第六章-遼金元的行政管理分析.ppt

中國行政史,遼金元的行政管理,金的行政管理,元的行政管理,遼的行政管理,1、中央政府的行政體制2、地方政府的行政體制3、行政運行與行政監(jiān)督4、行政官員的管理,遼的行政管理,遼的行政管理,1、中央政府的行政體制遼的統(tǒng)治者建立兩套行政體制：“以國制治契丹，以漢制待漢人”國制即契丹官制，統(tǒng)稱北面官；漢制官制統(tǒng)稱南面官。（一）北面官制（名詞解釋）：北面官制是遼代統(tǒng)治者為統(tǒng)治契丹和其他游牧族而建立的一種特殊制度：1）北、南宰相府：是遼代總攬政務、輔佐皇帝處理軍國大事的中樞機構,北、南府宰相分別由皇族耶律氏和后族蕭氏族人世選，北、南宰相府各設左右宰相為長，下設總知軍國事、知軍國事等官，是遼代重要的中樞決策機構；北、南樞密院也是遼朝重要的中樞決策機構，樞密院是遼朝最高軍事機關，兼管行政事務2）大林牙院：林牙是契丹語翰林之意。相當于翰林院。職掌是為皇帝撰修契丹語文告，負責監(jiān)修國史。3）大于越府，于越是契丹語，相當于大傅，原為處理軍政要務的，后無實權。4）北南大王院：分掌所屬契丹部民的各項事務；5）夷離畢院：遼司法行政機構，執(zhí)掌刑獄和司法；6）敵烈麻都司：掌禮儀；7）北、南宣徽院：掌朝會、宴饗（xiang）、祭祀等事；8）大惕隱司：掌皇族政教事務。遼國對宗族特別重視,故“太祖有國，首設此官”。,遼的行政管理,1、中央政府的行政體制（二）南面官制：是為管理漢人而設立的一套制度，不是遼政權的權力中心所在：1）漢人樞密院，是南面官中最重要的機構,掌漢族軍事事務；2）尚書省；掌財政和賦稅3）中書??；基本是個有名無實的機構4）門下??；多是虛銜，比中書省更有名無實5）翰林院。又稱南面林牙，掌皇帝漢文文書之事。此外，還有一系列事務性職能機構，如太常寺等諸寺,遼的行政管理,1、二、地方政府的行政體制遼以五京為中心將全國分為五道，在五京道下存在三種地方行政體制：1、以民政為主的系統(tǒng)，即漢人、渤海人居住區(qū)域；2、軍政、民政兼理的系統(tǒng)，即契丹等游牧民族居住的區(qū)域；3、單純軍事系統(tǒng)，即招討、統(tǒng)軍等司轄地。（一）五京道：遼朝全境分為上京、中京、東京、南京、西京五道，道所設機構與宋朝路一級機構相仿，采取分權式管理方式.分別設置掌握軍權的都總管府、執(zhí)掌司法和監(jiān)察之權的處置使司和掌管財政權的轉運使司。（二）州縣制和投下軍州南、西、東三京道為燕云地區(qū)和渤海故地，該地區(qū)保留了原有封建行政體制，實行州縣兩級地方行政體制。遼代投下軍州的特殊管理方式：遼地方還有一種投（頭）下軍州，是契丹貴族對所掠奪漢人、渤海人進行統(tǒng)治而設置的私人州縣，這些州縣實質是契丹奴役外族人的據(jù)點。投下軍州依投下領主的身份高低和人口的多寡而有州、軍、縣、城、堡等不同的名稱，投下軍州是貴族領地，朝廷對投下軍州的管理不像對一般州縣那樣嚴格，但對領主權力仍有限制，投下軍州的軍事大權歸朝廷，行政權歸領主，行政事務由投下主委官處理，但這種行政權并不完整，投下刺史雖必須從領主部曲中選授，但仍需朝廷認可。,遼的行政管理,1、二、地方政府的行政體制（三）部族制上京、中京等二道是契丹等游牧民族居住區(qū)域，實行部族制統(tǒng)治。編入部族制的各游牧族分大、小部族兩類。大部族包括五院部、六院部、乙室部和奚六部，合稱“四大部族”；小部族指品部、褚特部等四十九部。（四）招討司、統(tǒng)軍司招討司和統(tǒng)軍司是分布于邊疆地區(qū)的軍事管制機構。