正是最大的公正”這一觀點已經(jīng)為大多數(shù)法治國家所接受。法律的任務是用公正的程序推導出法律真實,并用這一法律真實對客觀事實作出法律上的判斷,因此不公正的程序必將導致不公正的實體結果。西方國家很早就認可了這個觀念,在“狄克遜訴亞拉巴馬州高等教育委員會案”、“戈斯訴洛伯茲案”、“佩蒂訴倫敦大學案”中,教育機構均因為程序失當而敗訴。然而我國傳統(tǒng)法律觀念卻認為實體結果的公正才是最重要的,為了所謂“公正”的實體結果可以違反某些法定程序,例如某學者公開宣稱“真實的犯罪嫌疑人的口供即使是通過刑訊逼供獲得的,也應當為法院所采信”。這充分說明了時至今日尚有人仍然忽視程序公正的重要性。這一點在學校教育管理活動中尤為明顯,也因此產(chǎn)生了諸多糾紛。在北京大學、中國科技大學、武漢大學等高校中發(fā)生的多起因?qū)W籍、學位處分所引起的訴訟中,學校敗訴的理由無一不是程序不當。這些實例應當引起學校管理者的警覺,充分重視程序公正的重要性。筆者認為,在學校教育管理活動中應當重視以下一些程序,才能盡可能保證其公正性。 1.充分說明理由的程序。它要求學校在作出任何管理決定時應當附加說明該決定的充分理由,這是依法治校的一項基本要求。英國學者韋德強調(diào),某個行政決定沒有說明理由,行政機關將很難使這樣的決定正當化3。美國聯(lián)邦最高法院也認為,沒有說明理由的行政決定意味著違背正義的要求,說明理由是良好行政的基本要素之一,是一項憲法性要求4。綜合中西方法律觀點,說明理由至少具備以下意義:它表明在形式上決定是理性思考的結果,有利于增強人們對決定合理性的信任;它對那些不滿決定而準備申訴的當事人可以使他們考慮申訴的理由;它能夠體現(xiàn)程序公開的價值,體現(xiàn)對當事人人格與尊嚴的尊重;它對于裁判者意味著在作出決定時必須排除肆意、專斷、偏私等因素?？梢娬f明理由是程序體現(xiàn)公正的必要條件之一,不說明理由的決定總是與任性、專橫、濫用權力相聯(lián)系,人們將不可避免地對該決定的公正性喪失信心5。 2.預先申辯的程序。它要求學校在進行教育管理活動尤其在作出處分決定時,應當在作出決定之前給予受處分者至少一次的申辯機會。申辯是任何法律行為的必備程序之一,因為受處分的當事人不是某種法律關系的客體,而是可以進行理性思考的平等主體。裁判者不應當對受處分者有任何偏見或先入為主,應當提供機會讓受處分者進行申辯并采納其合理的解釋。有些學校規(guī)定對學生的紀律處分應當在24小時內(nèi)決定,這顯然是剝奪了受教育者的申辯權利。 3.以充分有效的實質(zhì)性證據(jù)支持決定。法治主義的基本要求是以合法的證據(jù)推導法律真實,任何真實均應建立在有效證據(jù)之上。它要求學校在作出任何決定時應當掌握充分的實質(zhì)證據(jù),切不可僅僅接納傳聞或道聽途說的證據(jù),也不可接納正在接受審查的證據(jù)。僅僅以傳聞作為證據(jù)的任何教育管理活動都會被法院推翻的,例如僅僅因為學生在考試時東張西望即認定考場舞弊,或僅僅因為某人的口頭反映就作出紀律處分都是不負責任的決定,若因此引起的訴訟作為學校只有一種結果敗訴。因此,這一程序還要求學校在作出決定前應當將相關的事實證據(jù)記錄在案,建立完整的案卷制度,并且僅能根據(jù)記錄在案的事實和理由作出決定。 (二)教育優(yōu)先 法律所具備的六大功能中,教育功能與懲罰功能是相互對應的兩大重要功能,這二者相比較,教育功能應當優(yōu)于懲罰功能。本著“治病救人,懲前毖后”的指導方針,在法治主義中應當堅持教育優(yōu)先的原則。