行政組織(6).doc

第 五 章 教 學(xué) 實(shí) 施 計(jì) 劃章節(jié)名：第五章之第一節(jié)行政組織概述、第二節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)、學(xué)時(shí)安排2授課時(shí)間教學(xué)內(nèi)容及要求（突出重難點(diǎn)）：1、了解行政組織理論的主要觀點(diǎn)，了解我國政府行政機(jī)構(gòu)狀況。2、理解行政組織變革成功的條件；行政組織結(jié)構(gòu)調(diào)整的原則；加深對中國行政組織的認(rèn)識。3、掌握行政組織的涵義、特點(diǎn)、類型及在行政管理中的作用，掌握行政組織的結(jié)構(gòu)、原則、體制、非正式組織及其意義。重點(diǎn)：行政組織的含義、行政組織的基本要素、行為科學(xué)組織理論、現(xiàn)代組織理論、行政組織的縱向結(jié)構(gòu)、行政組織的橫向結(jié)構(gòu)、行政組織變革成功的條件。難點(diǎn)：行政組織結(jié)構(gòu)的調(diào)整、行政組織變革的動(dòng)力與阻力。討論/思考題、作業(yè)：1、行政組織的涵義2、行政組織的特征和基本要素3、行政組織的結(jié)構(gòu)類型，管理幅度和層次的關(guān)系參考資料：1鄒鈞著日本行政體制和管理現(xiàn)代化,法律出版社1994年版第94-95頁。 第 頁第二 章 教 學(xué) 總 結(jié) 第 頁 課 堂 教 學(xué) 實(shí) 施 方 案第 6 次課授課時(shí)間： 教學(xué)時(shí)間分配：復(fù)習(xí)舊課 5 分鐘 講授新課 90 分鐘討論/答疑/小結(jié) 5 分鐘 ： 分鐘授課類型（請打）：理論課 討論課 實(shí)驗(yàn)課 習(xí)題課 課教學(xué)方式（請打）：講授 討論 示教 指導(dǎo) 教學(xué)手段（請打）：多媒體 模型 實(shí)物 掛圖 音像 課 題：第五章之第一節(jié)行政組織概述、第二節(jié)行政組織結(jié)構(gòu)教學(xué)方案：復(fù)習(xí)舊課，行政權(quán)力的基本內(nèi)容。 新課 案例，導(dǎo)人新課。一、行政組織概述P80（一）、行政組織的含義與特征“組織”一詞的現(xiàn)代含義可分為名詞和動(dòng)詞兩大類。作為名詞的組織是指特定類型行為發(fā)動(dòng)的主體；作為動(dòng)詞的組織是指特定類型行為的操作過程。而特定“類型”一般泛指社會分工。與其它社會科學(xué)的概念相似，組織概念也經(jīng)歷了一個(gè)歷史演進(jìn)過程。古代中國曾借用將絲麻編制成布帛的過程，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)組織是對相關(guān)要素的人為組合。西方對組織（organization）原意的理解，出自于對人體“器官”（organ）獨(dú)特功能的引申，偏重于局部自成系統(tǒng)的獨(dú)立性，以及局部構(gòu)成整體的結(jié)構(gòu)性。 從最一般的意義上講，“組織”概念是用來表示一切由相互依賴和相互作用的各個(gè)部分所構(gòu)成的，具有一定功能的整體。依據(jù)上述理解，可以給組織下這樣一個(gè)定義：組織是人們?yōu)閷?shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，有一定權(quán)責(zé)、心理結(jié)構(gòu)和技術(shù)結(jié)構(gòu)的開放系統(tǒng)。行政管理學(xué)所說的行政組織特指國家行政組織，即狹義的政府組織。國家行政組織以其特有的公共管理方式，最直接地表現(xiàn)國家職能的性質(zhì)，一方面，在本質(zhì)上它是占據(jù)統(tǒng)治地位的階級推行其意志的工具，要保證反映國家性質(zhì)的憲法和法律的全部、正確地實(shí)施；另一方面，在形象上，它是社會和公眾利益的正式代表者，要實(shí)現(xiàn)國家對廣泛的社會生活的有效領(lǐng)導(dǎo)和管理。