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工程擔(dān)保制度在農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目招投標(biāo)中的推廣應(yīng)用為了深化改革,加強(qiáng)管理,進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量和科學(xué)管理水平,充分發(fā)揮項(xiàng)目資金的使用效益,自1999年以來(lái),江蘇省豐縣在農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的實(shí)施中立足實(shí)際,本著“規(guī)范化、制度化、市場(chǎng)化”的原則,對(duì)農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目中的土建工程、主要設(shè)備和原材料實(shí)行招標(biāo),逐步探索農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)管理新路子,并收到了良好成效。在招投標(biāo)中,我們以國(guó)家頒布實(shí)施中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)招投標(biāo)管理暫行辦法和其他有關(guān)規(guī)定為依據(jù),取得了穩(wěn)步、有序、深入的發(fā)展。招標(biāo)中采取了邀請(qǐng)招標(biāo)和公開招標(biāo)兩種方式,伴隨著招投標(biāo)制度實(shí)施的不斷深入發(fā)展,如何評(píng)標(biāo)、決標(biāo)又成為招投標(biāo)全過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié),也可以這么講:評(píng)標(biāo)方法的“公平、公正、公開”程度,將直接影響評(píng)標(biāo)最終結(jié)果,而如果是在不公平的情況下讓低素質(zhì)的施工企業(yè)來(lái)承擔(dān)工程建設(shè),產(chǎn)品質(zhì)量甚至是否能履約也難保證。因此,評(píng)標(biāo)辦法形式上的不斷改進(jìn)及國(guó)家先后推出的一系列制度,就是要通過(guò)制度保障措施和社會(huì)的不斷實(shí)踐來(lái)推行、推廣一種真正能反映建筑市場(chǎng)交易“公平、公正、公開”為原則的評(píng)標(biāo)辦法;而對(duì)經(jīng)過(guò)實(shí)踐其可操作性不強(qiáng)、人為因素太多的評(píng)標(biāo)辦法予以淘汰;對(duì)符合社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的評(píng)標(biāo)辦法,則通過(guò)制度保障來(lái)加以更廣泛、更普遍的推廣。一、 最低評(píng)標(biāo)價(jià)法的推行是農(nóng)業(yè)開發(fā)和世行項(xiàng)目管理的要求江蘇省豐縣農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目有國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目和利用世界銀行貸款加強(qiáng)灌溉農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,因此我們采取的評(píng)標(biāo)辦法既要適應(yīng)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)力的發(fā)展和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的需要,又要與國(guó)際接軌,符合世界銀行項(xiàng)目的管理要求。近些年來(lái),建筑招投標(biāo)市場(chǎng)先后或并行推出的多種評(píng)標(biāo)辦法,如標(biāo)底法、百分比評(píng)審法、最低評(píng)標(biāo)價(jià)法等辦法。這其中,標(biāo)底法、百分比評(píng)審法操作起來(lái)本身存在著諸多難以靠制度來(lái)約束的人為等因素,加之缺乏一些相應(yīng)的配套保障措施,因而漸漸不被使用;最低評(píng)標(biāo)價(jià)法雖然正被逐步推行,經(jīng)實(shí)踐證明它自身的科學(xué)性、合理性適應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展走勢(shì),又符合世行項(xiàng)目的管理要求,但在推行中需要有針對(duì)性的相應(yīng)制度措施給予保障,具體來(lái)講:1、 以標(biāo)底為中心的評(píng)標(biāo)辦法,是實(shí)施招投標(biāo)制度以來(lái)最先推出的評(píng)標(biāo)辦法,當(dāng)時(shí),該辦法對(duì)促進(jìn)招投標(biāo)的推廣,起到了積極的作用,但在實(shí)際操作上,中標(biāo)率高低成為考核預(yù)算員準(zhǔn)確計(jì)算和套用定額來(lái)“靠好”標(biāo)底的比賽,而且報(bào)價(jià)也帶有明顯“套定額式”的計(jì)劃性報(bào)價(jià),不能真正體現(xiàn)產(chǎn)品的造價(jià),沒(méi)有充分鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng),不能“優(yōu)勝劣汰”;其次,除了比拼“預(yù)算員”的計(jì)算能力,還要比“公關(guān)”獲取“標(biāo)底”的能力,這給“腐敗之風(fēng)”提供了條件,不利于“公平”競(jìng)爭(zhēng),不利于建筑市場(chǎng)發(fā)展的需要,這種方法由于存在著上述的諸多弊端,已逐漸不被采用。