績效審計手冊

國外審計資料AUDITING INFORMATION ABROAD第3期（總第34期）主辦單位：審計署外事司 2004年4月2日本 期 要 目 本期內(nèi)容為2003年英國國家審計署重新制訂發(fā)布的績效審計手冊。 這份新手冊替代了1997年版的績效審計手冊，總結(jié)了二十多年來英國績效審計工作的經(jīng)驗(yàn)和方法，介紹了1997年以來取得的新發(fā)展和新規(guī)定，對于系統(tǒng)地了解和研究英國的績效審計很有幫助。 這篇譯作是我署2004年赴英國中長期審計業(yè)務(wù)進(jìn)修培訓(xùn)班全體學(xué)員的集體成果。他們將境外培訓(xùn)與研究問題結(jié)合起來，在培訓(xùn)中重點(diǎn)突出了英國績效審計和質(zhì)量控制兩個專題的研究，以求學(xué)有所成，學(xué)為所用。翻譯這本手冊就是培訓(xùn)班在研究中學(xué)、在學(xué)中研究的一個具體體現(xiàn)。這為我署人員境外培訓(xùn)考察真正學(xué)有所獲、為我所需作出了榜樣。英國國家審計署績效審計手冊2003年英國績效審計手冊內(nèi)容提要 本手冊由前言、什么是績效審計、如何實(shí)施績效審計、績效審計的質(zhì)量控制環(huán)節(jié)和附錄5個部分組成。 前言介紹了手冊的發(fā)布背景，總結(jié)了在1997年發(fā)布績效審計手冊以來，英國績效審計工作的經(jīng)驗(yàn)和方法，尤其是介紹了1997年以來的新發(fā)展和新規(guī)定。比如，刪除了關(guān)于審計組應(yīng)提供詳盡的內(nèi)部文件的要求；同時增加了若干可選擇的新技術(shù)方法。 第1部分介紹了英國開展績效審計的方式和有關(guān)背景。手冊指出，保持靈活性和創(chuàng)造性，是這些年績效審計工作始終堅持的一條基本原則。因此，手冊的主旨并不是介紹有關(guān)績效審計的統(tǒng)一方法和標(biāo)準(zhǔn)，而是強(qiáng)調(diào)審計人員要樹立創(chuàng)新意識，靈活開展工作，努力滿足議會、被審計單位及相關(guān)利益主體的要求。手冊介紹了績效審計循環(huán)的關(guān)鍵階段、績效審計成果的種類和績效審計工作的發(fā)展演進(jìn)，并結(jié)合憲法和法律依據(jù)，介紹了績效審計的審計范圍，以及審計署與公共賬目委員會及其他機(jī)構(gòu)的關(guān)系。 第2部分介紹了如何成功地實(shí)施績效審計。手冊提出，要成功地完成一個績效審計項(xiàng)目，在審計準(zhǔn)備階段，審計組需要選擇恰當(dāng)?shù)膶徲嬳?xiàng)目，實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目和風(fēng)險管理制度，對審計中需回答的問題予以清晰歸類，選擇適當(dāng)?shù)膶徲嫹椒w系；在審計實(shí)施階段，要取得充分、相關(guān)和可靠的審計證據(jù)，提供簡潔明了的審計信息，組織好與被審計單位交換意見，并有效地發(fā)布審計信息；關(guān)于跟蹤檢查，主要是檢查是否實(shí)現(xiàn)了審計成果增值并擴(kuò)大了審計影響，是否實(shí)施了建設(shè)性的事后檢查和質(zhì)量保證工作。 第3部分闡述了在績效審計過程中，如何分步驟實(shí)施審計質(zhì)量控制，以確保取得高質(zhì)量的審計成果。針對不同的審計階段，提出了審計準(zhǔn)備、審計證據(jù)、審計報告草案、審計信息發(fā)布和總結(jié)等五個環(huán)環(huán)相扣的 “質(zhì)量環(huán)節(jié)”。每個“質(zhì)量環(huán)節(jié)”都包括一系列簡明的問題，只有在對本階段的問題做出“肯定”的回答之后，才能進(jìn)入下一階段。手冊列舉了審計人員可能收集到的、用來回答每一個問題的各類證據(jù)，對“質(zhì)量環(huán)節(jié)”作了進(jìn)一步的解釋說明。“質(zhì)量環(huán)節(jié)”的設(shè)立，目的在于建立有利于實(shí)現(xiàn)審計目標(biāo)的質(zhì)量保證體系，而不是生搬硬套傳統(tǒng)的“程式化”的績效審計程序。 附錄分別闡述了績效審計原則、風(fēng)險管理、問題解析法和碰頭會、繪制關(guān)系結(jié)構(gòu)圖、審計報告草案發(fā)布等5個績效審計中常采用的典型技術(shù)方法，作為對前幾部分內(nèi)容的說明和補(bǔ)充。目 錄 前言 第1部分：什么是績效審計？ 開展績效審計工作的方式 績效審計的憲法和法律依據(jù) 第2部分：如何成功實(shí)施績效審計？ 審計準(zhǔn)備 選擇恰當(dāng)?shù)膶徲嬳?xiàng)目 實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目和風(fēng)險管理制度 對審計中需回答的問題予以清晰歸類 適當(dāng)?shù)膶徲嫹椒w系 審計實(shí)施 取得充分、相關(guān)和可靠的審計證據(jù) 提供簡潔明了的審計信息 組織好與被審計單位交換意見 有效發(fā)布審計信息 跟蹤檢查 實(shí)現(xiàn)增值并擴(kuò)大影響 建設(shè)性的事后檢查和質(zhì)量保證工作 第3部分：如何進(jìn)行績效審計質(zhì)量控制“質(zhì)量環(huán)節(jié)” 質(zhì)量環(huán)節(jié)1：審計準(zhǔn)備工作是否就緒？ 質(zhì)量環(huán)節(jié)2：審計人員獲取的信息是否清晰、可信并 得到證據(jù)支持？ 質(zhì)量環(huán)節(jié)3：是否可以提交審計報告草案？ 質(zhì)量環(huán)節(jié)4：是否可以發(fā)布審計信息? 質(zhì)量環(huán)節(jié)5：是否已總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)？ 附錄： 附錄1：績效審計原則 附錄2：風(fēng)險管理 附錄3：問題解析法和碰頭會 附錄4：繪制結(jié)構(gòu)關(guān)系圖 附錄5：審計報告草案的印制前 言 1997年，國家審計署（NAO）首次發(fā)布了績效審計手冊。編發(fā)手冊的目的是為確?？冃徲嬆茏裱瓕徲嫎?biāo)準(zhǔn)，并肯定已有的工作方式。那時，績效審計在許多方面都取得了進(jìn)展：我們更多地關(guān)注資金投入獲得的產(chǎn)出和結(jié)果，而非過程，審計方法日益合理可靠，審計報告日益簡潔清晰，審計工作得到了媒體前所未有的積極關(guān)注。 但是，六年過去了，現(xiàn)在我們面臨新的挑戰(zhàn)。審計周期仍然太長，漫長的審計過程占用了過多的審計資源。重新規(guī)劃審計工作，適當(dāng)簡化某些既定程序，以縮短審計周期，已迫在眉睫。