組織是管理的物質(zhì)存在形式，任何行政管理問題都與組織相聯(lián)系，因此，行政組織始終是行政管理學(xué)的最基本的問題之一。關(guān)于行政組織的涵義，有代表性的觀點(diǎn)大致有三種：(1)廣義和狹義的理解：從廣義上說，行政組織是指為執(zhí)行一定事務(wù)而將從事共同工作的人們通過權(quán)責(zé)和任務(wù)分配結(jié)成系統(tǒng)協(xié)調(diào)的組織機(jī)構(gòu)；從狹義上說，則指為執(zhí)行國家的政務(wù)所結(jié)成的有系統(tǒng)的組織機(jī)構(gòu)。(2)靜態(tài)與動(dòng)態(tài)的理解：從靜態(tài)上說，行政組織是指國家為執(zhí)行政務(wù)而依法組建的行政機(jī)關(guān)體系；從動(dòng)態(tài)上說，則指行政機(jī)關(guān)作為管理系統(tǒng)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)和管理國家政務(wù)職能而產(chǎn)生的各種組織活動(dòng)。(3)階級屬性與社會屬性：從階級屬性上說，行政組織是居國家政治生活主導(dǎo)地位的階級推行本階級意志的組織工具；從社會屬性上說，則是國家為實(shí)現(xiàn)社會目的而通過一定的法律程序所建立和規(guī)定的、有著一定行政目標(biāo)、人員設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、結(jié)構(gòu)形態(tài)、財(cái)物所有的行政機(jī)關(guān)體系，其組織行為受國家強(qiáng)制力的保障。因此，行政組織是靜態(tài)組織結(jié)構(gòu)和動(dòng)態(tài)組織活動(dòng)過程的統(tǒng)一。就動(dòng)態(tài)講，行政組織指為完成行政管理任務(wù)而進(jìn)行的組織活動(dòng)和運(yùn)行過程。就靜態(tài)講，有廣義、狹義之分。廣義行政組織，除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業(yè)、事業(yè)等部門及社會團(tuán)體中具有行政性職能的機(jī)構(gòu)。狹義行政組織，則專指為推行政務(wù)，依據(jù)憲法和法律組建的國家行政機(jī)關(guān)體系，是國家機(jī)構(gòu)的重要組成部分。本節(jié)著重研究靜態(tài)的、狹義的行政組織，即政府行政組織。(二)行政組織的特征P81(1)政治性，包括階級性和決策性；(2)社會性，包括服務(wù)性和管理性；(3)權(quán)威性，包括約束性和強(qiáng)制性；(4)法制性，包括國家行政組織自身建設(shè)的法制性和國家行政組織對社會公共行政管理的法制性；(5)系統(tǒng)性，包括結(jié)構(gòu)性和有序性；(6)發(fā)展性，包括動(dòng)態(tài)性和適應(yīng)性。資料：日本中央政府機(jī)關(guān)公務(wù)人員的配置，完全依法辦事，內(nèi)閣的官員和職員人數(shù)均由專門法規(guī)確定，不得任意增加，內(nèi)閣法限定，內(nèi)閣閣員不得超過21人，設(shè)內(nèi)閣官房長官1人，副長官2人，總理大臣設(shè)秘書官3人。其他國務(wù)大臣只設(shè)秘書官1人。國家行政組織法規(guī)定，政府各部門只設(shè)長官1人，政務(wù)次官1人，事務(wù)次官1人，唯有三個(gè)較大的省，即通產(chǎn)省、大藏省、農(nóng)林水產(chǎn)省可設(shè)政務(wù)次官2人。因此，日本中央政府12個(gè)省和12個(gè)廳委的正職長官只有24人(內(nèi)閣中21人由國務(wù)大臣兼任)，副職長官共44人，中央政府各省、廳內(nèi)設(shè)有113個(gè)局，許多局只設(shè)局長1人，整個(gè)中央政府機(jī)構(gòu)省(廳)級長官、副長官、局長三級官員共計(jì)181人。 日本國家行政機(jī)關(guān)的職員額數(shù)與官吏職位一樣，也有嚴(yán)格的法律規(guī)定，實(shí)行定員管理。