工程擔(dān)保制度在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目招投標(biāo)中的推廣應(yīng)用.doc

工程擔(dān)保制度在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目招投標(biāo)中的推廣應(yīng)用為了深化改革，加強(qiáng)管理，進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和科學(xué)管理水平，充分發(fā)揮項(xiàng)目資金的使用效益，自1999年以來(lái)，江蘇省豐縣在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施中立足實(shí)際，本著“規(guī)范化、制度化、市場(chǎng)化”的原則，對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目中的土建工程、主要設(shè)備和原材料實(shí)行招標(biāo)，逐步探索農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理新路子，并收到了良好成效。在招投標(biāo)中，我們以國(guó)家頒布實(shí)施中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)招投標(biāo)管理暫行辦法和其他有關(guān)規(guī)定為依據(jù)，取得了穩(wěn)步、有序、深入的發(fā)展。招標(biāo)中采取了邀請(qǐng)招標(biāo)和公開招標(biāo)兩種方式，伴隨著招投標(biāo)制度實(shí)施的不斷深入發(fā)展，如何評(píng)標(biāo)、決標(biāo)又成為招投標(biāo)全過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也可以這么講：評(píng)標(biāo)方法的“公平、公正、公開”程度，將直接影響評(píng)標(biāo)最終結(jié)果，而如果是在不公平的情況下讓低素質(zhì)的施工企業(yè)來(lái)承擔(dān)工程建設(shè)，產(chǎn)品質(zhì)量甚至是否能履約也難保證。因此，評(píng)標(biāo)辦法形式上的不斷改進(jìn)及國(guó)家先后推出的一系列制度，就是要通過(guò)制度保障措施和社會(huì)的不斷實(shí)踐來(lái)推行、推廣一種真正能反映建筑市場(chǎng)交易“公平、公正、公開”為原則的評(píng)標(biāo)辦法；而對(duì)經(jīng)過(guò)實(shí)踐其可操作性不強(qiáng)、人為因素太多的評(píng)標(biāo)辦法予以淘汰；對(duì)符合社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的評(píng)標(biāo)辦法，則通過(guò)制度保障來(lái)加以更廣泛、更普遍的推廣。一、 最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的推行是農(nóng)業(yè)開發(fā)和世行項(xiàng)目管理的要求江蘇省豐縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目有國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目和利用世界銀行貸款加強(qiáng)灌溉農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，因此我們采取的評(píng)標(biāo)辦法既要適應(yīng)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)力的發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的需要，又要與國(guó)際接軌，符合世界銀行項(xiàng)目的管理要求。近些年來(lái)，建筑招投標(biāo)市場(chǎng)先后或并行推出的多種評(píng)標(biāo)辦法，如標(biāo)底法、百分比評(píng)審法、最低評(píng)標(biāo)價(jià)法等辦法。這其中，標(biāo)底法、百分比評(píng)審法操作起來(lái)本身存在著諸多難以靠制度來(lái)約束的人為等因素，加之缺乏一些相應(yīng)的配套保障措施，因而漸漸不被使用；最低評(píng)標(biāo)價(jià)法雖然正被逐步推行，經(jīng)實(shí)踐證明它自身的科學(xué)性、合理性適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展走勢(shì)，又符合世行項(xiàng)目的管理要求，但在推行中需要有針對(duì)性的相應(yīng)制度措施給予保障，具體來(lái)講：1、 以標(biāo)底為中心的評(píng)標(biāo)辦法，是實(shí)施招投標(biāo)制度以來(lái)最先推出的評(píng)標(biāo)辦法，當(dāng)時(shí)，該辦法對(duì)促進(jìn)招投標(biāo)的推廣，起到了積極的作用，但在實(shí)際操作上，中標(biāo)率高低成為考核預(yù)算員準(zhǔn)確計(jì)算和套用定額來(lái)“靠好”標(biāo)底的比賽，而且報(bào)價(jià)也帶有明顯“套定額式”的計(jì)劃性報(bào)價(jià)，不能真正體現(xiàn)產(chǎn)品的造價(jià)，沒(méi)有充分鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，不能“優(yōu)勝劣汰”；其次，除了比拼“預(yù)算員”的計(jì)算能力，還要比“公關(guān)”獲取“標(biāo)底”的能力，這給“腐敗之風(fēng)”提供了條件，不利于“公平”競(jìng)爭(zhēng)，不利于建筑市場(chǎng)發(fā)展的需要，這種方法由于存在著上述的諸多弊端，已逐漸不被采用。