同時，我們也要逐步建立起嚴(yán)謹(jǐn)高效的項(xiàng)目管理制度，在嚴(yán)格的項(xiàng)目計劃和切實(shí)可行的項(xiàng)目預(yù)算的基礎(chǔ)上，采用與高級審計管理人員簽約等形式布置安排審計項(xiàng)目。 縮短審計周期不僅僅是降低審計成本，而是要求我們在規(guī)劃工作時，要有戰(zhàn)略眼光和進(jìn)取精神，依據(jù)原始證據(jù)，努力尋求改進(jìn)方法，提出建設(shè)性意見。必須認(rèn)識到，要實(shí)現(xiàn)上述目的，對那些具有較強(qiáng)挑戰(zhàn)性的審計項(xiàng)目，審計成本可能會高達(dá)25萬英磅以上；而對于那些相對容易的審計項(xiàng)目，所需花費(fèi)的審計成本要低得多。這意味著，我們必須統(tǒng)籌靈活地配置審計資源，科學(xué)縝密地規(guī)劃和管理審計項(xiàng)目，創(chuàng)造性地有效利用各種可支配資源，以確保取得的最終審計成果能清楚地表明所投入的審計成本是值得的?？傊覀儽仨毺剿鞲涌旖萦行У目冃徲嫹椒?。 本手冊是為了幫助審計組更加科學(xué)高效地開展績效審計：在評估可能產(chǎn)生的影響和風(fēng)險的基礎(chǔ)上，更有效、靈活和創(chuàng)造性地針對審計對象展開工作。手冊介紹了一些新方法，同時剔除了已有方法中的無效內(nèi)容。例如：刪除了關(guān)于審計組應(yīng)提供詳盡的內(nèi)部文件的要求（如初步審計報告，在此報告中羅列的可能的審計發(fā)現(xiàn)，主要是基于審計人員的推測而非確鑿的審計證據(jù)）；同時，為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目計劃中的重點(diǎn)目標(biāo)，手冊提供了若干可選擇的審計方法。 手冊第1部分介紹了我們開展績效審計工作的方式，憲法和法律依據(jù)，以及與公共賬目委員會等機(jī)構(gòu)的關(guān)系。 第2部分列示了成功實(shí)施績效審計需要完成的各項(xiàng)工作內(nèi)容，介紹了審計組管理和開展工作應(yīng)該采用的恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)方法，包括如何咨詢專業(yè)人士的意見。 為確保取得如第2部分所述的高質(zhì)量的審計成果，第3部分闡述了如何分步驟實(shí)施審計質(zhì)量控制。針對不同的審計階段，提出了環(huán)環(huán)相扣的五個“質(zhì)量環(huán)節(jié)”。每個“質(zhì)量環(huán)節(jié)”都包括一系列簡明的問題，只有在對本環(huán)節(jié)的問題做出“肯定”的回答之后，才能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。這里，我們列舉了審計人員可能收集到的、用來回答每一個問題的各類證據(jù)，對“質(zhì)量環(huán)節(jié)”作了進(jìn)一步的解釋說明。 設(shè)立“質(zhì)量環(huán)節(jié)”的目的，在于建立有利于實(shí)現(xiàn)審計目標(biāo)的質(zhì)量保證體系，而不是生搬硬套傳統(tǒng)的“程式化”的績效審計程序。 本手冊僅介紹了開展績效審計工作必然要涉及到的共性內(nèi)容和通用技術(shù)。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合績效審計專題指南和其他書面資料以及國家審計署內(nèi)網(wǎng)資料來閱讀，也可以索取本手冊的電子版。前 言 1997年，國家審計署（NAO）首次發(fā)布了績效審計手冊。編發(fā)手冊的目的是為確保績效審計能遵循審計標(biāo)準(zhǔn)，并肯定已有的工作方式。那時，績效審計在許多方面都取得了進(jìn)展：我們更多地關(guān)注資金投入獲得的產(chǎn)出和結(jié)果，而非過程，審計方法日益合理可靠，審計報告日益簡潔清晰，審計工作得到了媒體前所未有的積極關(guān)注。 但是，六年過去了，現(xiàn)在我們面臨新的挑戰(zhàn)。審計周期仍然太長，漫長的審計過程占用了過多的審計資源。重新規(guī)劃審計工作，適當(dāng)簡化某些既定程序，以縮短審計周期，已迫在眉睫。同時，我們也要逐步建立起嚴(yán)謹(jǐn)高效的項(xiàng)目管理制度，在嚴(yán)格的項(xiàng)目計劃和切實(shí)可行的項(xiàng)目預(yù)算的基礎(chǔ)上，采用與高級審計管理人員簽約等形式布置安排審計項(xiàng)目。 縮短審計周期不僅僅是降低審計成本，而是要求我們在規(guī)劃工作時，要有戰(zhàn)略眼光和進(jìn)取精神，依據(jù)原始證據(jù)，努力尋求改進(jìn)方法，提出建設(shè)性意見。必須認(rèn)識到，要實(shí)現(xiàn)上述目的，對那些具有較強(qiáng)挑戰(zhàn)性的審計項(xiàng)目，審計成本可能會高達(dá)25萬英磅以上；而對于那些相對容易的審計項(xiàng)目，所需花費(fèi)的審計成本要低得多。這意味著，我們必須統(tǒng)籌靈活地配置審計資源，科學(xué)縝密地規(guī)劃和管理審計項(xiàng)目，創(chuàng)造性地有效利用各種可支配資源，以確保取得的最終審計成果能清楚地表明所投入的審計成本是值得的?？傊?，我們必須探索更加快捷有效的績效審計方法。 本手冊是為了幫助審計組更加科學(xué)高效地開展績效審計：在評估可能產(chǎn)生的影響和風(fēng)險的基礎(chǔ)上，更有效、靈活和創(chuàng)造性地針對審計對象展開工作。手冊介紹了一些新方法，同時剔除了已有方法中的無效內(nèi)容。例如：刪除了關(guān)于審計組應(yīng)提供詳盡的內(nèi)部文件的要求（如初步審計報告，在此報告中羅列的可能的審計發(fā)現(xiàn)，主要是基于審計人員的推測而非確鑿的審計證據(jù)）；同時，為了實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目計劃中的重點(diǎn)目標(biāo)，手冊提供了若干可選擇的審計方法。 手冊第1部分介紹了我們開展績效審計工作的方式，憲法和法律依據(jù)，以及與公共賬目委員會等機(jī)構(gòu)的關(guān)系。 第2部分列示了成功實(shí)施績效審計需要完成的各項(xiàng)工作內(nèi)容，介紹了審計組管理和開展工作應(yīng)該采用的恰當(dāng)?shù)募夹g(shù)方法，包括如何咨詢專業(yè)人士的意見。 為確保取得如第2部分所述的高質(zhì)量的審計成果，第3部分闡述了如何分步驟實(shí)施審計質(zhì)量控制。針對不同的審計階段，提出了環(huán)環(huán)相扣的五個“質(zhì)量環(huán)節(jié)”。