1969年，日本政府公布的行政機(jī)構(gòu)職員定員法規(guī)定，中央政府各部門的文職官員和職員最高限額是506571人，在這個(gè)最高限額內(nèi)，由政府在一定時(shí)期發(fā)布政令，規(guī)定政府各部門的人員編制限額。以1979年發(fā)布的行政機(jī)關(guān)職員定員法為例，規(guī)定總理府(包括本府，9個(gè)廳，3個(gè)委員會)的定員數(shù)量為55286人；內(nèi)閣直屬機(jī)關(guān)(包括內(nèi)閣官房、內(nèi)閣法制局、安全保障會議事務(wù)局)為188人；法務(wù)省為48854人(包括檢察廳職員10923人)；外務(wù)省為3400人(包括200多個(gè)駐外領(lǐng)事館人員2000多人)；大藏省為67618人(包括設(shè)在全國各地的稅務(wù)人員50000人)；文部省為116121人(包括國立學(xué)校教職員工12816人)；厚生省為57540人(包括國立醫(yī)院人員47000人)；農(nóng)林省為50640人(包括農(nóng)林和糧食管理人員30000人)；通產(chǎn)省為12834人(包括駐外人員)；運(yùn)輸省為32790人(包括海上保安廳局11000人)；郵政省為2971人(各地郵遞人員另計(jì))；勞動(dòng)省為22969人(包括設(shè)在各地的348個(gè)勞動(dòng)基準(zhǔn)監(jiān)督署人員)；建設(shè)省為28923人(包括679個(gè)派出機(jī)構(gòu)的25000人)；自治省為556人等，共計(jì)500690人。據(jù)1980年讀賣年鑒統(tǒng)計(jì)，日本中央政府各行政機(jī)關(guān)在職公務(wù)人員數(shù)量共計(jì)503815人。很明顯在職人員被控制在法定的限額之內(nèi)。(三)行政組織的基本要素P82國家行政組織是一個(gè)由若干要素組成的有機(jī)整體，了解要素的目的在于建立科學(xué)的分析單元。國家行政組織的構(gòu)成要素有：權(quán)責(zé)利、人財(cái)物、組織目標(biāo)和行為方式、法制思想和價(jià)值觀念、法律規(guī)范和自由裁量、結(jié)構(gòu)形態(tài)和運(yùn)作過程、功能和信息等等。這些基本要素及其合理狀態(tài)概括起來主要集中在以下幾個(gè)方面：1、法規(guī)制度健全；2、組織目標(biāo)明確；3、人事調(diào)派恰當(dāng)；4、權(quán)責(zé)分配合理；5、財(cái)物數(shù)量適中；6、運(yùn)行機(jī)制有效；7、行為方式優(yōu)化；8、價(jià)值觀念整合。問題：我國前幾次機(jī)構(gòu)改革沒能跳出怪圈循環(huán)，一個(gè)重要原因就是行政職能界定不明確，造成“刮胡子、割韭菜”式的改革，有人評價(jià)“機(jī)構(gòu)改革只是多掛了幾個(gè)牌子，多添了幾張桌子，多填了幾個(gè)位子，多造了幾幢房子，多購了幾部車子?！苯Y(jié)果“肥了刻公章的，發(fā)了配鑰匙的，忙了搞印刷的”。“門口換了幾個(gè)牌子，出來進(jìn)去的還是那幫孩子”。這說明了機(jī)構(gòu)改革的什么問題？改革的淺層性、零亂性。（四）行政組織的種類行政組織是一個(gè)龐大復(fù)雜的組織體系，其組織類型可以從不同的角度來劃分。如以上下級的權(quán)限關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，行政組織可分為集權(quán)制與分權(quán)制；以各組織機(jī)構(gòu)的職權(quán)性質(zhì)和范圍來劃分，可分為層級制與職能制；以組織內(nèi)部行使最高決策的人數(shù)來劃分，可分為首長制、委員會制和混合制；以組織的不同功能和作用來區(qū)分，又可分為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)、信息機(jī)構(gòu)、辦公機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)等。