,遼的行政管理,1、三、行政運行與行政監(jiān)督（一）遼代行政決策中的游牧生活遺風：在遼代的政治生活中保留有許多原始社會末期的軍事民主制的遺風?；实鬯奶幱潍C，其行營稱捺缽，共有春夏秋冬四捺缽，其中以冬夏二捺缽最為主要。夏、冬兩季，皇帝即在捺缽中召集大臣議事，以決定軍國大事.會議完畢，即拔牙帳起行，前往春、秋兩季行獵地,契丹官員和少數(shù)漢官隨行，大部分漢官則返中京居守，按所決策處理漢人事務，契丹事務則由契丹官員和皇帝處理。遼朝行政決策中存在相當明顯的氏族制度殘余（遼代行政決策中存在氏族制度殘余的表現(xiàn)有哪些？）：1、各部落酋長擁有相當大的權力，朝廷在決策時不得不考慮他們的意見。2、母權制的遺留。蕭綽攝政四十年之久，澶淵之盟(二)行政監(jiān)督遼朝設立御史臺為中央一級的監(jiān)察機構，以御史大夫為長，御史中丞為副，下設侍御史等職。御史臺中還有類似唐朝殿院的機構殿中司，其長官為殿中中丞。遼朝也有諫官組織，即左右諫院，主要官員有左右諫議大夫、左右補闕、左右拾遺。地方監(jiān)察官員有州刺史。此外，還有由皇帝臨時派遣的負有某種監(jiān)察職責的監(jiān)察官員。,遼的行政管理,1、三、行政運行與行政監(jiān)督北面官系統(tǒng)的監(jiān)察御史臺雖在法律上擁有監(jiān)察百官的權力，實際上的監(jiān)察機構是北面官中北、南樞密院下的中丞司。這其中當然包括有以契丹人監(jiān)視漢人的成分在內。,遼的行政管理,1、四、行政官員的管理（一）行政官員的任用遼代選拔官員的主要途徑：1、世選（名詞解釋）：契丹及其他游牧出身的官吏的主要門徑。是指具有世選特權的家族中按某些標準挑選一個合格的人來繼承某一官職和爵位。貴族、宰相2、科舉：是漢族和渤海官僚入仕的門徑。遼初科舉無固定制度，錄取人數(shù)極少。統(tǒng)和六年以后，科舉制度逐漸規(guī)范化，規(guī)模擴大，成為漢族士人入仕的主要途徑。（二）行政官員的考核和升遷遼朝對官員的考核較為粗疏。遼朝對官吏考核的標準是檢驗地方官是否稱職，有無貪污和瀆職行為。根據(jù)結果作出對官吏升遷或降職的決定。（三）行政官員的俸祿和退休遼圣宗以前，官吏俸祿由納稅人口直接供給，統(tǒng)和年間以后則改為政府統(tǒng)一管理。遼朝官吏到一定年齡后即可向皇帝提出退休請求。,金的行政管理,1、中央政府的行政體制2、地方政府的行政體制3、行政運行與行政監(jiān)督4、行政官員的管理,金的行政管理,1、中央政府的行政體制（一）勃極烈制的內容：金代的一個官職，所設官職為勃極烈，在都勃極烈下置國相，或稱國論勃極烈，是都勃極烈的輔臣，處于宰輔地位。在國相之下設諸勃極烈，開始時都勃極烈由各部公推，后隨著完顏部的強大而成為一個家族的世襲職位.金太宗時對勃極烈進行了改革，將勃極烈定員為四人。勃極烈制帶有明顯的氏族制度殘余，不利于緩和矛盾，穩(wěn)定政治、恢復經濟，金熙宗廢除勃極烈制，后逐漸由三省制代替，后一省制又取代三省制。,金的行政管理,1、中央政府的行政體制（二）尚書省、樞密院金熙宗即位后，為改變多種制度并存的狀況，開始仿唐宋制度統(tǒng)一金中央行政體制，從此，尚書省、樞密院取代勃極烈貴族會議分別成為新的政務中樞和軍事中樞。中央行政體制名義上是三省制，但最為重要的是尚書省。尚書省長官為尚書令，下設左右丞相和左右丞，可見,三省中僅尚書省是最高中央機構，門下、中書二省只能作為陪襯。海陵王對中央行政體制作了進一步改革，廢除了形同虛設的中書、門下兩省，三省制變?yōu)橐皇≈疲O六部，尚書權力更加強化。,金的行政管理,1、地方政府的行政體制地方政府的行政體制：1、路、府（州）、縣在漢族居住區(qū)，金實行路、府（州）、縣三級行政建制。