2、 依據(jù)“能夠最大限度滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項(xiàng)綜合評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”而采用的定量綜合評(píng)議法(百分制評(píng)審法)評(píng)標(biāo)辦法,以軟指標(biāo)(工期、質(zhì)量、施工組織設(shè)計(jì)、施工方案,經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)及社會(huì)信譽(yù)等)和硬指標(biāo)(報(bào)價(jià))來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)定,量化打分,得分最高的投標(biāo)為中標(biāo),這種方法一直被采用,但實(shí)際中也存在較為明顯的缺陷,表現(xiàn)在軟指標(biāo)參與評(píng)分,為一些低水平、低素質(zhì)企業(yè)的掛靠行為提供了條件,既使在打分過(guò)程中,也存在有人為因素,不利于“公平”競(jìng)爭(zhēng)。這種評(píng)標(biāo)辦法,一定意義上講,是靠人的道德來(lái)約束,彈性非常大,但道德約束在利益面前顯得蒼白無(wú)力。唯一一項(xiàng)“硬指標(biāo)”報(bào)價(jià),也帶有明顯的計(jì)劃性,實(shí)際操作的結(jié)果,往往出現(xiàn)“該中標(biāo)的不中,不該中的反倒中標(biāo)的畸形市場(chǎng)。3、 依據(jù)“能夠滿足招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性要求,并且經(jīng)評(píng)審的投標(biāo)價(jià)格最低,但是投標(biāo)價(jià)格低于成本的除外”而推行的合理最低評(píng)標(biāo)價(jià)法(或稱“合理低價(jià)法”),目前被被應(yīng)用到農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目招投標(biāo)中,這種評(píng)標(biāo)辦法的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在:(1)綜合考慮了項(xiàng)目業(yè)主對(duì)工程投資、質(zhì)量、進(jìn)度、效益的需求,投標(biāo)人的利潤(rùn)、價(jià)值、形象的需求,更結(jié)合實(shí)際充分地反映了最新的市場(chǎng)容量、市場(chǎng)利潤(rùn)率、估用建材的價(jià)格、當(dāng)時(shí)當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)水平和管理水平,更加貼近市場(chǎng)、貼近實(shí)際、貼近需求。(2)招投標(biāo)雙方的自主定價(jià)通過(guò)市場(chǎng)情況在更大空間范圍自主報(bào)價(jià),甚至還可以滿足不同的投標(biāo)人、施工人來(lái)選擇社會(huì)效益,不要或少要利潤(rùn),側(cè)重形象展示、為獲取市場(chǎng)打開局面等特殊需要,給予投標(biāo)人更大的自主權(quán)。(3)合理適度的增加投標(biāo)的競(jìng)爭(zhēng)性,有利于承包商不斷改善經(jīng)營(yíng)管理,提高技術(shù)水平,加強(qiáng)成本核算,苦練內(nèi)功,提升市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力,提高資源配置效率。(4)有利于規(guī)范市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序,從根本上防止工程招投標(biāo)“暗箱”操作等環(huán)節(jié)腐敗問(wèn)題的發(fā)生。(5)是我國(guó)市場(chǎng)走勢(shì)與國(guó)際慣例接軌的需要,便于抓住入世機(jī)遇和盡早進(jìn)行應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備。合理低價(jià)法推出的最終目的是實(shí)現(xiàn)使業(yè)主花最合理的價(jià)格買到合格的工程產(chǎn)品,保障項(xiàng)目有形資產(chǎn)的形成,使具有承擔(dān)該工程經(jīng)濟(jì)承受和技術(shù)保障能力的生產(chǎn)主體,被社會(huì)認(rèn)同被消費(fèi)者認(rèn)可,來(lái)自然形成“優(yōu)勝劣汰,獎(jiǎng)優(yōu)罰劣”的市場(chǎng)環(huán)境。