每個“質(zhì)量環(huán)節(jié)”都包括一系列簡明的問題，只有在對本環(huán)節(jié)的問題做出“肯定”的回答之后，才能進(jìn)入下一環(huán)節(jié)。這里，我們列舉了審計人員可能收集到的、用來回答每一個問題的各類證據(jù)，對“質(zhì)量環(huán)節(jié)”作了進(jìn)一步的解釋說明。 設(shè)立“質(zhì)量環(huán)節(jié)”的目的，在于建立有利于實(shí)現(xiàn)審計目標(biāo)的質(zhì)量保證體系，而不是生搬硬套傳統(tǒng)的“程式化”的績效審計程序。本手冊僅介紹了開展績效審計工作必然要涉及到的共性內(nèi)容和通用技術(shù)。因此，應(yīng)當(dāng)結(jié)合績效審計專題指南和其他書面資料以及國家審計署內(nèi)網(wǎng)資料來閱讀，也可以索取本手冊的電子版。第一部分：什么是績效審計？ 本部分包括兩方面內(nèi)容： 開展績效審計工作的方式； 績效審計的憲法和法律依據(jù) 開展績效審計工作的方式 保持靈活性和創(chuàng)造性 1.1 早在1983年英國國家審計法正式做出規(guī)定之前，我們就已開始探索績效審計。目前所開展的績效審計就是多年來不斷改進(jìn)、逐步完善的結(jié)果。關(guān)于績效審計，有一點(diǎn)非常關(guān)鍵，即績效審計源于我們就公共賬目向議會提出審計報告的責(zé)任。經(jīng)過長期的不懈努力，績效審計報告現(xiàn)已成為議會責(zé)任監(jiān)督體系的重要組成部分，并得到了媒體的廣泛關(guān)注。同時我們也認(rèn)識到，財務(wù)審計是績效審計的基礎(chǔ)，與從事財務(wù)審計工作的同事密切合作，對于充分了解各政府部門的情況，正確評估績效審計風(fēng)險，都大有裨益。 1.2 在這些年的績效審計實(shí)踐中，我們一貫倡導(dǎo)靈活和創(chuàng)新原則，沒有就績效審計的規(guī)劃、實(shí)施和報告做出詳盡、嚴(yán)格的規(guī)定。因此，本手冊的主旨不是介紹有關(guān)績效審計的統(tǒng)一方法和標(biāo)準(zhǔn)，而是強(qiáng)調(diào)審計人員要樹立創(chuàng)新意識，靈活開展工作，努力滿足議會、被審計單位及相關(guān)利益主體的要求。 1.3 開展績效審計不能采用“一成不變”的方法。不同類型的審計項(xiàng)目要求采用不同的方法、預(yù)算和報告風(fēng)格。這也是我們試圖通過本手冊強(qiáng)調(diào)的中心思想。然而，建立一套貫穿于整個績效審計工作全過程的基本原則，以確?？冃徲嬤_(dá)到職業(yè)化水平，同樣也是非常重要的。附錄1列示了這些原則，并配以實(shí)例逐一加以說明。這些原則不僅符合國家審計署的職業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，而且和最高審計機(jī)關(guān)國際組織（INTOSAI）發(fā)布的職業(yè)道德規(guī)范也是一致的。國家審計署制定的審計指南“績效審計專業(yè)原則規(guī)范”詳細(xì)闡述了這些原則。 1.4 圖1描述了績效審計循環(huán)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一循環(huán)適用于所有的績效審計項(xiàng)目（少數(shù)由公共賬目委員會決定不舉行聽證會的項(xiàng)目除外）。在這一概括性框架范圍內(nèi)，審計人員必須認(rèn)真考慮如何實(shí)施每一項(xiàng)績效審計。 1.5 在績效審計中，審計人員應(yīng)當(dāng)采用風(fēng)險基礎(chǔ)法來制定審計計劃和方案。對于一個審計項(xiàng)目來說，如果存在的問題顯而易見，審計證據(jù)極易取得，分析起來也不困難，而且相關(guān)利益主體也提供了大量的信息，那么該項(xiàng)目的審計風(fēng)險就比較低。相反，如果是對一個全新的、復(fù)雜的或政治敏感性較強(qiáng)的項(xiàng)目進(jìn)行審計，原始證據(jù)很少，相關(guān)利益主體很難提供證明，那么該項(xiàng)目的審計風(fēng)險就比較高。因此，審計組在從事績效審計時，應(yīng)當(dāng)從一開始就分析這些風(fēng)險因素，并據(jù)以確定審計時間、成本預(yù)算和資源需求。圖1 績效審計循環(huán)確定審計項(xiàng)目制定審計計劃審計實(shí)施交換意見發(fā)布審計報告公共賬目委員會政府答復(fù)跟蹤檢查起草報告績效審計循環(huán) 1.6 對于每一項(xiàng)績效審計，都要努力實(shí)現(xiàn)審計時間、成本和質(zhì)量三者之間的平衡。如果某項(xiàng)審計的時間要求比較緊，需要盡快發(fā)布審計報告，那么，就需要組成一個較大的審計組或借助外部力量，用盡可能短的時間完成現(xiàn)場審計。但是，如果該項(xiàng)審計采用新的技術(shù)方法或者其性質(zhì)十分復(fù)雜，審計人員在確定審計時間、成本和風(fēng)險管理措施的時候就必須充分考慮到這一點(diǎn)。圖2 時間成本質(zhì)量三者的關(guān)系質(zhì)量 時間成本 績效審計人員必須在這三者之間找到恰當(dāng)?shù)钠胶??；ㄙM(fèi)合理的時間和適當(dāng)?shù)念A(yù)算支出，取得高質(zhì)量的審計成果。 1.17本手冊的第2、3部分就如何在規(guī)劃審計項(xiàng)目時采用以風(fēng)險分析為基礎(chǔ)的靈活科學(xué)的方法提供了指導(dǎo)性意見。我們提出了審計組負(fù)責(zé)人及審計組在審計過程的每個步驟應(yīng)當(dāng)回答的問題，以確?？冃徲嬤^程的每個階段直至發(fā)布的審計報告均符合較高的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)?？冃徲嫵晒愋?1.8 績效審計的主要成果就是主計審計長（C&AG）向議會提交的報告。除此之外，我們還常把績效審計和財務(wù)審計工作結(jié)合起來，提出范圍更廣的意見和建議。這種做法在交流審計情況、促進(jìn)提高效率、改善公共服務(wù)等方面，都發(fā)揮了重要作用。圖3列示了幾種主要的績效審計成果：圖3 績效審計成果類型主計審計長報告這些報告不僅對社會公布,而且要提交給議會，并且在多數(shù)情況下，議會公共賬目委員會將就審計報告所反映的問題舉行年度聽證會。對外公布的審計報告是社會各界了解績效審計工作的主要載體。對部門管理層的報告在對許多政府部門或公共機(jī)構(gòu)的績效審計中，為了收集證據(jù)，有時需要對其下設(shè)的地方辦公室或者其所屬的大學(xué)、國民保健計劃托管機(jī)構(gòu)或者監(jiān)獄等進(jìn)行延伸審計。在現(xiàn)場審計結(jié)束后，我們有時會向其管理層寫信或提供一份完整詳盡的報告，陳述審計發(fā)現(xiàn)的問題，并建議它們采用其他單位的一些好的做法和經(jīng)驗(yàn)。