這里著重研究組織機(jī)構(gòu)類型。 1. 領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的職能是對轄區(qū)內(nèi)的重大行政管理問題進(jìn)行決策，并指揮督導(dǎo)決策的實(shí)施。它統(tǒng)籌全局，運(yùn)籌帷幄，是行政組織的中樞，提高政府行政管理效率的關(guān)鍵。 2. 執(zhí)行機(jī)構(gòu)。亦稱職能機(jī)構(gòu)。它是在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下分管專門行政事務(wù)的機(jī)構(gòu)。其主要職能是貫徹執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)制定的方針、政策和決策方案，具有執(zhí)行性、專業(yè)性、局部性的特點(diǎn)。 3. 監(jiān)督機(jī)構(gòu)。是對各種行政機(jī)構(gòu)及其管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督檢查的執(zhí)法性機(jī)構(gòu)。如監(jiān)督機(jī)構(gòu)審記機(jī)構(gòu)等它是建立健全行政組織制衡機(jī)制的重要組成部分，是促使行政機(jī)構(gòu)及其工作人員依法行政、忠于職守的重要保障。 4. 咨詢機(jī)構(gòu)。亦稱智囊團(tuán)或參謀機(jī)構(gòu)。它是由權(quán)威的專家學(xué)者和富有實(shí)際經(jīng)驗(yàn)的政府官員組成，專門為政府出謀、策劃提供咨詢意見和決策方案的機(jī)構(gòu)。咨詢機(jī)構(gòu)是現(xiàn)代行政決策體制比不可少的重要組成部分，已越來越受到各國政府的重視。 5. 信息機(jī)構(gòu)。是專門負(fù)責(zé)信息的搜索、加工、傳遞、貯存，為領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和有關(guān)部門提供各種行政信息，溝通情況的情報(bào)服務(wù)機(jī)構(gòu)。信息機(jī)構(gòu)也是現(xiàn)代化行政決策體制的重要組成部分，是行政組織科學(xué)化、現(xiàn)代化的重要保障。 6. 輔助機(jī)構(gòu)指為協(xié)助行政首長的領(lǐng)導(dǎo)工作而設(shè)置的辦事機(jī)構(gòu)。它包括兩種類型： 一是設(shè)置于各級政府內(nèi)部的辦公廳（室），它承擔(dān)著參與政務(wù)、處理事務(wù)、搞好服務(wù)的職能，具有綜合性、執(zhí)行性、服務(wù)性等特點(diǎn)。它對各行政職能部門沒有直接指揮的權(quán)力，但在授權(quán)條件下可以代表行政首長。二是協(xié)助行政首長處理專門或特別事務(wù)的辦公機(jī)構(gòu)。它可以根據(jù)行政首長的授權(quán)，就該機(jī)構(gòu)的專門業(yè)務(wù)范圍對外發(fā)布通知或下達(dá)指示等。 7. 派出機(jī)構(gòu)。是一級政府按管轄地區(qū)授權(quán)委派的代表機(jī)構(gòu)。派出機(jī)構(gòu)不是一級政府行政機(jī)關(guān)。其主要職能是承上啟下實(shí)行管理，既督促檢查轄區(qū)貫徹執(zhí)行上級行政機(jī)關(guān)的指示、決議、決定的情況，也向委派機(jī)關(guān)報(bào)告轄區(qū)內(nèi)行政機(jī)關(guān)的情況、意見等。問題思考：行政組織與其它行政組織的區(qū)別？行政組織與共產(chǎn)黨組織的區(qū)別？黨是政治組織，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)。因此，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并非由黨組織直接行使行政組織的職權(quán)，凡屬政府職權(quán)范圍內(nèi)的工作應(yīng)由各級行政組織討論決定。 