2、 依據(jù)“能夠最大限度滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”而采用的定量綜合評(píng)議法（百分制評(píng)審法）評(píng)標(biāo)辦法，以軟指標(biāo)（工期、質(zhì)量、施工組織設(shè)計(jì)、施工方案，經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)及社會(huì)信譽(yù)等）和硬指標(biāo)（報(bào)價(jià)）來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)定，量化打分，得分最高的投標(biāo)為中標(biāo)，這種方法一直被采用，但實(shí)際中也存在較為明顯的缺陷，表現(xiàn)在軟指標(biāo)參與評(píng)分，為一些低水平、低素質(zhì)企業(yè)的掛靠行為提供了條件，既使在打分過(guò)程中，也存在有人為因素，不利于“公平”競(jìng)爭(zhēng)。這種評(píng)標(biāo)辦法，一定意義上講，是靠人的道德來(lái)約束，彈性非常大，但道德約束在利益面前顯得蒼白無(wú)力。唯一一項(xiàng)“硬指標(biāo)”報(bào)價(jià)，也帶有明顯的計(jì)劃性，實(shí)際操作的結(jié)果，往往出現(xiàn)“該中標(biāo)的不中，不該中的反倒中標(biāo)的畸形市場(chǎng)。3、 依據(jù)“能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求，并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低，但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”而推行的合理最低評(píng)標(biāo)價(jià)法（或稱“合理低價(jià)法”），目前被被應(yīng)用到農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目招投標(biāo)中，這種評(píng)標(biāo)辦法的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在：（1）綜合考慮了項(xiàng)目業(yè)主對(duì)工程投資、質(zhì)量、進(jìn)度、效益的需求，投標(biāo)人的利潤(rùn)、價(jià)值、形象的需求，更結(jié)合實(shí)際充分地反映了最新的市場(chǎng)容量、市場(chǎng)利潤(rùn)率、估用建材的價(jià)格、當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)水平和管理水平，更加貼近市場(chǎng)、貼近實(shí)際、貼近需求。（2）招投標(biāo)雙方的自主定價(jià)通過(guò)市場(chǎng)情況在更大空間范圍自主報(bào)價(jià)，甚至還可以滿足不同的投標(biāo)人、施工人來(lái)選擇社會(huì)效益，不要或少要利潤(rùn)，側(cè)重形象展示、為獲取市場(chǎng)打開局面等特殊需要，給予投標(biāo)人更大的自主權(quán)。（3）合理適度的增加投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性，有利于承包商不斷改善經(jīng)營(yíng)管理，提高技術(shù)水平，加強(qiáng)成本核算，苦練內(nèi)功，提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高資源配置效率。（4）有利于規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，從根本上防止工程招投標(biāo)“暗箱”操作等環(huán)節(jié)腐敗問(wèn)題的發(fā)生。（5）是我國(guó)市場(chǎng)走勢(shì)與國(guó)際慣例接軌的需要，便于抓住入世機(jī)遇和盡早進(jìn)行應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。合理低價(jià)法推出的最終目的是實(shí)現(xiàn)使業(yè)主花最合理的價(jià)格買到合格的工程產(chǎn)品，保障項(xiàng)目有形資產(chǎn)的形成，使具有承擔(dān)該工程經(jīng)濟(jì)承受和技術(shù)保障能力的生產(chǎn)主體，被社會(huì)認(rèn)同被消費(fèi)者認(rèn)可，來(lái)自然形成“優(yōu)勝劣汰，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的市場(chǎng)環(huán)境。