對公共賬目委員會的備忘錄對于一些保密或特別緊急的審計項(xiàng)目，有時我們會直接以備忘錄的形式向公共賬目委員會報告審計結(jié)果。對來信的答復(fù)議會議員和一些人士經(jīng)常就有關(guān)績效審計的問題寫信給主計審計長。主計審計長會直接答復(fù)這些來信。有時主計審計長會根據(jù)來信內(nèi)容，安排一項(xiàng)績效審計，并根據(jù)審計結(jié)果，形成一份對部門管理層的報告或者一份對議會的主計審計長報告?？冃徲嬚{(diào)查報告績效審計調(diào)查是績效審計與財務(wù)審計相結(jié)合的產(chǎn)物，兼具績效審計和財務(wù)審計的特點(diǎn)。調(diào)查項(xiàng)目通常產(chǎn)生于財務(wù)審計人員執(zhí)行的風(fēng)險分析。與一般的績效審計相比，審計調(diào)查時間短、重點(diǎn)突出，調(diào)查報告的形式也隨調(diào)查項(xiàng)目的不同而變化。在調(diào)查過程中，績效審計人員經(jīng)常和財務(wù)審計人員共同合作，共享信息。國際標(biāo)準(zhǔn)在發(fā)表主計審計長報告之外，我們還經(jīng)常根據(jù)績效審計情況，公開出版有關(guān)的國際標(biāo)準(zhǔn)單行本，幫助社會各界對英國公共部門或機(jī)構(gòu)的相應(yīng)表現(xiàn)做出判斷，展開討論。先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)指南先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)指南旨在促進(jìn)被審計單位更加有效地使用資源。其中有的手冊涉及一般的業(yè)務(wù)領(lǐng)域（如采購活動）；有的手冊則針對具體部門的具體業(yè)務(wù)或事項(xiàng)，介紹先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)和方法。為擴(kuò)大影響和增強(qiáng)合作，有時我們也會與其他機(jī)構(gòu)（如審計委員會或政府商務(wù)部）共同出版這些手冊。宣傳和研討我們經(jīng)常召開研討會和大型會議，在期刊雜志上發(fā)表文章，舉辦講座和演示，探討如何進(jìn)一步提高公共機(jī)構(gòu)的績效表現(xiàn)。 1.9 重要的是，績效審計人員應(yīng)與從事財務(wù)審計的同事共同努力，使審計成果多樣化以滿足不同對象的需求。社會各界對審計的多樣化需求，要求審計工作的范圍一定要廣泛，既要能對會計報表發(fā)表審計意見，又要能提交完整詳盡的績效審計報告。就主計審計長提交議會的審計報告而言，應(yīng)當(dāng)注意其長度和風(fēng)格切合審計項(xiàng)目的主題。例如，除提交40頁左右的較詳細(xì)的報告之外，每年還要提交一些簡短的報告。同時，還應(yīng)開發(fā)利用電子及其他技術(shù)手段對外發(fā)布補(bǔ)充資料。最重要的是，我們應(yīng)當(dāng)合理規(guī)劃審計工作、審計成果及信息發(fā)布方式，盡可能地促進(jìn)被審計單位積極接受審計建議，認(rèn)真改進(jìn)工作。績效審計工作的發(fā)展進(jìn)程 1.10 公共服務(wù)方式總是處于變革發(fā)展之中。政府一直在尋求通過改進(jìn)下述幾個方面以提高公共服務(wù)質(zhì)量的途徑： 更迅速地提供服務(wù)； 更廣泛地應(yīng)用技術(shù)； 吸收更多的機(jī)構(gòu)或組織（如私營部門）投入資金和提供公共服務(wù)； 提供更便利的服務(wù)； 提供綜合性服務(wù)，如通過“一站式服務(wù)”在一個地點(diǎn)提供多種服務(wù)。 1.11 每推行一項(xiàng)新的改革措施，我們必須確保有可靠的責(zé)任制度存在，并向議會報告納稅人的錢是否得到了合理使用，是否做到了經(jīng)濟(jì)、效率和效果。這意味著要順著公共資金的流向進(jìn)行審計，而不管提供服務(wù)的是公共部門或私營機(jī)構(gòu)。另一方面，改革往往蘊(yùn)涵著更大的風(fēng)險，而審計通常被視為降低風(fēng)險的重要手段。因此，需要通過審計作用的充分發(fā)揮來表明，實(shí)行外部審計，向議會獨(dú)立報告，對于改革的順利推進(jìn)具有重要意義。 1.12 為了適應(yīng)公共服務(wù)方式的變革，并滿足議會和公眾的要求，我們開展了以下幾個方面的工作： 積極適應(yīng)新的公共服務(wù)方式。例如，通過實(shí)施一系列的審計項(xiàng)目，成為私人融資創(chuàng)新業(yè)務(wù)方面的專家。 弘揚(yáng)有關(guān)創(chuàng)新和風(fēng)險管理方面的成功經(jīng)驗(yàn)，倡導(dǎo)加強(qiáng)管理與大膽創(chuàng)新相結(jié)合。 更多地關(guān)注結(jié)果而非過程，確保審計報告能反映政府部門和機(jī)構(gòu)的工作對病人、學(xué)生、救濟(jì)對象及其他公共服務(wù)對象的作用。 擴(kuò)展審計重點(diǎn)例如，公布一系列關(guān)于煤氣、電力、供水和電信等行業(yè)管理機(jī)構(gòu)工作情況的報告。 探討有關(guān)橫向問題：如電子服務(wù)業(yè)的發(fā)展或者公共部門獲得建筑工程的方式等。 促進(jìn)業(yè)績報告的完善包括對照目標(biāo)獨(dú)立考核業(yè)績，發(fā)現(xiàn)業(yè)績報告方面好的經(jīng)驗(yàn)。 支持政府信息化建設(shè)如發(fā)布了一系列關(guān)于以電子方式提供服務(wù)方面的報告。 重視擴(kuò)大審計影響例如，向主要的相關(guān)利益主體介紹審計報告內(nèi)容，就審計發(fā)現(xiàn)熱點(diǎn)問題舉辦專題討論會。憲法和法律依據(jù)1983年國家審計法 1.13 自財政與審計部（國家審計署的前身）成立以來，績效審計一直是主計審計長工作的重要方面。1983年公布的國家審計法首次從法律的角度表述了績效審計。 國家審計法規(guī)定主計審計長可以：“對任何組織（政府部門或者其它相關(guān)組織）為履行其職能而使用所掌握資源的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性進(jìn)行檢查”（1983年國家審計法第六條第一款） 國家審計法中沒有明確定義經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性，圖4則列舉了教科書中的定義及一些審計實(shí)例。圖4 經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性的含義經(jīng)濟(jì)性 實(shí) 例醫(yī)院是否以最低的價格購置了符合質(zhì)量規(guī)定的醫(yī)療用品？