金的路也采用分權而治的制度。都總管府掌管民政和軍政；長官為都總管轉運使司掌財政；長官為轉運使提刑使司主管司法和監(jiān)察。長官為按察使路下設府，府分兩種:總管府和散府。州與府為平級機構，分為節(jié)度州、防御州和刺史州三種，主要負責軍事，也兼管民政?？h，長官為縣令，只管民政?？h以下基層組織為村社。,金的行政管理,1、地方政府的行政體制2、猛安謀克制：在女真族聚居區(qū)，設猛安、謀克作為相當州、縣的兩級地方行政單位，與州縣形成互不隸屬的兩個系統(tǒng)。猛安謀克始于古代出獵時的生產組織，以后逐漸演變?yōu)槠綍r射獵、戰(zhàn)時作戰(zhàn)的生產軍事組織，隨著金政權的建立，猛安謀克又演變?yōu)檐娬弦坏牡胤叫姓M織。猛安謀克制：金太祖時，設三百戶為一謀克，十謀克為一猛安?！耙蝗缈たh置吏之法”。金熙宗統(tǒng)一全國行政區(qū)劃時，仍保留猛安謀克作為女真地區(qū)的地方政權組織形式，形成軍事編制、生產單位和地方行政機構三位一體的封建化基層組織。猛安上隸屬各路總管府，謀克下有基層組織村寨。,金的行政管理,1、地方政府的行政體制3、行臺尚書?。航鹛?、金熙宗時，金先后在燕京和汴京設行臺尚書省。行臺尚書省在行政體制上沿襲中原漢制，與金內地保持一定的差別，是一種具有一定獨立性的特殊區(qū)域。金末，行臺省的性質已和元初行省基本相同，可以說已開元行省制度的先河。,金的行政管理,三、行政運行與行政監(jiān)督（一）行政決策及其方式：金朝建立前夕，女真社會尚處于部落聯(lián)盟時代，凡是重大決策均由全體部民共同討論以做出決定。金建國后，創(chuàng)立具有民族特點的勃極烈制，到金太宗和金熙宗時發(fā)展成為貴族的多頭政治，掌握兵權的女真貴族擁有廣泛的決策權力。經過金熙宗、海陵王時期一系列的改革，多頭政治終于被皇帝獨斷取代，決策也因襲了漢唐的一些方式。其議事仿唐宋制度，按會議規(guī)模分為兩種：廷議：參加人數(shù)少；召集百官議：參加人數(shù)較多。金仿宋制設諫院，置左、右諫議大夫等職，對皇帝提出批評建議，防止決策失誤。,金的行政管理,三、行政運行與行政監(jiān)督（二）行政執(zhí)行：金初，在政務處理上，多有皇帝臨時指派。金熙宗改革后，行政決策作出后，均交由職能機構六部貫徹執(zhí)行。遇重大事件，六部必須請示尚書省。但尚書省也不可隨意侵犯六部職權。,金的行政管理,三、行政運行與行政監(jiān)督（三）行政監(jiān)督金代御史臺和諫院的監(jiān)察職能：御史臺擁有糾察朝儀、彈劾不法官員和對各級官員執(zhí)行政務進行監(jiān)督的權力。御史臺還擁有司法權，凡遇到官員執(zhí)行政務過程中的重大違法事件皆由御史臺會同大理寺處理。諫院也有監(jiān)察的職能，諫議大夫對整個決策過程有監(jiān)察權。宰相奏事，惟有諫議大夫不需回避?；实圩鞒鰶Q策,諫議大夫可提出批評意見。金初，設立專門的地方監(jiān)察機構。金章宗時出現(xiàn)了正式的地方監(jiān)察機構各路設提刑司（后改按察司），后明確規(guī)定各路提刑司由御史臺領導和監(jiān)督。,金的行政管理,四、行政官員的管理（一）行政官員的任用金行政官員的任用按其選取對象的民族成分不同而采取雙重標準：1、金統(tǒng)治者對科舉即一般標準十分重視。2、金統(tǒng)治者更重視以特定標準，如蔭補、世選、軍功等途徑錄用女真人，以保證政府機構中女真人和漢人數(shù)目的平衡。任用方式有：1、蔭補：是女真人入仕的主要途徑之一2、世選：也是女真人入仕的重要途徑。3、軍功：金軍事權力由女真人壟斷。