二、 最低評(píng)標(biāo)價(jià)法在推行中存在的風(fēng)險(xiǎn) 由于合理低價(jià)法評(píng)定標(biāo)辦法符合市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展方向,特別是該方法能夠有效地減少一些人為因素,不摻雜以道德約束來(lái)規(guī)范各方行為,減少過(guò)程中的暗箱操作,正逐步被推行使用,而且實(shí)踐證明:該辦法符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下微觀主體,追求利潤(rùn)最大化的經(jīng)營(yíng)目標(biāo),但同時(shí)也必須要指出的是,這種評(píng)標(biāo)辦法要進(jìn)一步全面推廣使用, 需要解決以下在運(yùn)用中出現(xiàn)的問(wèn)題:(1)不能理性報(bào)價(jià),惡性壓價(jià)。目前,許多地方承包市場(chǎng)承包能力懸殊的企業(yè)在同一市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),市場(chǎng)混亂,引發(fā)競(jìng)相降低報(bào)價(jià),釀成行業(yè)利潤(rùn)下降甚至虧損。(2)一些企業(yè)為了中標(biāo),采用“低報(bào)價(jià),先中標(biāo),拿到手”再逐步提高造價(jià)(著眼于索賠)。投標(biāo)企業(yè)片面地把國(guó)際上常采用的“中標(biāo)靠低價(jià),賺錢靠索賠”原則,當(dāng)成制勝法寶,把項(xiàng)目本身的利潤(rùn)和成本放在一邊的畸形競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略。(3)關(guān)于合理低價(jià)法的合理范圍,成為評(píng)標(biāo)的“關(guān)鍵點(diǎn)”和“難點(diǎn)”。究其原因是:日前,投標(biāo)人還不具有完善的企業(yè)定額體系,不能根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)情況、企業(yè)自身?xiàng)l件較為準(zhǔn)確的測(cè)算出投標(biāo)項(xiàng)目的企業(yè)個(gè)別成本,從而就沒(méi)有成熟的“估價(jià)”體系作為企業(yè)在內(nèi)約束機(jī)制,也就無(wú)法確保其報(bào)價(jià)是控制在企業(yè)個(gè)別成本之上的。(4)中標(biāo)價(jià)太低,中標(biāo)企業(yè)為了減少損失,往往采取偷工減料,以次充好,粗制濫造,難以形成合格產(chǎn)品;(5)己經(jīng)是低價(jià)中標(biāo),加之過(guò)程中業(yè)主不能按時(shí)支付工程款,導(dǎo)致工程不能按時(shí)按質(zhì)完成;上述出現(xiàn)的種種問(wèn)題,已經(jīng)阻礙了合理低價(jià)法進(jìn)一步的全面推廣,究其根本原因,是缺少一套維護(hù)建筑市場(chǎng)秩序,促使各方守信履約,實(shí)現(xiàn)公開、公平、公正的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。三、工程建設(shè)合同擔(dān)保制度的出臺(tái)及其含義業(yè)界期盼已久的“關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定(試行)的通知”(以下稱通知)的正式出臺(tái),為保證合理低價(jià)法健康發(fā)展提供了有效制度保障措施。即利用經(jīng)濟(jì)手段引入擔(dān)保人作為第三方對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行管理和負(fù)責(zé),通過(guò)“守信得償、失信受懲”的原則,建立走“優(yōu)勝劣汰的市場(chǎng)機(jī)制,讓實(shí)力強(qiáng),信譽(yù)好,擔(dān)保人愿意為其提供擔(dān)保的企業(yè)多得工程,反之,則少得甚至得不到工程。通知中所稱擔(dān)保分為投標(biāo)擔(dān)保、業(yè)主工程款支付擔(dān)保、承包商履約擔(dān)保和承包商付款擔(dān)保:投標(biāo)擔(dān)保:是指由擔(dān)保人為投標(biāo)人向招標(biāo)人提供的,保證投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的規(guī)定參加招標(biāo)活動(dòng)的擔(dān)保。投標(biāo)人在投標(biāo)有效期內(nèi)撤回投標(biāo)文件,或中標(biāo)后不簽署工程建設(shè)合同的,由擔(dān)保人按照約定履行擔(dān)保責(zé)任。投標(biāo)擔(dān)??