市場調(diào)查結(jié)果是否表明，大量運(yùn)用信息技術(shù)能在保證質(zhì)量的同時降低服務(wù)價格?效益性指對一項(xiàng)活動，在關(guān)注保證其質(zhì)量的前提下將其資源消耗量降到最低水平。 效益性 指產(chǎn)品、服務(wù)或其他形式的產(chǎn)出與其消耗資源的關(guān)系，一項(xiàng)有效益的活動應(yīng)該是在適當(dāng)關(guān)注質(zhì)量的前提下，以一定的投入實(shí)現(xiàn)最大的產(chǎn)出或?qū)崿F(xiàn)一定的產(chǎn)出使用最少的投入。在不增加額外費(fèi)用和保證服務(wù)質(zhì)量的情況下，是否可以縮短候診時間？在滿足安全要求和操作標(biāo)準(zhǔn)的情況下，能否在增加維修數(shù)量的同時降低汽車維修站的經(jīng)營成本？ 一項(xiàng)部門活動能否對接受服務(wù)的公眾產(chǎn)生明確而積極的效果？內(nèi)部管理的改善是否減少了機(jī)構(gòu)的病假缺勤情況？部門政策變化對外部產(chǎn)生了哪些影響？效果性指既定目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度，以及一項(xiàng)活動的實(shí)際效果與預(yù)期效果的關(guān)系。 1.14 實(shí)際工作中，主計審計長具有以下權(quán)限： 決定是否進(jìn)行績效審計以及審計的時間和方式； 決定是否向議會報告審計結(jié)果以及報告的時間和措辭； 有權(quán)在任何合理的情況下查閱所要求的各種文件，并獲取其他必要的資料和說明。 1.15 我們要對議會（從而對納稅人）負(fù)責(zé)。通過績效審計，確保公共資源得到合理運(yùn)用。績效審計的根本目標(biāo)在于促進(jìn)被審計單位改善管理，提高效益。具體包括： 提高服務(wù)質(zhì)量 以較低的成本實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo) 節(jié)省資金 改進(jìn)工作方法 避免浪費(fèi) 我們應(yīng)通過確定、規(guī)劃、實(shí)施和宣傳績效審計工作來促進(jìn)這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 1.16 國家審計法還規(guī)定：在實(shí)施績效審計的過程中，主計審計長不能評價政策目標(biāo)本身的優(yōu)劣。這對于維護(hù)審計人員的獨(dú)立性具有重要意義，可以確保審計人員不受政治的影響。因此，在績效審計過程中，將某一特定政策目標(biāo)（我們不對其提出質(zhì)疑）與這一目標(biāo)實(shí)施過程的經(jīng)濟(jì)性、效益性和效果性（我們可以對其進(jìn)行審計）區(qū)分開來，也是很重要的。然而，這并不是說，我們沒必要關(guān)注政策的制定過程，為了搞好審計，我們必須了解為什么要制定這些政策。而且在檢查政策制定過程方面我們已經(jīng)進(jìn)行了一些開創(chuàng)性的工作。比如：這些年，我們已經(jīng)對制定政策的前期調(diào)研情況、衡量某項(xiàng)政策是否成功的指標(biāo)構(gòu)成以及評價政策的規(guī)范程序等方面實(shí)施了績效審計。審計范圍英國公共審計的職責(zé) 1.17 英國負(fù)責(zé)公共審計的機(jī)構(gòu)主要有： 國家審計署 北愛爾蘭審計署 審計委員會 蘇格蘭審計長和蘇格蘭賬目委員會，由蘇格蘭審計署承擔(dān)審計工作 威爾士審計長 1.18 作為獨(dú)立于政府并向議會提交報告的外部審計機(jī)構(gòu)，國家審計署有責(zé)任對中央政府各部門和行政性機(jī)構(gòu)、以及非政府部門公共機(jī)構(gòu)和位于英格蘭的歸中央政府直接管轄的其他組織進(jìn)行財務(wù)審計和績效審計。圖5列示了英國各個公共審計機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍。圖5 英國的公共審計機(jī)構(gòu)審計范圍報告對象 國家審計署.uk中央政府各部門和行政性機(jī)構(gòu);英格蘭和威爾士的國民保健計劃托管機(jī)構(gòu);對非公司性質(zhì)的非政府部門公共機(jī)構(gòu)的法定審計;對非公司性質(zhì)和公司性質(zhì)的非政府部門公共機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效審計議會北愛爾蘭審計署 .uk北愛爾蘭政府各部門;北愛爾蘭的行政性機(jī)構(gòu)和非政府部門公共機(jī)構(gòu);北愛爾蘭政府機(jī)關(guān)、地方政府和北愛爾蘭法院（代表國家審計署）北愛蘭下議院（在其會議期間，否則向議會報告）審計委員會 .uk英格蘭和威爾士的地方政府；英格蘭和威爾士的保健部門和托管機(jī)構(gòu)（盡管愛爾蘭和威爾士的地方保健機(jī)構(gòu)即將由保健審計和檢查委員會審計）；英格蘭和威爾士的警察部隊地方政府；警察局；相關(guān)的政府內(nèi)閣成員和威爾士下議院蘇格蘭審計署 .uk蘇格蘭行政長官；非政府部門公共機(jī)構(gòu)；保健管理部門、地方管理當(dāng)局、消防和警察部門蘇格蘭議會威爾士審計署 .uk威爾士下議院和接受資助的團(tuán)體如威爾士發(fā)展處的經(jīng)費(fèi)支出情況；威爾士國民保健計劃托管機(jī)構(gòu)、繼續(xù)教育和高等教育機(jī)構(gòu)威爾士下議院公共賬目委員會 1.19 公共賬目委員會是審計報告的主要讀者（圖6）。該委員會是下議院的高級特別委員會，其主要職責(zé)是確保議會批準(zhǔn)的公共支出已得到恰當(dāng)?shù)挠涗浐头从?，公共資金的使用符合議會批準(zhǔn)的計劃，并取得了較好的使用效益。圖6 公共賬目委員會的作用國家審計署公共賬目委員會（系下議院的高級特別委員會，由反對黨的一名高級成員擔(dān)任主席）被審計單位及政府1向議會提交主計審計長的報告和備忘錄1每年大約舉行50次會議1被審計單位的會計主管官員代表本單位出席公共賬目委員會的聽證會2主計審計長和國家審計署有關(guān)人員作為證人出席公共賬目委員會的聽證會2根據(jù)主計審計長的報告和備忘錄向被審計單位的會計主管官員取證2財政部的會計主管官員作為證人出席聽證會3根據(jù)公共賬目委員會的要求向其提供進(jìn)一步的信息3向下議院報告其調(diào)查結(jié)果3政府對公共賬目委員會的各項(xiàng)建議給予答復(fù)。正式的答復(fù)采取簡明報告（即“財政問題紀(jì)要”）的形式4與公共賬目委員會討論今后的績效審計安排，并根據(jù)其要求對特定事項(xiàng)進(jìn)行審計。