行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)的區(qū)別？行政機(jī)關(guān)和權(quán)力機(jī)關(guān)之間是一種從屬關(guān)系而不是平行關(guān)系。行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的區(qū)別？我國的司法機(jī)關(guān)包括人民法院和人民檢察院。行政機(jī)關(guān)無權(quán)干涉人民法院和人民檢察院的審判和檢察活動(dòng)，而司法機(jī)關(guān)既無權(quán)管理國家政務(wù)，也不負(fù)管理國家政務(wù)的責(zé)任。 行政機(jī)關(guān)與社會團(tuán)體的區(qū)別？行政機(jī)關(guān)是按憲法和法律程序組建的，它以國家強(qiáng)制力為后盾，行使國家行政權(quán)，對其管轄內(nèi)的社會團(tuán)體具有約束力。而在我國境內(nèi)組織的社會團(tuán)體，不具有國家權(quán)力的屬性，各社會團(tuán)體必須依照規(guī)定到當(dāng)?shù)孛裾块T申請登記，經(jīng)核準(zhǔn)登記后，方可進(jìn)行活動(dòng)。二、行政組織的結(jié)構(gòu)P84結(jié)構(gòu)是組織的基本屬性之一。組織的性質(zhì)不僅取決于它的構(gòu)成要素，而且取決于它的結(jié)構(gòu)方式。結(jié)構(gòu)方式不同，即使要素相同，組織的性質(zhì)也可能存在較大的差異。行政組織結(jié)構(gòu)是機(jī)關(guān)組織各部門各層次之間依據(jù)法定規(guī)則所建立的一種正式的各種相互關(guān)系的體制。具體指行政組織結(jié)構(gòu)指構(gòu)成行政組織各要素的配合和排列組合方式。它包括行政組織各成員、單位、部門和層級之間的分工協(xié)作以及聯(lián)系、溝通方式。結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活的行政組織是實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)、提高行政效率的重要組織保證。在行政組織結(jié)構(gòu)中，最重要的是縱向、橫向結(jié)構(gòu)，它是行政組織系統(tǒng)中的基本框架。 （一）行政組織的縱向結(jié)構(gòu)層級制P85層級制結(jié)構(gòu)是行政組織內(nèi)部縱向結(jié)構(gòu)形式，它是上下級政府之間以及上下級政府所屬部門之間所形成的關(guān)系形式領(lǐng)導(dǎo)與服從的關(guān)系。在這種結(jié)構(gòu)中，職位、職權(quán)、職責(zé)在合法基礎(chǔ)上，從組織最高層向最低層垂直分配，形成不同的等級系列。每個(gè)層級擁有所管轄范圍的決策、指揮全權(quán)。不同層級所管轄的業(yè)務(wù)性質(zhì)大體相同，只是管轄的范圍隨層級的降低而縮小，也就是說，層級越高，管轄范圍越大，職責(zé)與權(quán)力越大，組織數(shù)量也越少；層級越低，管轄范圍越窄，組織數(shù)量愈多。不同層級間垂直的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、服從與被服從的上下級關(guān)系是這一結(jié)構(gòu)形式最突出的特點(diǎn)，由此縱向呈現(xiàn)出金字塔形的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。層級制是產(chǎn)生最早、也最為常見的組織結(jié)構(gòu)形式，傳統(tǒng)工廠中的廠車間班組，政府行政組織中的國務(wù)院省縣鄉(xiāng)均為層級制結(jié)構(gòu)。