二、 最低評(píng)標(biāo)價(jià)法在推行中存在的風(fēng)險(xiǎn) 由于合理低價(jià)法評(píng)定標(biāo)辦法符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展方向，特別是該方法能夠有效地減少一些人為因素，不摻雜以道德約束來(lái)規(guī)范各方行為，減少過(guò)程中的暗箱操作，正逐步被推行使用，而且實(shí)踐證明：該辦法符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下微觀主體，追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，但同時(shí)也必須要指出的是，這種評(píng)標(biāo)辦法要進(jìn)一步全面推廣使用， 需要解決以下在運(yùn)用中出現(xiàn)的問(wèn)題：（1）不能理性報(bào)價(jià)，惡性壓價(jià)。目前，許多地方承包市場(chǎng)承包能力懸殊的企業(yè)在同一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，市場(chǎng)混亂，引發(fā)競(jìng)相降低報(bào)價(jià)，釀成行業(yè)利潤(rùn)下降甚至虧損。（2）一些企業(yè)為了中標(biāo)，采用“低報(bào)價(jià)，先中標(biāo)，拿到手”再逐步提高造價(jià)（著眼于索賠）。投標(biāo)企業(yè)片面地把國(guó)際上常采用的“中標(biāo)靠低價(jià)，賺錢靠索賠”原則，當(dāng)成制勝法寶，把項(xiàng)目本身的利潤(rùn)和成本放在一邊的畸形競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。（3）關(guān)于合理低價(jià)法的合理范圍，成為評(píng)標(biāo)的“關(guān)鍵點(diǎn)”和“難點(diǎn)”。究其原因是：日前，投標(biāo)人還不具有完善的企業(yè)定額體系，不能根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況、企業(yè)自身?xiàng)l件較為準(zhǔn)確的測(cè)算出投標(biāo)項(xiàng)目的企業(yè)個(gè)別成本，從而就沒(méi)有成熟的“估價(jià)”體系作為企業(yè)在內(nèi)約束機(jī)制，也就無(wú)法確保其報(bào)價(jià)是控制在企業(yè)個(gè)別成本之上的。（4）中標(biāo)價(jià)太低，中標(biāo)企業(yè)為了減少損失，往往采取偷工減料，以次充好，粗制濫造，難以形成合格產(chǎn)品；（5）己經(jīng)是低價(jià)中標(biāo)，加之過(guò)程中業(yè)主不能按時(shí)支付工程款，導(dǎo)致工程不能按時(shí)按質(zhì)完成；上述出現(xiàn)的種種問(wèn)題，已經(jīng)阻礙了合理低價(jià)法進(jìn)一步的全面推廣，究其根本原因，是缺少一套維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序，促使各方守信履約，實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。三、工程建設(shè)合同擔(dān)保制度的出臺(tái)及其含義業(yè)界期盼已久的“關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）的通知”（以下稱通知）的正式出臺(tái)，為保證合理低價(jià)法健康發(fā)展提供了有效制度保障措施。即利用經(jīng)濟(jì)手段引入擔(dān)保人作為第三方對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行管理和負(fù)責(zé)，通過(guò)“守信得償、失信受懲”的原則，建立走“優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制，讓實(shí)力強(qiáng)，信譽(yù)好，擔(dān)保人愿意為其提供擔(dān)保的企業(yè)多得工程，反之，則少得甚至得不到工程。通知中所稱擔(dān)保分為投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保和承包商付款擔(dān)保：投標(biāo)擔(dān)保：是指由擔(dān)保人為投標(biāo)人向招標(biāo)人提供的，保證投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的規(guī)定參加招標(biāo)活動(dòng)的擔(dān)保。投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)撤回投標(biāo)文件，或中標(biāo)后不簽署工程建設(shè)合同的，由擔(dān)保人按照約定履行擔(dān)保責(zé)任。投標(biāo)擔(dān)?？刹捎勉y行保函、專業(yè)擔(dān)保公司的保證，或定金（保證金）擔(dān)保方式，具體方式由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定。