4提出建議4政府對公共賬目委員會的年度辯論情況做出答復(fù) 1.20 實(shí)際上，公共賬目委員會幾乎所有的檢查工作都是以主計審計長的報告為基礎(chǔ)的。為了協(xié)助公共賬目委員會的工作，在聽證會之前國家審計署會向該委員會的主席和成員建議需提出的質(zhì)詢問題。此外，公共賬目委員會可以向主計審計長和國家審計署工作人員詢問或證實(shí)與報告內(nèi)容有關(guān)的問題。公共賬目委員會的聽證會和隨后提出的建議都是對未能恰當(dāng)合理使用納稅人的錢的重要制裁措施，同時也能促進(jìn)公共部門改進(jìn)工作。 1.21 在議會會議期間，公共賬目委員會根據(jù)主計審計長的報告來確定向會計主管官員取證的時間，從而制定聽證會計劃。國家審計署負(fù)責(zé)告知公共賬目委員會： 在下一次議會會議期間能夠提交給該委員會檢查的審計報告； 計劃實(shí)施的主要調(diào)查項(xiàng)目名單及在適當(dāng)?shù)臅r候提交給公共賬目委員會參閱的報告；建議公共賬目委員會或國家審計署采取行動，跟蹤檢查有關(guān)部門是否認(rèn)真落實(shí)公共賬目委員會的建議。這些內(nèi)容與1983年國家審計法關(guān)于主計審計長在決定是否開展績效審計時應(yīng)考慮公共賬目委員會建議的規(guī)定是一致的。 1.22 為了制定審計工作主要階段的時間表，并按照時間表發(fā)布審計報告，必須對績效審計實(shí)行嚴(yán)格的計劃和管理。這些措施為公共賬目委員會制定聽證會計劃提供了可靠的保證，并確保我們能及時為聽證會提供最新的審計報告。向公共賬目委員會提供已經(jīng)被審計單位同意的審計報告 1.23 在審計報告公布之前，就審計報告的事實(shí)和表述與會計主管官員達(dá)成一致（或者交換意見），是我們的一貫做法。我們這樣做是為了使公共賬目委員會在根據(jù)審計報告采集證據(jù)時不會受到雙方圍繞事實(shí)而爭論不休的干擾，從而能夠集中精力研究審計報告提出的問題，與會計主管官員在充分溝通的基礎(chǔ)上進(jìn)行辯論。 1.24 會計主管官員可能會對審計報告的內(nèi)容或表述方式持保留意見，甚至不接受審計報告的結(jié)論。如果這種分歧無法通過討論得到解決，我們在報告中就須認(rèn)真作出解釋，并說明產(chǎn)生意見分歧的原因。 1.25 由于審計報告要面向社會公布，并且在絕大多數(shù)情況下會成為公共賬目委員會聽證會的主題，審計報告的交換意見階段持續(xù)時間較長。因此，我們要在與被審計單位保持建設(shè)性關(guān)系的同時，注意控制交換意見過程，盡量縮短其時間。 1.26 交換意見的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括： 與首席財務(wù)官員交換意見。首先與首席財務(wù)官員或其指派的其他人員交換對審計報告草案的意見。這個層次上的交換意見通常會經(jīng)歷幾個回合的反復(fù)討論和修改。 與會計主管官員交換意見。審計報告草案一旦在得到被審計單位工作人員的認(rèn)可，或者雖存在不同觀點(diǎn)但已界定清楚，就可以提交給主計審計長與會計主管官員正式交換意見。在這個階段，主計審計長還要與會計主管官員就新聞公告交換意見。 1.27 在某些情況下，尤其是對于一些需要加快進(jìn)度的審計項(xiàng)目，需要與被審計單位商定一個超常規(guī)的交換意見方式。但是，上述有關(guān)確認(rèn)事實(shí)和反映被審計單位觀點(diǎn)的基本原則仍然適用。 1.28 為了保證審計報告的公正和全面，在絕大多數(shù)情況下，我們還要向被審計單位之外的第三方征求對報告的意見。第三方可能是個人、公司、有代表性的團(tuán)體或者其他政府部門附屬機(jī)構(gòu)。他們的意見很重要，因?yàn)樗麄冊诒粚徲嬳?xiàng)目中擔(dān)負(fù)著重要角色，往往能夠提供一些有價值的意見，進(jìn)一步加深我們對審計項(xiàng)目的理解。在這種情況下，讓他們閱讀審計報告草案，并就其中涉及他們行為或觀點(diǎn)的內(nèi)容提出意見，是公正的做法。 1.29 在征求第三方對報告草案的意見同時，需要注意考慮潛在的可能引起的沖突。一方面，如果第三方與審計報告有關(guān)，但沒有機(jī)會評論報告是否準(zhǔn)確公正，我們就會受到批評。另一方面，要警惕報告草案的內(nèi)容可能會招致批評，個別自覺冤屈的一方甚至可能以誹謗為由起訴我們，比如我們向某個第三方披露了有關(guān)另一方的信息。如果這種情況發(fā)生的可能性較大，審計組就要向政策法規(guī)室咨詢最佳解決辦法。我們與其他方面的關(guān)系與其他審計機(jī)構(gòu)的關(guān)系 1.30 圖5介紹了英國公共審計的職責(zé)范圍劃分。國家審計署與其他審計機(jī)構(gòu)保持定期的、積極的聯(lián)系，以確保彼此的工作相互補(bǔ)充且不重復(fù)，并通過廣泛合作來擴(kuò)大審計成果，是非常重要的。因此，績效審計項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及審計組需要熟悉相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)其他審計機(jī)構(gòu)的發(fā)展計劃，在制定審計署審計項(xiàng)目計劃時，經(jīng)常向他們咨詢有關(guān)情況。 1.31 從更長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略發(fā)展角度出發(fā)，圖5列出的幾個國家級審計機(jī)構(gòu)共同成立了“公共審計論壇”，論壇的核心任務(wù)是研究公共審計的發(fā)展思路?？筛爬ㄈ缦拢?研究各審計機(jī)構(gòu)共同面臨的戰(zhàn)略性問題； 增強(qiáng)各審計機(jī)構(gòu)之間的現(xiàn)有合作； 界定公共審計的組成部分； 就審計準(zhǔn)則的運(yùn)用和公共機(jī)構(gòu)審計實(shí)務(wù)提出建議； 制定公共機(jī)構(gòu)審計人員適用的審計準(zhǔn)則（審計實(shí)務(wù)委員會沒有此類準(zhǔn)則）； 建議如何解決共同面臨的技術(shù)問題，并推廣在處理共性問題方面好的或創(chuàng)新做法； 在不評論政府政策的前提下，認(rèn)真研究政府的新舉措或建議對公共審計的影響。 有關(guān)公共審計論壇的詳細(xì)情況請在www.public_audit_.uk上查詢。與特別委員會的關(guān)系 1.32 部門特別委員會每年要對各種各樣的項(xiàng)目進(jìn)行檢查，按照下議院的慣例，特別委員會有權(quán)在他們認(rèn)為合適的時候，詢問相關(guān)人員或調(diào)閱相關(guān)文件和記錄。部門特別委員會與公共賬目委員會的不同在于它們要檢查政策的制訂。