尤其在學校教育管理活動中,根據(jù)教育法的規(guī)定,學校的根本任務是教育和培養(yǎng)合格的社會主義建設者和接班人,這也要求學校在其教育管理活動中必須堅持教育為主的原則,獎勵和懲戒都只能作為教育的手段而已。因此它要求學校在作出決定時應當遵循以下幾個標準:(1)從輕標準。即在可處分可不處分時應不處分,處分可輕可重時應給予較輕的處分;反之在可獎勵可不獎勵時應給予獎勵,獎勵可輕可重時應給予較重的獎勵。這是法治中從輕兼從新原則在學校教育中的體現(xiàn)。(2)綜合考慮標準。即學校所作出的獎勵或處分決定應當與學生的行為性質(zhì)、目的、后果相聯(lián)系,并綜合考慮其一貫的表現(xiàn),不能畸輕、畸重。這是現(xiàn)代法治主義中適當性原則在學校教育中的體現(xiàn)。 (三)尊重既往判例與習慣 既往的判例與習慣應當成為人們今后所模仿的對象,這就是古人所謂的“前事不忘,后事之師”。受教育者總會根據(jù)以往同類事件學校所作出的決定來作為自身行為選擇的依據(jù)。法的預測功能也告訴我們前例與后循是密不可分的。如果既往的判例與習慣不被尊重,裁判者根據(jù)個人喜好對同一情形作出不同決定,必然導致人們對既有規(guī)則的尊嚴性、權威性、嚴肅性產(chǎn)生懷疑6。這一點在我國司法實踐中是有慘痛教訓的,應該引起學校管理者的重視。這也就要求學校在教育管理活動中應當根據(jù)以往同類事件的判例,根據(jù)教育活動中公認的良好習慣,對現(xiàn)今的事件作出正確、合理的決定。“大膽創(chuàng)新”是必要的,但“蕭規(guī)曹隨”也是不可或缺的。當然,既往的規(guī)則不可能是一成不變的,“墨守成規(guī)”顯然是不負責任的,但是當既往的判例與習慣和現(xiàn)今的情況發(fā)生沖突時,學校應當首先修改既有規(guī)則,再根據(jù)修訂后的規(guī)則作出決定。因為規(guī)則必須受到尊重,這也是“法不朔及既往”原則的體現(xiàn)。(四)異議導致執(zhí)行停止 在行政法中,為了保障一般行政行為的連續(xù)性,通常規(guī)定在行政復議、行政訴訟期間不停止已作出的行政決定的執(zhí)行7。但是學校對受教育者的教育管理活動并非一般的行政行為。如上文所述,受教育權涉及公民的諸多權利,并廣泛牽涉國家、社會的利益,同時該行為具有階段性和時間性,錯誤的教育管理活動不立即停止,即使今后得到糾正,也將給受教育者造成終生無法彌補的損失。筆者認為,學校教育管理活動應當屬于行政訴訟法第44條、中華人民共和國行政復議法第21條規(guī)定的不停止執(zhí)行的例外情況,在受教育者對該行為提出任何異議的同時應當立即停止執(zhí)行該決定。 四、依法治校應當遵循教育規(guī)律 我們強調(diào)法律必須介入學校教育管理領域,強調(diào)必須實行依法治校,但并不等于說可以不顧教育規(guī)律,簡單粗暴地干涉學校的自治權、自主權。教育是一項特殊的社會活動,它有自身獨特的運行規(guī)律和發(fā)展模式,任何不尊重客觀規(guī)律的行為都是錯誤的。法院不是一個教育機構,法官也不是教育專家,它們對學校教育管理的認識水平肯定不及教育當局,因此一味強調(diào)法治對學校教育管理的全面介入而忽視教育本身的客觀規(guī)律的觀點是片面的、錯誤的。司法機構對學校教育管理活動的干涉和審查應當堅持普通行為不干涉和有限范圍審查原則。法律是用于追求公平和正義的,但并非實現(xiàn)所有公平的有效途徑,因為司法審查和干涉是需要成本的,對于那些影響