刹捎勉y行保函、專業(yè)擔(dān)保公司的保證,或定金(保證金)擔(dān)保方式,具體方式由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中規(guī)定。業(yè)主工程款支付擔(dān)保:是指為保證業(yè)主履行工程合同約定的工程款支付義務(wù),由擔(dān)保人為業(yè)主向承包商提供的,保證業(yè)主支付工程款的擔(dān)保。業(yè)主在簽訂工程建設(shè)合同的同時(shí),應(yīng)當(dāng)向承包商提交業(yè)主工程款支付擔(dān)保。未提交業(yè)主工程款支付擔(dān)保的建設(shè)工程,視作建設(shè)資金未落實(shí)。承包商履約擔(dān)保:是指由保證人為承包商向業(yè)主提供的,保證承包商履行工程建設(shè)合約定義務(wù)的擔(dān)保。采用合理低價(jià)法中標(biāo)的招標(biāo)工程,擔(dān)保金額不得低于工程合同價(jià)格的15%.承包商履約擔(dān)保的方式可采用銀行保函、專業(yè)擔(dān)保公的保證。具體方式由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中作出規(guī)定或者在工程建設(shè)合同中約定。四、工程擔(dān)保制度對(duì)合理低價(jià)法的促進(jìn)推廣作用通知中推出的四種強(qiáng)制擔(dān)保制度,體現(xiàn)在合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)過(guò)程中,起到了全過(guò)程“保駕護(hù)航”的作用,把合理低價(jià)法推行過(guò)程出現(xiàn)的“高風(fēng)險(xiǎn)”降到了最低。首先,工程擔(dān)保制度對(duì)規(guī)范市場(chǎng)準(zhǔn)入有著重要的識(shí)別、擇優(yōu)和促進(jìn)作用。由于保證人與被保證人的經(jīng)濟(jì)利益是直接關(guān)聯(lián)的,如果為不合格的承包商保證擔(dān)保,保證擔(dān)保人必然蒙受重大經(jīng)濟(jì)損失,因而保證擔(dān)保人必然要對(duì)前來(lái)投保的承包商的施工能力及管理水平進(jìn)行嚴(yán)格審查,對(duì)質(zhì)量差的承包商不予保證擔(dān)保,對(duì)施工能力強(qiáng)、管理水平高的承包商則競(jìng)相提供保證并相應(yīng)地降低保費(fèi)??陀^上起到了規(guī)范市場(chǎng)和行業(yè)進(jìn)入壁壘的作用。建設(shè)市場(chǎng)的優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)系統(tǒng)就可以得到運(yùn)行,承包商在安全生產(chǎn)與優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)上投入成本多,就可在保證市場(chǎng)中獲得優(yōu)惠的認(rèn)可,這樣一來(lái),就能夠?qū)Σ煌Y質(zhì)的建筑企業(yè)界定不同的生活空間,投標(biāo)保證擔(dān)保由此成為一道“門檻”,從而保護(hù)了建筑企業(yè)的合理利潤(rùn),避免非理性報(bào)價(jià),惡性壓價(jià)的發(fā)生。其次,由于招投標(biāo)雙方的利益不盡相同,業(yè)主希望用最低的成本購(gòu)買到質(zhì)量和進(jìn)度都令人滿意的建筑產(chǎn)品,他們希望選擇最合適的承包商,希望承包商能夠兌現(xiàn)一紙承諾。而承包商希望能夠得到可以實(shí)現(xiàn)預(yù)期利潤(rùn)的工程,到期按時(shí)得到業(yè)主承諾的款項(xiàng),這中間當(dāng)然無(wú)法避免有相互沖突的地方,正像我們剛才在上面分析的諸多問(wèn)題,通過(guò)工程擔(dān)保制度可以使各方利益趨于一致,能夠使各方利益統(tǒng)一在按期完成工程這一基本點(diǎn)上。業(yè)主自然希望能夠按期完成工程,有了工程保證擔(dān)保當(dāng)然可以解除業(yè)主的后顧之憂,因?yàn)榧词宫F(xiàn)在的承包商不能夠近期履約,保證人也會(huì)代為履約,而承包商一直擔(dān)心的是能不能夠按時(shí)拿到工程款,有了工程擔(dān)保承包商就不必?fù)?dān)心,有了第三方的擔(dān)保,只要能夠按期完成工程就可以拿到工程款,這樣各方的利益就得到了統(tǒng)一。在工程中由于工程保證擔(dān)保是一種利益機(jī)制,擔(dān)保人正是利用了這種利益機(jī)制能夠在問(wèn)題還沒(méi)有到不可調(diào)和的時(shí)候,運(yùn)用自身的資源進(jìn)行協(xié)調(diào)。五、對(duì)策建議綜上所述,工程建設(shè)合同擔(dān)保制度的出臺(tái),對(duì)促進(jìn)合理低價(jià)法評(píng)標(biāo)的進(jìn)一步推廣提供了規(guī)范、有序競(jìng)爭(zhēng)的制度保障。但其作為一項(xiàng)新制度,其運(yùn)作方式還未被工程界、金融界及有關(guān)行政主管部門充分認(rèn)識(shí),尚需做大量的宣傳、普及、推廣工作。同
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