在審計報告未提交給議會之前，公共賬目委員會可以向特別委員會提供從國家審計署那里取得的有關(guān)材料（已經(jīng)征得有關(guān)政府部門或者相關(guān)單位同意）。在征得公共賬目委員會同意后，特別委員會可以獲得審計報告。特別委員會經(jīng)常對與績效有關(guān)的項(xiàng)目進(jìn)行檢查。我們與特別委員會的聯(lián)絡(luò)員保持定期聯(lián)系，交流各自的工作設(shè)想，并向特別委員會提供越來越多的支持。與中央政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系 1.33 在實(shí)施績效審計的過程中，我們常常要與中央政府的各部門加強(qiáng)聯(lián)絡(luò)，以確保公共服務(wù)的效率，促進(jìn)公共部門進(jìn)行改革創(chuàng)新。這些部門包括財政部、內(nèi)閣辦公室的戰(zhàn)略研究室、首相公共服務(wù)改革辦公室和政府貿(mào)易辦公室。與公共審計機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系一樣，我們的績效審計不是這些部門檢查和行動的重復(fù)而是補(bǔ)充他們的工作，同時也利用各種機(jī)會相互學(xué)習(xí)。與其他公共機(jī)構(gòu)的關(guān)系 1.34 我們要與其他公共機(jī)構(gòu)保持廣泛的聯(lián)系，包括議會行政管理專署和衛(wèi)生事業(yè)專署，他們負(fù)責(zé)對議員、社會公眾以及各類檢查機(jī)構(gòu)提出的申訴或不滿進(jìn)行調(diào)查。在績效審計中，我們還要聽取各相關(guān)利益主體、志愿團(tuán)體和學(xué)術(shù)界的建議。73第二部分：如何成功實(shí)施績效審計？ 2.1 本手冊力求避免對如何成功實(shí)施績效審計作出過多的硬性規(guī)定。因?yàn)檫@樣做，對于國家審計署保持和增強(qiáng)審計方式方法的靈活性及其上報議會審計成果的多樣性，是大有好處的。而且，各個審計項(xiàng)目的成功取決于明顯不同的因素。 2.2 然而，本部分闡述的基本原則仍應(yīng)貫穿于所有的績效審計項(xiàng)目。在績效審計過程中，審計組應(yīng)認(rèn)真考慮下列各項(xiàng)要素，并對其進(jìn)行充分研究。這些要素包括： （a）審計準(zhǔn)備 選擇恰當(dāng)?shù)膶徲嬳?xiàng)目 實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目和風(fēng)險管理制度 對審計中需回答的問題予以清晰歸類 適當(dāng)?shù)膶徲嫹椒w系 （b）審計實(shí)施 取得充分、相關(guān)和可靠的審計證據(jù) 提供簡潔明了的審計信息 組織好與被審計單位交換意見 有效發(fā)布審計信息 （c）跟蹤檢查 實(shí)現(xiàn)增值并擴(kuò)大了影響 建設(shè)性的事后檢查和質(zhì)量保證工作（a）審計準(zhǔn)備選擇恰當(dāng)?shù)膶徲嬳?xiàng)目 2.3 盡管議員或公共賬目委員會主席有時會要求國家審計署對特定項(xiàng)目進(jìn)行審計，但大部分績效審計項(xiàng)目是由國家審計署自行確定的。合適的績效審計項(xiàng)目選題往往源自政策、資源分配或管理方式的變革結(jié)果。這些選題可能是值得進(jìn)行獨(dú)立詳查的新措施或一套新目標(biāo)，也可能是因明顯的效益低下、鋪張浪費(fèi)或使用不當(dāng)而引起公眾關(guān)注的事項(xiàng)。 2.4 確定合適的績效審計項(xiàng)目需獲得正確的信息，通?？蓮膱D7所列示的諸多來源渠道獲得相關(guān)信息。國家審計署圖書館可以提供專項(xiàng)績效審計研究服務(wù)來幫助審計人員從所有表列的來源中確認(rèn)相關(guān)的背景資料。圖7 背景資料來源來自被審計單位：年度報告和業(yè)務(wù)計劃等重要文件資源數(shù)據(jù)業(yè)績和目標(biāo)會計賬簿網(wǎng)頁網(wǎng)頁來自外部相關(guān)利益主體：媒體報道學(xué)術(shù)研究報告專業(yè)團(tuán)體的出版物智囊團(tuán)、代表團(tuán)和慈善機(jī)構(gòu)的報告來自議會和審計署：國家審計署以前的審計報告公共賬目委員會的報告和證據(jù)財政問題紀(jì)要國家審計署財務(wù)審計資料議會紀(jì)要和質(zhì)詢報告特別委員會的報告來自其他審計或檢查機(jī)構(gòu)：內(nèi)部審計工作報告監(jiān)督機(jī)構(gòu)報告審計委員會、蘇格蘭審計署或北愛爾蘭審計署的文件其他國家最高審計機(jī)關(guān)的報告 2.5 重要的是，一個合適的績效審計項(xiàng)目應(yīng)是一個能實(shí)現(xiàn)增值且能獲得預(yù)期經(jīng)濟(jì)影響的項(xiàng)目。確定這樣的審計項(xiàng)目需咨詢財務(wù)審計人員，他們因工作關(guān)系非常了解被審計的政府部門的業(yè)務(wù)和主要風(fēng)險領(lǐng)域。我們需要評價能否通過績效審計得出明確結(jié)論和提供管理建議，并促進(jìn)政府部門改進(jìn)工作。如果相關(guān)利益主體參與確定績效審計項(xiàng)目，那么，促進(jìn)政府部門改進(jìn)工作的可能性會更大。因此，我們通常會盡量選擇公共賬目委員會、議會、被審計單位、媒體和公眾關(guān)注的項(xiàng)目。 2.6 確定某個績效審計選項(xiàng)是否恰當(dāng)以及什么時候開展績效審計，有賴于審慎的評價工作。對項(xiàng)目績效進(jìn)行全面審查可能不是最有效地節(jié)省成本的工作方法。有時，采取與被審計單位討論審計監(jiān)督的重點(diǎn)等其他方法，也能取得很好效果。 2.7 如果我們認(rèn)為某個選題是恰當(dāng)?shù)?，確定該項(xiàng)目的時間安排還將取決于許多因素，包括項(xiàng)目的相對重要性、國家審計署和公共賬目委員會以前年度的報告、內(nèi)部審計或監(jiān)督機(jī)構(gòu)等其他機(jī)構(gòu)的工作情況。此外，在國家審計署績效審計總體計劃中尚需對項(xiàng)目選題進(jìn)行平衡。我們應(yīng)意識到，對被審計單位而言，向國家審計署提供信息、就審計報告內(nèi)容與國家審計署進(jìn)行溝通和應(yīng)付公共賬目委員會的質(zhì)詢，工作量很大。因此，我們應(yīng)合理安排審計時間，集中精力對行政性機(jī)構(gòu)和非政府部門公共機(jī)構(gòu)的活動進(jìn)行充分研究，重點(diǎn)關(guān)注諸如衛(wèi)生、安全、房屋等主要政府部門的審計負(fù)擔(dān)。 2.8 國家審計署績效審計項(xiàng)目計劃應(yīng)兼顧政府收入和支出，并能適時調(diào)整。