層級制是由管理公共事務(wù)的性質(zhì)決定的，若無一種等級從屬關(guān)系相互牽制，就會破壞行政活動(dòng)的統(tǒng)一性和一致性，而各層級之間上統(tǒng)下屬的隸屬關(guān)系使其相互制約，具有指揮靈便、行動(dòng)統(tǒng)一的優(yōu)點(diǎn)，所以統(tǒng)一指揮是層級結(jié)構(gòu)的基本精神。（當(dāng)然，縱向有效運(yùn)作的關(guān)鍵不在結(jié)構(gòu)形式而在人）實(shí)踐中，層級式結(jié)構(gòu)僅適用于從事簡單作業(yè)活動(dòng)的組織，當(dāng)社會分工精細(xì)復(fù)雜，行政管理承擔(dān)的任務(wù)加重時(shí)，層級式結(jié)構(gòu)就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需要，還要有其它結(jié)構(gòu)形式作為補(bǔ)充。 層次管理的原則層次節(jié)制的原則，即下一層次必須服從上一層次的領(lǐng)導(dǎo)和指揮。這是行政管理的主要特點(diǎn)之一。正是通過層次節(jié)制，才能使整個(gè)行政系統(tǒng)迅速運(yùn)轉(zhuǎn)。只管一個(gè)層次的原則，即上一層次只管下一層次，上一層次一般不能越過中間層次“一桿子插到底”，這就是分層管理，層層負(fù)責(zé)。行政組織的縱向結(jié)構(gòu)，管理學(xué)上稱為直線式結(jié)構(gòu)。其特點(diǎn)是上級直接領(lǐng)導(dǎo)下級，行政指揮和命令按照垂直方向自上而下地傳達(dá)和貫徹。它具有事權(quán)集中、權(quán)責(zé)明確、指揮統(tǒng)一、便于控制等優(yōu)點(diǎn)。其缺點(diǎn)是組織內(nèi)沒有專業(yè)化的管理分工，各級行政首長管轄過多，責(zé)重事繁，容易顧此失彼。（二）行政組織的橫向結(jié)構(gòu)職能制行政組織橫行結(jié)構(gòu)的職能制是以行政組織內(nèi)部各功能單元之間以協(xié)同與制約關(guān)系為主要內(nèi)容的結(jié)構(gòu)形式，即在層級制的統(tǒng)一系統(tǒng)外，按專業(yè)化原則設(shè)置的職能系統(tǒng)，它是組織橫向?qū)I(yè)化分工的結(jié)果。由于行政組織管理公共事務(wù)內(nèi)容的復(fù)雜多樣性，靠任何一個(gè)層級的行政組織都不可能勝任，因此就需要在劃分層級的基礎(chǔ)上，按業(yè)務(wù)性質(zhì)的不同，設(shè)立平行的不同部門，以便分門別類地管理好各種事項(xiàng)，可見專業(yè)分工是職能制的要義。橫向職能部門直接對上級行政首長負(fù)責(zé)。一方面，對行政首長提出工作建議，履行參謀職能，另一方面，對下級職能部門進(jìn)行管理。職能制結(jié)構(gòu)的產(chǎn)生較早也較為常見，政府及企事業(yè)單位、社會團(tuán)體內(nèi)部各個(gè)職能部、委、辦、局、處、科、股，均屬職能結(jié)構(gòu)的典型形式。在實(shí)際操作中，橫行職能部門的劃分宜粗不宜細(xì)，能一個(gè)部門做的事，盡量不要涉及多個(gè)部門。要盡可能地在總目標(biāo)的的統(tǒng)帥下，按照職能、業(yè)務(wù)、地域相近的原則進(jìn)行歸類，以兩個(gè)圓的關(guān)系喻之，就是只能相切，不能相交。職能制結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)在于有助于發(fā)揮組織的技術(shù)專長。其一，在職能化結(jié)構(gòu)中，專業(yè)分工、業(yè)務(wù)相似，往往伴隨著作業(yè)者專業(yè)技能的迅速提高，易于提高效率。其二，組織與環(huán)境之間輸入輸出人流、物流、信息流較為有序，使組織運(yùn)行獲得許多緩解外部和內(nèi)部沖擊力的支撐點(diǎn)（職能部門）。其三，使行政首長擺脫日常具體業(yè)務(wù)，集中精力籌劃全局的決策領(lǐng)導(dǎo)。但是職能制在運(yùn)行中也有缺陷，第一，如果分職不當(dāng)，分工過細(xì)，容易造成機(jī)構(gòu)臃腫、部門林立、管理失控。