全球貿(mào)易安全與便利要求和海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法關(guān)系.doc

全球貿(mào)易安全與便利要求和海關(guān)貿(mào)易管制執(zhí)法的關(guān)系 國際貿(mào)易是經(jīng)濟(jì)繁榮的基本推動力。全球貿(mào)易體制極易被恐怖分子利用，造成對整個世界經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重?fù)p害。作為監(jiān)管國際貨物流動的政府部門，海關(guān)在加強(qiáng)全球供應(yīng)鏈安全、通過征收稅款和便利貿(mào)易為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)等方面有著獨(dú)特的地位。各國海關(guān)應(yīng)在執(zhí)行被廣泛接受的和統(tǒng)一的國際標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上進(jìn)行合作，以使貨物和集裝箱運(yùn)輸在全球貿(mào)易供應(yīng)鏈各環(huán)節(jié)都獲得最大程度的安全與便利，海關(guān)與海關(guān)的合作可以達(dá)到這個目的。它將為保障國際貿(mào)易供應(yīng)鏈的安全，應(yīng)對恐怖主義和其它跨境犯罪活動提供一個有效的機(jī)制。進(jìn)入新世紀(jì)以來，經(jīng)濟(jì)全球化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程不斷加快，全球貿(mào)易流動的規(guī)模和速度不斷增大對貿(mào)易便利化提出了更高的要求。而“911”事件后，貿(mào)易安全問題也成為各國關(guān)注的焦點(diǎn)。WCO在其全球貿(mào)易安全與便利標(biāo)準(zhǔn)框架中指出：“世界海關(guān)組織有必要制定一項戰(zhàn)略，用以保護(hù)全球貿(mào)易安全，加快而不阻滯貿(mào)易的流動”。作為WCO的成員，我國海關(guān)工作同樣面臨保障貿(mào)易安全和便利的雙重要求。貿(mào)易便利化是經(jīng)濟(jì)全球化的必然趨勢。經(jīng)濟(jì)全球化成為當(dāng)今一種難以逆轉(zhuǎn)的潮流。經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的進(jìn)一步加快，對貿(mào)易便利化提出了更高的要求。各國在經(jīng)濟(jì)全球化過程中，要維護(hù)國家經(jīng)濟(jì)利益，必須由過去的以貿(mào)易和投資壁壘為主，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐愿纳仆顿Y環(huán)境、降低交易成本和增強(qiáng)本土各種類型企業(yè)的競爭力為主，必須推進(jìn)貿(mào)易便利化。 中國加入世貿(mào)組織之后逐步消減非關(guān)稅措施是必然趨勢，但決不意味著國家貿(mào)易管制措施的逐步取消，也不意味著海關(guān)貿(mào)管執(zhí)法工作量的減少和海關(guān)貿(mào)管執(zhí)法職能的弱化。而與此相反的實(shí)際情況和趨勢是：國家對進(jìn)出口商品實(shí)施管理的手段將更加靈活多樣，管理的范圍將更加寬泛，相應(yīng)地使海關(guān)貿(mào)管執(zhí)法為國家宏觀調(diào)控服務(wù)的地位作用更加凸顯，責(zé)任更加重大，挑戰(zhàn)更為嚴(yán)峻。表現(xiàn)為以下幾個方面：（一）從進(jìn)口管理來看，任何世貿(mào)組織成員國都有自己的外貿(mào)管理體制，任何一個政府對關(guān)系到本國（地區(qū)）經(jīng)濟(jì)總量、外匯收支、社會福利和就業(yè)的對外貿(mào)易都要進(jìn)行宏觀調(diào)控。