因?yàn)榄h(huán)境變化有時會使一些計劃項(xiàng)目不合時宜，或需要在短期內(nèi)完成一些新項(xiàng)目。所以，績效審計組應(yīng)確認(rèn)多個審計選項(xiàng)，并將部分項(xiàng)目作為預(yù)備項(xiàng)目。 2.9 在確認(rèn)合適的績效審計項(xiàng)目時需考慮如下主要內(nèi)容： 分析被審計單位情況，確認(rèn)其影響成本的主要因素、本部門的重點(diǎn)問題、既定目的和目標(biāo)。 定期與財務(wù)審計人員溝通，以便明確審計范圍和評估固有風(fēng)險，從而決定是開展審計調(diào)查，還是實(shí)施全面審計。 確認(rèn)被審計單位內(nèi)的重要人員，與之保持經(jīng)常聯(lián)系，密切關(guān)注被審計單位業(yè)務(wù)的進(jìn)展情況。應(yīng)把這種溝通作為一項(xiàng)經(jīng)常性而非年度內(nèi)偶爾一次的工作。 確認(rèn)與被審計單位相關(guān)的職業(yè)團(tuán)體、學(xué)術(shù)及其他專家機(jī)構(gòu)，并在研究績效審計項(xiàng)目選題建議的過程中向其咨詢。 也可以邀請那些經(jīng)常應(yīng)邀出任專家組成員，對單個績效審計項(xiàng)目發(fā)表咨詢意見的外部專家和評論員，來幫助分析審計領(lǐng)域，提供績效審計項(xiàng)目建議。 始終讓被審計單位了解我們?yōu)榇_定績效審計項(xiàng)目所做的工作，并與他們就今后績效審計工作如何開展進(jìn)行討論。 關(guān)注檢查機(jī)構(gòu)和特別委員會等其他機(jī)構(gòu)正在進(jìn)行的工作，并考慮其是否會影響國家審計署績效審計計劃項(xiàng)目的潛在價值。實(shí)行嚴(yán)格的項(xiàng)目和風(fēng)險管理制度 2.10 過去，績效審計項(xiàng)目進(jìn)展緩慢，在項(xiàng)目計劃的報告年度內(nèi)，只能就非常項(xiàng)目提交審計報告的現(xiàn)象非常普遍。其結(jié)果是，審計時間太長，審計信息發(fā)布大量集中于報告年度的末期，即一月到三月之間。這種情況，不僅使國家審計署向公共賬目委員會提交報告的流程不夠均衡，而且給政府部門和主計審計長帶來了不合理的時間壓力，長此以往則難以為繼。同時，審計報告也會因?yàn)樘峤唤o議會時不再具有時效性或相關(guān)性而失去應(yīng)有的影響。因此，我們應(yīng)當(dāng)引進(jìn)更嚴(yán)格、更有效的項(xiàng)目管理機(jī)制，縮短審計時間，避免出現(xiàn)上述報告年度末期集中提交審計報告的現(xiàn)象。 2.11 審計項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在確保合理規(guī)劃和監(jiān)管審計項(xiàng)目方面起著關(guān)鍵作用。整個現(xiàn)場審計工作應(yīng)按照審計組與高級管理人員簽署的項(xiàng)目合同來開展，該合同明確規(guī)定應(yīng)提交哪些審計成果、什么時間提交，以及可利用哪些審計資源。這要求我們必須建立嚴(yán)格的審計項(xiàng)目計劃，明確規(guī)定審計項(xiàng)目內(nèi)容和審計資源配置，以保證在盡可能短的時間內(nèi)提交高質(zhì)量的審計報告。高質(zhì)量審計項(xiàng)目計劃的詳細(xì)構(gòu)成要素，列示于本手冊第三部分質(zhì)量環(huán)節(jié)1中。 2.12 為縮短審計時間，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人應(yīng)根據(jù)不同階段的工作需要靈活調(diào)度審計資源。例如，為加快現(xiàn)場審計工作進(jìn)度，可安排大量審計人員以快速收集數(shù)據(jù)；在起草審計報告、負(fù)責(zé)審計信息溝通階段，則布置少量人員。這樣做是非常有效的。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人可采用多種方法達(dá)到靈活配置審計資源的目的，例如，雇傭外部咨詢?nèi)藛T從事部分現(xiàn)場審計工作，或者，在審計工作最緊張的階段，借用其他績效審計組的審計人員或雇傭受過專門訓(xùn)練的人員。審計項(xiàng)目負(fù)責(zé)人最重要的職責(zé)之一就是有效規(guī)劃和協(xié)調(diào)國家審計署內(nèi)外資源，著眼于在規(guī)定時間和成本預(yù)算內(nèi)提交審計報告。 2.13 為實(shí)現(xiàn)按期提交審計報告的目標(biāo)，可采用多種項(xiàng)目管理工具和措施，包括： 將提交審計報告的準(zhǔn)確時間告訴所有審計人員。 規(guī)定并告知主要審計事項(xiàng)的完成時間，例如，完成現(xiàn)場審計各項(xiàng)主要工作的時間，完成審計報告提綱的時間，向?qū)徲嬮L助理提交審計報告初稿的時間。 編制審計人員和審計時間安排計劃。 使用甘特圖（Gantt Charts）等項(xiàng)目管理工具，確定關(guān)鍵審計任務(wù)和完成截止時間，以保證項(xiàng)目按計劃完成。 定期審核已發(fā)生的審計費(fèi)用和整個績效審計期間可能發(fā)生的費(fèi)用。 召開會議復(fù)核工作進(jìn)程，一旦發(fā)現(xiàn)面臨不能按期完成規(guī)定任務(wù)的風(fēng)險時，就制定應(yīng)對措施。 根據(jù)檔案管理手冊的規(guī)定，制定項(xiàng)目文件（包括紙質(zhì)和電子）具體管理辦法。 2.14 急于求成的態(tài)度往往會使我們低估或者忽視不能按期提交高質(zhì)量審計報告的風(fēng)險。這些風(fēng)險包括難以獲得可靠的數(shù)據(jù)、被審計單位不積極配合和審計力量不足等問題。在審計起始階段，審計人員應(yīng)完成風(fēng)險評估。評估工作應(yīng)確定主要相關(guān)利益主體及不能按期提交審計報告的風(fēng)險，并分別就每個相關(guān)利益主體確定相應(yīng)的風(fēng)險領(lǐng)域： 在什么地方容易出錯？ 出錯的可能性有多大？ 會產(chǎn)生什么后果？ 如何降低出錯機(jī)率？ 如何控制風(fēng)險，并按規(guī)定完成任務(wù)？ 2.15 完成上述風(fēng)險評估并在審計過程中隨時參閱，有助于審計組更好地控制風(fēng)險，并在問題出現(xiàn)時及時、有效地處理。附錄2將詳細(xì)說明如何實(shí)施有效的風(fēng)險管理。對審計中需回答的問題予以清晰歸類 2.16 在起草績效審計項(xiàng)目建議時，審計組通常要提出兩到三個審計中需回答的概括性問題。但是，一旦開始著手詳細(xì)的審計準(zhǔn)備，審計組就必須確定可能涉及到的覆