業(yè)主工程款支付擔(dān)保：是指為保證業(yè)主履行工程合同約定的工程款支付義務(wù)，由擔(dān)保人為業(yè)主向承包商提供的，保證業(yè)主支付工程款的擔(dān)保。業(yè)主在簽訂工程建設(shè)合同的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)向承包商提交業(yè)主工程款支付擔(dān)保。未提交業(yè)主工程款支付擔(dān)保的建設(shè)工程，視作建設(shè)資金未落實(shí)。承包商履約擔(dān)保：是指由保證人為承包商向業(yè)主提供的，保證承包商履行工程建設(shè)合約定義務(wù)的擔(dān)保。采用合理低價(jià)法中標(biāo)的招標(biāo)工程，擔(dān)保金額不得低于工程合同價(jià)格的15%.承包商履約擔(dān)保的方式可采用銀行保函、專業(yè)擔(dān)保公的保證。具體方式由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中作出規(guī)定或者在工程建設(shè)合同中約定。四、工程擔(dān)保制度對(duì)合理低價(jià)法的促進(jìn)推廣作用通知中推出的四種強(qiáng)制擔(dān)保制度，體現(xiàn)在合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)過(guò)程中，起到了全過(guò)程“保駕護(hù)航”的作用，把合理低價(jià)法推行過(guò)程出現(xiàn)的“高風(fēng)險(xiǎn)”降到了最低。首先，工程擔(dān)保制度對(duì)規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入有著重要的識(shí)別、擇優(yōu)和促進(jìn)作用。由于保證人與被保證人的經(jīng)濟(jì)利益是直接關(guān)聯(lián)的，如果為不合格的承包商保證擔(dān)保，保證擔(dān)保人必然蒙受重大經(jīng)濟(jì)損失，因而保證擔(dān)保人必然要對(duì)前來(lái)投保的承包商的施工能力及管理水平進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)質(zhì)量差的承包商不予保證擔(dān)保，對(duì)施工能力強(qiáng)、管理水平高的承包商則競(jìng)相提供保證并相應(yīng)地降低保費(fèi)?？陀^上起到了規(guī)范市場(chǎng)和行業(yè)進(jìn)入壁壘的作用。建設(shè)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)系統(tǒng)就可以得到運(yùn)行，承包商在安全生產(chǎn)與優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)上投入成本多，就可在保證市場(chǎng)中獲得優(yōu)惠的認(rèn)可，這樣一來(lái)，就能夠?qū)Σ煌Y質(zhì)的建筑企業(yè)界定不同的生活空間，投標(biāo)保證擔(dān)保由此成為一道“門檻”，從而保護(hù)了建筑企業(yè)的合理利潤(rùn)，避免非理性報(bào)價(jià)，惡性壓價(jià)的發(fā)生。其次，由于招投標(biāo)雙方的利益不盡相同，業(yè)主希望用最低的成本購(gòu)買到質(zhì)量和進(jìn)度都令人滿意的建筑產(chǎn)品，他們希望選擇最合適的承包商，希望承包商能夠兌現(xiàn)一紙承諾。而承包商希望能夠得到可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利潤(rùn)的工程，到期按時(shí)得到業(yè)主承諾的款項(xiàng)，這中間當(dāng)然無(wú)法避免有相互沖突的地方，正像我們剛才在上面分析的諸多問(wèn)題，通過(guò)工程擔(dān)保制度可以使各方利益趨于一致，能夠使各方利益統(tǒng)一在按期完成工程這一基本點(diǎn)上。業(yè)主自然希望能夠按期完成工程，有了工程保證擔(dān)保當(dāng)然可以解除業(yè)主的后顧之憂，因?yàn)榧词宫F(xiàn)在的承包商不能夠近期履約，保證人也會(huì)代為履約，而承包商一直擔(dān)心的是能不能夠按時(shí)拿到工程款，有了工程擔(dān)保承包商就不必?fù)?dān)心，有了第三方的擔(dān)保，只要能夠按期完成工程就可以拿到工程款，這樣各方的利益就得到了統(tǒng)一。在工程中由于工程保證擔(dān)保是一種利益機(jī)制，擔(dān)保人正是利用了這種利益機(jī)制能夠在問(wèn)題還沒(méi)有到不可調(diào)和的時(shí)候，運(yùn)用自身的資源進(jìn)行協(xié)調(diào)。五、對(duì)策建議綜上所述，工程建設(shè)合同擔(dān)保制度的出臺(tái)，對(duì)促進(jìn)合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)的進(jìn)一步推廣提供了規(guī)范、有序競(jìng)爭(zhēng)的制度保障。但其作為一項(xiàng)新制度，其運(yùn)作方式還未被工程界、金融界及有關(guān)行政主管部門充分認(rèn)識(shí)，尚需做大量的宣傳、普及、推廣工作。同