各種直接的或變相的、公開的或隱蔽的非關(guān)稅進(jìn)口保護(hù)措施仍然被許多國家（包括西方發(fā)達(dá)國家）作為保護(hù)本國利益或?qū)λ麌鴮?shí)行貿(mào)易歧視的重要手段。情況復(fù)雜、形式多樣、范圍廣泛的非關(guān)稅壁壘即使在今天也仍然肆意盛行，無處不在。尤其是由于貿(mào)易保護(hù)主義之風(fēng)盛行和各國對環(huán)境保護(hù)的日益重視，綠色壁壘作為一種新的貿(mào)易保護(hù)措施已悄然形成。綠色壁壘指的是，在現(xiàn)代國際貿(mào)易中，產(chǎn)品進(jìn)口國以保護(hù)有限資源、人類、動植物衛(wèi)生健康和生態(tài)環(huán)境為名，通過制定、頒布、實(shí)施嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)法規(guī)和苛刻的環(huán)境保護(hù)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以達(dá)到使國外產(chǎn)品無法進(jìn)入或進(jìn)入時受到一定限制、保護(hù)本國產(chǎn)品和市場目的的貿(mào)易保護(hù)措施。入世后非關(guān)稅措施逐漸減少和取消實(shí)際上是那些許可證、配額、行政審批等傳統(tǒng)的限制進(jìn)出口手段的逐步減少直至終結(jié)，而依照我國加入的國際公約所承擔(dān)的義務(wù)實(shí)施管理的內(nèi)容將會增加，在不違反WTO規(guī)則前提下的對技術(shù)、品質(zhì)、環(huán)保、衛(wèi)生、安全等方面的管制措施將會被進(jìn)一步合理、有效地運(yùn)用，管制力度將進(jìn)一步加強(qiáng)，以更好地保護(hù)我國的經(jīng)濟(jì)利益和保障我國的對外貿(mào)易的順利進(jìn)行。任何進(jìn)出口措施的實(shí)施都離不開海關(guān)的把關(guān)，保護(hù)國家利益、經(jīng)濟(jì)安全、人民健康、生態(tài)環(huán)境，海關(guān)責(zé)無旁貸，任重道遠(yuǎn)。（二）從出口管理來看，世貿(mào)組織倡導(dǎo)自由貿(mào)易、消除非關(guān)稅措施的重點(diǎn)放在進(jìn)口，而對出口的限制不納入多邊規(guī)則進(jìn)行約束。一國（地區(qū)）政府主動、單方面的對本國（地區(qū)）出口進(jìn)行限制，除尖端技術(shù)產(chǎn)品或戰(zhàn)略性物資禁運(yùn)外，通常是符合對方進(jìn)口國利益的，因此，入世對我國的出口貿(mào)管措施不會產(chǎn)生直接影響。中國加入世貿(mào)組織后，對履行國際公約的出口商品（如瀕危野生物種、監(jiān)控化學(xué)品、易制毒化學(xué)品和消耗臭氧層物質(zhì)等）的監(jiān)督管理，基于有效保護(hù)國內(nèi)供應(yīng)短缺或可能枯竭的國內(nèi)資源的出口限制管理，以及對國家安全、社會公共利益、保護(hù)人民健康、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、履行國際公約需要禁止出口的管理，只會加強(qiáng)，不會削減。此外，為了維護(hù)國家安全和社會公共利益，促進(jìn)和平利用核能的國際合作，嚴(yán)格履行所承擔(dān)的不擴(kuò)散核武器的國際義務(wù)，根據(jù)中華人民共和國核出口管制條例、中華人民共和國核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口管制條例及有關(guān)國際條約，國家對核出口、核兩用品及相關(guān)技術(shù)出口仍繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)格的出口管制。（三）從走私動向和監(jiān)管風(fēng)險來看，入世后關(guān)稅和非關(guān)稅措施的削減對于走私壓力的緩解有限。