第二，增加了協(xié)調(diào)的難度。各職能部門在獲得專業(yè)化授權(quán)后既成為組織內(nèi)部的分系統(tǒng)，客觀上又都是相對獨(dú)立的利益單元，當(dāng)狹隘的部門利益超越組織的總目標(biāo)時(shí)，彼此間的協(xié)調(diào)就成了問題，從而損害了組織的效率。阿爾蒙德認(rèn)為，“專業(yè)化的好處使得分化程度迅速提高。但是隨著越來越多的分化，協(xié)調(diào)各單位的困難和代價(jià)也就越來越大，并且使進(jìn)一步分化要受限制。最后，協(xié)調(diào)所花費(fèi)的代價(jià)形成了一個(gè)極限。” 第三，職能部門之間通常是平行協(xié)商關(guān)系，當(dāng)職能部門間缺乏主動(dòng)協(xié)調(diào)時(shí)，上級不得不陷于沒完沒了的協(xié)調(diào)中，易于降低決策質(zhì)量。第四，由職能部門形成組織多支撐點(diǎn)的穩(wěn)定結(jié)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)，也可能變?yōu)樽璧K一個(gè)組織創(chuàng)新、發(fā)展的保守因素。（三）管理層次和管理幅度層級制和職能制帶來管理層次和管理幅度問題。管理層次和管理幅度問題是影響行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)的兩個(gè)決定性因素。管理幅度是指一個(gè)層級的行政機(jī)構(gòu)或一位行政首長直接控制的下級機(jī)構(gòu)或人員的數(shù)目。它是對行政組織橫向結(jié)構(gòu)進(jìn)行裁量的問題，如同掛鐘的擺幅一樣，管理幅度是有一定限度的，過大或多小都將影響管理效能, 管理幅度是指一級行政機(jī)關(guān)或一名上級領(lǐng)導(dǎo)者直接領(lǐng)導(dǎo)和指揮的下級單位或工作人員的數(shù)目。管理層次指行政組織縱向結(jié)構(gòu)的層級,指縱向結(jié)構(gòu)的等級層次，即行政機(jī)關(guān)中設(shè)置多少等級的工作部門。縱向?qū)哟蔚脑O(shè)置必須適中適宜，層次過多，工作線路長，拉大了領(lǐng)導(dǎo)層與實(shí)施層的行政距離，給上下溝通帶來不便，不僅造成程序復(fù)雜、手續(xù)繁多、公文履行、官僚主義叢生，也帶來信息的失真失落率。實(shí)踐表明，管理層次每多出一級，信息的失真失落率就會增加一倍。合理的管理層次一般分為高、中、低三個(gè)層次，或高、中、低、基層四級，前者如多數(shù)國家政府通用的部、局、處三級建制，傳統(tǒng)工廠的廠、車間、班組三級建制；后者如我國的國務(wù)院省縣鄉(xiāng)四級領(lǐng)導(dǎo)體制。但是無論哪一種管理級數(shù)，高層總是負(fù)責(zé)制定組織總目標(biāo)，偏重于決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督事務(wù)，人數(shù)相對少；中層承上啟下，負(fù)責(zé)執(zhí)行上級政策，協(xié)調(diào)下級活動(dòng)；基層主要負(fù)責(zé)執(zhí)行落實(shí)具體事務(wù)，人數(shù)相對多，這同層級制的金字塔結(jié)構(gòu)是相一致的。管理層次與管理幅度在組織結(jié)構(gòu)中呈反比關(guān)系。如果組織規(guī)模一定，那么層次越少，跨度則越大，即每個(gè)層次所包容的基本單位和人員就越多。反之，每個(gè)層次所包容的基本單位和人員越少，則層次就越多。這是行政組織中客觀存在的管理幅度與管理層次間的制約關(guān)系。這種制約關(guān)系使組織形態(tài)及其功能有明顯差異。第一，幅度小而層次多，行政組織的外部形態(tài)呈“尖三角形”，這種結(jié)構(gòu)集權(quán)優(yōu)勢比較突出，由于下屬層次幅度較小，指揮控制的難度也較小，決策、行動(dòng)、指揮較為迅速。然而這是以層次的增多為代價(jià)的，因?yàn)槊總€(gè)增加的層