4、科舉：是漢人入仕的主要途徑，金世宗起，科舉也成為女真人入仕途徑。,金的行政管理,四、行政官員的管理（二）行政官員的考核和升遷行政官員的考核由吏部主持，分兩種形式：1、對任職屆滿官員的政績予以考評；2、對所有在職官員進行考核。解由：官吏赴任時均要帶一紙證書。解由上詳敘該官員在上一任期內的政績及其任期和資歷，吏部根據(jù)解由來評價官員的政績和才能。銓頭：將解由主要內容摘抄出來。行止簿：再將該官員歷任銓頭匯集起來，成為該官員的人事檔案。成為吏部對該官員人事調整的依據(jù)。,金的行政管理,四、行政官員的管理金代對所有在任官員的考核也有一套完備的規(guī)定：以縣令為例，即以“四善、十七最之制”實際是對縣官政績、才能、個人素質測評的21項標準，后來更以區(qū)域人民的態(tài)度作為考核的依據(jù)。金官員的升遷，功績和年資是最重要的因素。（三）行政官員的俸祿和退休金朝官員共分九品十八級，各按官品領取一定數(shù)量俸祿，形式以實物為主。對退休官員的待遇也有規(guī)定,元的行政管理,1、中央政府的行政體制2、地方政府的行政體制3、行政運行與行政監(jiān)督4、行政官員的管理,元的行政管理,1、中央政府的行政體制（一）中書省、樞密院元代中書省總理政務，是最高行政機關，職權廣泛，國家財政、人事、司法、文教、營造等大權，設中書令一人，由皇太子兼領，實際是一個虛銜，下設右、左丞相，平章政事，右、左丞和參知政事等職。中書省下的辦事機構，以參議府最為重要，是宰相的參謀人員，左、右司也是重要的辦事機構。樞密院主管軍機大事和武官人事，是最高軍事中樞。,元的行政管理,1、中央政府的行政體制（二）六部及諸院、司、府、監(jiān)、寺六部：是中書省分掌政務的職能機構，每部設尚書。廢大理寺，刑部代其職能。事務性職能機關：A、宣政院：是掌管佛教事務的，同時負責吐蕃政務，實際上所有宗教和民族事務都歸其管轄，選官原則是僧俗并用，成為以后西藏地區(qū)政教合一制度的起源。直接對皇帝負責，是最主要的事務性機構。B、通政院：負責驛站。C、集賢院：負責教育。D、將作院：負責手工業(yè)制造。E、還有各司、監(jiān)掌管其它事務。,元的行政管理,2、地方政府的行政體制行政層級：行省-宣慰司（行省的派出機關）-路-州（府)-縣。（一）行省制度：元初，行省是因軍事需要而設置，南宋滅亡后，才成為一級地方行政區(qū)劃。共設立十個行省，行省的最高長官是丞相，但多以平章政事作為行省最高長官，掌軍事、行政和財政大權。行省制度的確立，是我國行政區(qū)劃和政治制度史上的一次重大改革。（二）宣慰、招討、安撫、宣撫諸司行省內劃分若干道，設諸使司，宣慰司數(shù)額最多，設于內地，以民政為主。設置招討、安撫、宣撫諸司，以招討、安撫、宣撫諸司頭銜招安少數(shù)民族首領，并許世襲諸使職，開了明代土司制度的先河。,元的行政管理,2、地方政府的行政體制（三）路、府、州、縣路為府、州之上級行政區(qū)域，十萬戶以上稱上路，以下稱下路。元朝的州（府）分為散州（府）和屬州（府）。屬州、屬府隸屬于路，而散州、散府則直屬于行省或宣慰司。屬府僅屬于路，而屬州有直屬于路的，有屬于府，還有屬于州的?？h，一般統(tǒng)于州或府，也有直隸于路的。達魯花赤制度：行省以下的各級行政機構中設置達魯花赤，通常由蒙古人，間或由色目人擔任，被稱為監(jiān)臨官，掌印辦事，握有實權。（四）基層行政組織：村社制度。每五十戶立一社，社長有免役特權，農業(yè)生產。,元的行政管理,2、行政運行與行政監(jiān)督（一）行政決策及其執(zhí)行1、元代決策會議的形式：元代會議形式繁多，按主持的身份不同可分為皇帝親自主持的會議和中書省會議，皇帝主持的會議分為朝堂會議和內廷會議兩種。