由于禁止類進(jìn)出口商品品種和范圍的擴(kuò)大以及對國內(nèi)外差價大的重點(diǎn)敏感商品（如汽車、成品油、重要工業(yè)原料等）仍實(shí)施不同程度的限制進(jìn)口措施，走私與反走私、禁限與反禁限的斗爭仍將長期存在，如過渡期內(nèi)實(shí)行配額許可證管理的汽車、成品油、天然橡膠及關(guān)稅配額管理的商品將是逃避貿(mào)易管制的重點(diǎn)走私商品。特別是對某些商品禁限措施的存在拉大了國內(nèi)外市場差價，使禁限商品走私甚至比偷逃稅走私更加有利可圖。此外，走私的商品結(jié)構(gòu)亦將發(fā)生變化，如廢物的越境轉(zhuǎn)移、野生物種的非法貿(mào)易及監(jiān)控化學(xué)品、易制毒化學(xué)品和消耗臭氧層物質(zhì)的走私活動已有所抬頭。因此，僅從入世后國家進(jìn)出口貿(mào)管措施的調(diào)整變化來看，海關(guān)打擊逃避貿(mào)易管制的反走私斗爭必將日趨尖銳復(fù)雜。 目前海關(guān)貿(mào)管執(zhí)法實(shí)踐中存在以下幾點(diǎn)問題：（一）貿(mào)管文件規(guī)定不明確、不規(guī)范現(xiàn)象依然存在。今年以來盡管貿(mào)易管制的規(guī)范化和透明度總體上大有提高，但由于貿(mào)易管制涉及面廣（包括與WTO相關(guān)和不相關(guān)的）、部門多、文件跨度大，有些文件制定不明確、不規(guī)范、可操作性差、甚至前后文件矛盾等現(xiàn)象依然存在，容易造成執(zhí)法偏差而影響貿(mào)易管制措施的執(zhí)行，或因操作困難引發(fā)通關(guān)瓶頸，進(jìn)而影響通關(guān)效率。例如，對加工貿(mào)易項下進(jìn)口受控消耗臭氧層物質(zhì)的管理就出現(xiàn)前后文件規(guī)定不一：國家環(huán)境保護(hù)總局、對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部、海關(guān)總署聯(lián)合發(fā)布的關(guān)于加強(qiáng)對消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口管理的規(guī)定的通知（環(huán)發(fā)200085號）第五條規(guī)定，受控消耗臭氧層物質(zhì)進(jìn)出口是指中國進(jìn)出口受控消耗臭氧層物質(zhì)名錄所列物質(zhì)以任何貿(mào)易方式（包括無償提供、捐贈等方式）進(jìn)出境的經(jīng)營活動；而外經(jīng)貿(mào)部發(fā)布的貨物進(jìn)口許可證管理辦法（外經(jīng)貿(mào)部2001年第22號令）第十七條規(guī)定，對加工貿(mào)易進(jìn)口屬于許可證管理的商品，除成品油、監(jiān)控化學(xué)品、易制毒化學(xué)品、光盤生產(chǎn)設(shè)備外，一律免領(lǐng)進(jìn)口許可證。（二）貿(mào)管執(zhí)法機(jī)制和執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)還不能完全適應(yīng)管理要求。新海關(guān)法授權(quán)海關(guān)對禁止和限制性進(jìn)出口貨物依法實(shí)施監(jiān)管，海關(guān)處于執(zhí)行貿(mào)易管制措施的第一線。由于貿(mào)易管制涉及面廣、文件跨度大，業(yè)務(wù)現(xiàn)場人員對貿(mào)管文件掌握不全、不精，習(xí)慣于依靠H2000系統(tǒng)提示處理貿(mào)管通關(guān)事務(wù)，對通關(guān)系統(tǒng)未加提示而又有文件規(guī)定需海關(guān)把關(guān)的，如果僅“依據(jù)”電腦提示就會出現(xiàn)執(zhí)法偏差，如列入限制進(jìn)口類可用作原料的廢物目錄（第一批）和自動進(jìn)口許可管理類可用作原料的廢物目錄的廢物種類，H2000系統(tǒng)有提示憑證進(jìn)口，但對未列入這兩個目錄的廢物則禁止進(jìn)口，因其范圍廣，H2000系統(tǒng)不可能逐一提示，需要海關(guān)人員熟練掌握廢物進(jìn)口的一系列文件。海關(guān)貿(mào)管執(zhí)法只能依法、依法規(guī)文件辦事，而不能僅依“電腦提示”辦事。（三）貿(mào)管執(zhí)法電子化、網(wǎng)絡(luò)化的應(yīng)用程度還不高，進(jìn)而影響證件管理的嚴(yán)密和高效。貿(mào)易管制主要涉及證件管理，憑證驗(yàn)放是海關(guān)依法監(jiān)管的職責(zé)。目前，只有進(jìn)出口許可證管理實(shí)現(xiàn)了外經(jīng)貿(mào)部與海關(guān)的電子數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，有效地遏制了假證、偽證，顯示出“電子底帳”式貿(mào)管信息化管理的嚴(yán)密和高效。但對其它同樣重要敏感商品的許可證件，如進(jìn)口廢物批準(zhǔn)證書、野生動植物種允許進(jìn)出口證明書、重要工業(yè)品自動進(jìn)口許可證明乃至關(guān)稅配額證明等。由于未實(shí)行聯(lián)網(wǎng)核查，對貨主提交的證件真?zhèn)卧诂F(xiàn)場即決的情形下難以明辨，假證、無效證、非規(guī)范發(fā)證易蒙混過關(guān)，監(jiān)管風(fēng)險較大。（四）對外貿(mào)易法及配套法規(guī)與海關(guān)法規(guī)之間還不夠銜接，給海關(guān)執(zhí)法形成困擾。中華人民共和國貨物進(jìn)出口管理條例、中華人民共和國技術(shù)進(jìn)出口管理條例等行政法規(guī)的頒布，標(biāo)志著以中華人民共和國對外貿(mào)易法為母法的對外貿(mào)易法律體系初步形成，同樣也是海關(guān)執(zhí)法的依據(jù)。以海關(guān)法為母體的海關(guān)法規(guī)體系如何與之銜接應(yīng)當(dāng)引起法制部門的關(guān)注并認(rèn)真加以研究。特別是海關(guān)法行政處罰實(shí)施細(xì)則在修訂時應(yīng)加以考慮并補(bǔ)充完善。例如，貨物進(jìn)出口管理條例第六十六條規(guī)定對偽造、變造或者買賣貨物進(jìn)出口配額證明、批準(zhǔn)文件、許可證或者自動進(jìn)口許可證明尚不夠刑事處罰的，依照海關(guān)法的有關(guān)規(guī)定處罰。而海關(guān)法第八十四條僅規(guī)定對偽造、變造、買賣海關(guān)單證尚不構(gòu)成犯罪的，由海關(guān)沒收違法所得，并處罰款。海關(guān)單證系指由海關(guān)核發(fā)的報關(guān)單、登記手冊、征免稅證明等單證、憑證，難以擴(kuò)大解釋為進(jìn)出口配額證明、批準(zhǔn)文件、許可證或者自動進(jìn)口許可證明等。又例如，依據(jù)中華人民共和國貨物進(jìn)出口管理條例，實(shí)行自動進(jìn)口許可管理的機(jī)電產(chǎn)品、重要工業(yè)品等屬于自由進(jìn)口的貨物，不列入限制進(jìn)口的貨物范疇，而海關(guān)總署關(guān)于修訂限制進(jìn)出口貨物范圍的通知（署法2000156號）中將機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口登記表、自動登記進(jìn)口證明、重要工業(yè)品進(jìn)口登記證明列入限制進(jìn)口貨物范圍。由于上述兩文對限制進(jìn)口貨物規(guī)定的范圍不同，調(diào)查、偵查及法規(guī)部門如何認(rèn)定限制進(jìn)口貨物遇到難題。對海關(guān)貿(mào)管執(zhí)法工作的幾點(diǎn)建議：海關(guān)貿(mào)管執(zhí)法工作與關(guān)稅征管、調(diào)查、稽查工作一樣，情況復(fù)雜，高度敏感，責(zé)任重大，面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。如何應(yīng)對挑戰(zhàn)，幾點(diǎn)對策建議如下：（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識，增強(qiáng)緊迫感。