2、元代行政決策體制的特點：保留了較多的蒙古舊俗殘余，表現(xiàn)為：皇太后或皇后對政治的干預；宗親貴胄對政治影響巨大。3、元代政令下達的程序：政令由中書省下達，由宰相的主要幕僚機構參議府負責安排落實，通過左、右司將政令下達給六部，六部將執(zhí)行政務情況的信息通過左、右司和參議府反饋到中書省長官。,元的行政管理,2、行政運行與行政監(jiān)督（二）行政監(jiān)察元代監(jiān)察機構組織相當完備。有中央御史臺、地方行御史臺和各道肅政廉訪司三級。1、最高監(jiān)察機構：御史臺。道肅政廉訪司分隸中央御史臺和西、南兩行御史臺，兩行臺又受制于中央御史臺。這樣御史臺監(jiān)臨中書省和附近行省，行御史臺監(jiān)臨其他行省，各道肅政廉訪司監(jiān)臨路、府、州、縣。元朝最高監(jiān)察機構，沿用唐朝三院制度，察院是主要機構，握監(jiān)察重權，監(jiān)察范圍十分廣泛。,元的行政管理,2、行政運行與行政監(jiān)督（二）行政監(jiān)察元代監(jiān)察機構組織相當完備。有中央御史臺、地方行御史臺和各道肅政廉訪司三級。1、最高監(jiān)察機構：御史臺。道肅政廉訪司分隸中央御史臺和西、南兩行御史臺，兩行臺又受制于中央御史臺。這樣御史臺監(jiān)臨中書省和附近行省，行御史臺監(jiān)臨其他行省，各道肅政廉訪司監(jiān)臨路、府、州、縣。元朝最高監(jiān)察機構，沿用唐朝三院制度，察院是主要機構，握監(jiān)察重權，監(jiān)察范圍十分廣泛。在地方行政監(jiān)察上，元代分全國為幾個大監(jiān)察區(qū)，京都附近由御史臺直接監(jiān)察，其他大監(jiān)察區(qū)由行御史臺負責監(jiān)察，行御史臺受制于中央御史臺。元代在大監(jiān)察區(qū)下再分22個小監(jiān)察區(qū)，即二十二肅政廉訪司，其監(jiān)察區(qū)域稱道，它們分別隸屬中央御史臺和西、南兩行臺。,元的行政管理,2、元代監(jiān)察制度的建樹和弊端：元代監(jiān)察制度較前代的一個重要發(fā)展是監(jiān)察法規(guī)的制定。設立憲臺格例、察司體察等例、行臺體察等例，使行政監(jiān)察法規(guī)化。但元代監(jiān)察體系也有著其弊端：首先是，主要監(jiān)察職務被蒙古貴族壟斷，嚴重影響了監(jiān)察機構作用的發(fā)揮。其次是，蒙古貴族享有特權，不受監(jiān)察法規(guī)的制約，監(jiān)察機構無權對一些特權機構進行監(jiān)察。這些都影響了監(jiān)察機構正常功能的發(fā)揮。,元的行政管理,四、行政官員的管理（一）行政官員的任用元代選拔官員的方式：1、以出身作為做官的資格，勛臣、名門、儒吏出身均可作為條件。地位最高的叫怯薛（皇帝衛(wèi)士），稱怯薛出身，數(shù)量多，且占要職。2、從吏而官，稱“吏員出職”，漢人在元代入仕的主要途徑是由吏而官。3、讀書做官：有二途徑：1）貢授：即國子學生員成績優(yōu)異者經考試后授予官職，但人數(shù)少。2）科舉，中斷時間長，錄取率低。4、承蔭制度。蒙古貴族有世襲特權，其它官員也有。元朝在官員任用上也貫徹民族歧視政策。中央機構首腦均由蒙古人擔任，漢人、南人只能得到低級職務?？婆e分左、右榜，錄取率漢、南人就相當?shù)土?。回避制度：地區(qū)回避：不得在故鄉(xiāng)為官；宗族回避制度：父子、兄弟等不得在同一機構及相關機構中一同任職。,元的行政管理,四、行政官員的管理（二）元