如上分析，不論從現(xiàn)在還是從長遠(yuǎn)看，國家貿(mào)管調(diào)控職能只會加強(qiáng)不會弱化，海關(guān)的貿(mào)管執(zhí)法任務(wù)和責(zé)任只會增加不會減少，對此我們應(yīng)當(dāng)有清醒的認(rèn)識。海關(guān)關(guān)員特別是從事與貿(mào)管工作有關(guān)的崗位人員要以高度的責(zé)任感和使命感去積極迎接挑戰(zhàn)。通過深化通關(guān)改革完善貿(mào)管執(zhí)法規(guī)范、提高證件管理水平，盡快適應(yīng)因政策的調(diào)整給海關(guān)貿(mào)管工作帶來的變化，隨時關(guān)注貿(mào)易政策法規(guī)的調(diào)整與變化，了解把握貿(mào)管政策的整體走勢，與時俱進(jìn)地開展貿(mào)管海關(guān)執(zhí)法工作。海關(guān)貿(mào)管執(zhí)法必須公正、透明、規(guī)范，既維護(hù)國家利益，又維護(hù)海關(guān)管理相對人的權(quán)益，防止和克服因貿(mào)管工作中的違法或不作為，給海關(guān)通關(guān)和正當(dāng)?shù)膰H貿(mào)易造成障礙，滿足執(zhí)法公正與貿(mào)易效率的雙重要求。 （二）做好貿(mào)管執(zhí)法工作必須確立“大貿(mào)管”的概念。海關(guān)要做好貿(mào)管工作，完成為國把關(guān)的任務(wù)，必須在工作中確立“大貿(mào)管”的概念，即貿(mào)管執(zhí)法決不僅是貿(mào)管職能部門（法規(guī)部門）一家的事，而是涉及海關(guān)各業(yè)務(wù)部門、各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的方方面面。例如： 1歸類是海關(guān)各項業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)，同樣也是貿(mào)管執(zhí)法的基礎(chǔ)。首先要準(zhǔn)確歸類才能準(zhǔn)確判斷是否要證、要什么證。模糊申報、籠統(tǒng)歸類是規(guī)避貿(mào)易管制的常見手法。若不諳歸類或?qū)?yīng)證商品知識的匱乏就難以全面、準(zhǔn)確地執(zhí)行貿(mào)易管制措施。 2通關(guān)部門是貿(mào)易管制措施的直接執(zhí)行部門和管制把關(guān)的最重要環(huán)節(jié)。憑證驗(yàn)放必須經(jīng)過審單、審證、聯(lián)網(wǎng)核查等現(xiàn)場作業(yè)，才能保證監(jiān)管到位。3查驗(yàn)部門的查驗(yàn)工作是對貿(mào)易管制商品進(jìn)出口的實(shí)際監(jiān)管。如不懂貿(mào)管規(guī)定、應(yīng)證范圍及相關(guān)商品知識，實(shí)際查驗(yàn)就失去針對性和準(zhǔn)確率。 4加工貿(mào)易管理也滲透著許多貿(mào)易管制的管理要求。如屬于履行國際公約的監(jiān)控化學(xué)品、易制毒化學(xué)品、消耗臭氧層物質(zhì)在加工貿(mào)易項下進(jìn)出口時，仍需提交進(jìn)出口許可證。企業(yè)以加工貿(mào)易方式進(jìn)口廢物，應(yīng)持國家環(huán)?？偩趾灠l(fā)的進(jìn)口廢物批準(zhǔn)證書向海關(guān)辦理加工貿(mào)易合同的登記備案手續(xù)等。 5根據(jù)海關(guān)法和貨物進(jìn)出口管理條例規(guī)定，逃避海關(guān)監(jiān)管、逃避國家有關(guān)進(jìn)出境禁限管理規(guī)定的行為是走私行為，其它未經(jīng)批準(zhǔn)、許可擅自進(jìn)口或者出口屬于限制進(jìn)出口的貨物以及偽造、變造或者買賣貨物進(jìn)出口配額證明、批準(zhǔn)文件、許可證或者自動進(jìn)口許可證明等行為，海關(guān)均應(yīng)依法予以查處。因此，調(diào)查、偵查部門在保障實(shí)施國家貿(mào)管措施、打擊禁限物品走私及其他非法貿(mào)易方面責(zé)任重大。 由此可見，只有海關(guān)內(nèi)部各部門在“大貿(mào)管”概念下各司其職，協(xié)同配合，齊抓共管，國家貿(mào)易管制政策措施才能得到全面、有效地貫徹實(shí)施。（三）積極推動建立在“電子口岸”平臺上的貿(mào)管執(zhí)法聯(lián)網(wǎng)核查網(wǎng)絡(luò)。為了提高貿(mào)管執(zhí)法的信息化、網(wǎng)絡(luò)化應(yīng)用水平，實(shí)現(xiàn)管制嚴(yán)密和快速通關(guān)的雙重目標(biāo)，海關(guān)總署作為電子口岸的牽頭部門，當(dāng)務(wù)之急是應(yīng)該積極宣傳和推動重點(diǎn)許可證件發(fā)證部門充分利用電子口岸網(wǎng)絡(luò)建立許可證件的“電子底帳”，通過政府間的信息化平臺，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上發(fā)證，并提供跨行業(yè)、跨部門的行政執(zhí)法數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)核查，構(gòu)建從申領(lǐng)、發(fā)證、驗(yàn)證到核查、核銷一整套新型的貿(mào)易管制工作機(jī)制和高效的運(yùn)作模式，徹底改變目前僅靠關(guān)員審核書面單證、遇有疑問逐級向上請示或聯(lián)系發(fā)證部門查證核實(shí)這種既耽誤通關(guān)又易難免漏洞且耗用大量人力資源的低效執(zhí)法操作。以“電子口岸”為平臺的許可證件聯(lián)網(wǎng)核查數(shù)據(jù)系統(tǒng)的建立也將為中國海關(guān)無紙通關(guān)試點(diǎn)工作錦上添花，對通關(guān)再提速意義重大。（四）充分運(yùn)用風(fēng)險管理手段，建立貿(mào)易管制預(yù)警機(jī)制。風(fēng)險管理作為一種廣泛應(yīng)用的現(xiàn)代管理技術(shù)和方法，是提高管理效能和效率、合理配置資源的重要手段。當(dāng)前，要創(chuàng)新貿(mào)易管制手段，提高貿(mào)易管制手段的科技含量，建立新型的貿(mào)易管制職能管理系統(tǒng)，就必須積極探索通過運(yùn)用風(fēng)險管理技術(shù)手段，對涉及貿(mào)易管制的進(jìn)出口商品進(jìn)行風(fēng)險分析研究，對貿(mào)管敏感商品設(shè)定通關(guān)風(fēng)險預(yù)警參數(shù),進(jìn)行有效監(jiān)控，有的放矢地進(jìn)行通關(guān)風(fēng)險預(yù)警提示或通過對貿(mào)管商品通關(guān)數(shù)據(jù)及相關(guān)信息的綜合風(fēng)險分析作出預(yù)定式布控，保證貿(mào)易管制措施的有效實(shí)施，防范和糾正執(zhí)法偏差。例如：在通關(guān)風(fēng)險預(yù)警參數(shù)表中將限制進(jìn)口類可用作原料的廢物目錄（第一批）中以回收銅、鋁等的廢五金電器設(shè)定為高風(fēng)險商品并對所有申報為回收銅、鋁等的廢五金電器作出通關(guān)風(fēng)險預(yù)警提示，提醒關(guān)員調(diào)閱風(fēng)險數(shù)據(jù)庫存儲數(shù)據(jù)進(jìn)一步了解詳情，結(jié)合實(shí)際情況采取適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險處置措施。另外，對易發(fā)生歸類差錯和歸類瞞騙的貿(mào)管商品也要加強(qiáng)監(jiān)控，如天然橡膠進(jìn)口配額管理暫行辦法規(guī)定進(jìn)口天然橡膠實(shí)行全口徑管理，以合成橡膠名義進(jìn)口天然橡膠（含加工貿(mào)易項下）的機(jī)率隨之增加。通關(guān)風(fēng)險