實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略財稅政策選擇

1、實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略財稅政策選擇 摘要西部大開發(fā)一靠市場，二靠政策。而現(xiàn)行財稅政策迫切需要我們重新構造有利于西部的財稅政策。一是深化稅制改革，創(chuàng)造良好的制度環(huán)境；二是完善分稅制體制，營造寬松的體制環(huán)境；三是規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，為實現(xiàn)經濟發(fā)展西移提供導向；四是實現(xiàn)轉移支付制度的化、規(guī)范化。關鍵詞西部大開發(fā)；財稅政策；稅收制度；分稅制；稅收優(yōu)惠政策；轉移支付制度實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略是我國經濟發(fā)展戰(zhàn)略由梯度開發(fā)向均衡發(fā)展的重大舉措，其核心是要實現(xiàn)共同富裕。而西部地區(qū)一方面地大物博，資源豐富，另一方面由于基礎產業(yè)落后、資金嚴重短缺、人才極為匱乏，長期處于“富饒的貧困”狀態(tài)。這決定了實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略除依靠西

2、部自身力量，進一步解放思想，抓住機遇，積極開發(fā)外，更離不開國家財政稅收政策的支持，特別是要盡快扭轉財稅政策過分向東部發(fā)達地區(qū)傾斜的趨勢，實現(xiàn)財稅政策的戰(zhàn)略性轉變。這既是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的客觀要求，也是實現(xiàn)區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的必然選擇。一、現(xiàn)行財稅政策已成為實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的“瓶頸”西部經濟發(fā)展緩慢，固然有許多原因，但長期以來我國所實行的傾斜性財稅政策是不可忽視的因素。而且隨著市場經濟的發(fā)展，這種傾斜性財稅政策已越來越不適應西部經濟發(fā)展的需要，已經成為我國實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的“瓶頸”。主要表現(xiàn)在：（一）稅收制度設計的不合理制約了西部經濟的發(fā)展首先，在資源稅方面，為了穩(wěn)定資源類產品價格，簡化征收手續(xù)

3、，采取了從量定額征收的辦法。但資源稅稅額與價格不掛鉤，導致一方面國家難以利用稅收杠桿調節(jié)資源類產品價格，無法有效調節(jié)資源級差收入；另一方面隨著市場供求狀況的變化，資源類產品價格在不斷上升，而擁有豐富資源的西部地區(qū)不能從中得到利益，資源優(yōu)勢不能轉化為經濟和財政優(yōu)勢。同進，資源稅率偏低，且征收范圍只限于礦產品，西部地區(qū)輸出資源這種上游產品的價值，大量地被無償轉移到生產下游產品的東部地區(qū)，東部地區(qū)又以高價向西部地區(qū)銷售產品，形成一種利益倒流機制。其次，在增值稅方面，從國家財政狀況出發(fā)，我國始終未能擺脫生產型增值稅的模式。而西部地區(qū)歷來是我國的重要原材料基地，以資本有機構成高的大中型，實行生產型增值稅

4、嚴重制約了西部企業(yè)的資本積累和技術改造，導致粗放經營，生產效率低下，經濟增長乏力。另外，對外購免稅農產品采取10、運費采取7的扣除率抵扣進項稅額，而銷售產品按17的稅率征收增值稅，不可避免地出現(xiàn)“高征低扣”的現(xiàn)象，使主要以農產品初級加工和資源開發(fā)為主的西部地區(qū)增值稅稅負明顯高于東部地區(qū)。第三，在企業(yè)所得稅方面，內外資企業(yè)所得稅制不統(tǒng)一，外資企業(yè)享有比內資企業(yè)更多的稅收優(yōu)惠，而東部地區(qū)外資企業(yè)比重遠遠高于西部，這無疑又在一定程度上鼓勵了東部地區(qū)的發(fā)展；同時，企業(yè)所得稅率實行33的基本稅率和18、27兩檔照顧稅率，且主要以企業(yè)全年的應稅所得額為標準來確定適用稅率，而西部地區(qū)以國有大中型企業(yè)為主，東

5、部地區(qū)大多為中小企業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，這在客觀上又起到了推動東部地區(qū)發(fā)展的作用。（二）分稅制體制改革不到位制約了西部經濟的發(fā)展我國自1994年起實行了分稅制體制，但在具體操作上又保留了原財政包干體制的因素。隨著市場化改革的深入，這種過渡性的分稅制體制已經不適應地區(qū)經濟均衡發(fā)展的要求，特別是對西部經濟發(fā)展形成嚴重制約。一是稅種配置不到位。企業(yè)所得稅仍按隸屬關系劃分，不符合分稅制體制要求，而且西部地區(qū)以中央級國有大中型企業(yè)為主，隨著經濟發(fā)展，企業(yè)實現(xiàn)利潤在不斷增長，西部地區(qū)不能從中得到好處，而地方企業(yè)盡管效益不佳，但出于地方經濟利益的考慮，地方政府不得不提供保護，產生“諸侯經濟”，這對本來不發(fā)達的西部市

6、場經濟更是“雪上加霜”。二是稅權劃分不到位。這次分稅制改革為了確保國家的宏觀調控能力，將地方稅權完全集中于中央政府，地方政府只擁有個別稅種有限的稅權。這樣一來，作為西部資源重地，地方政府無法通過調節(jié)資源稅率、稅收減免等手段，對本地資源開采及銷售實施有效調節(jié)，也無法通過調高稅率，防止利益外流，嚴重了西部資源開發(fā)的積極性。三是地方稅體系不完善。分稅制體制客觀上要求建立起中央與地方兩級獨立運行的理財機制，這必然要求建立起兩套完善的稅收體系（中央稅體系和地方稅體系）。從來看，中央稅體系相對比較完善，而地方稅體系則很不健全，突出表現(xiàn)在地方主體稅地位不突出，稅源零星分散，征管成本高，地方稅收入遠遠滿足不了

7、地方政府支出的需要，財政自給率不斷下降，西部地區(qū)尤為突出。與此同時，西部地區(qū)為了完成中央“兩稅”任務和緩解財政入不敷出的狀況，年年加大稅收任務指標，不斷加重企業(yè)稅負，導致稅基萎縮，反過來又進一步加劇了西部財政緊張局勢。（三）稅收優(yōu)惠政策不合理制約了西部經濟發(fā)展為了實施對外開放政策，貫徹使一部分地區(qū)先富起來，然后帶動其他地區(qū)共同富裕的方針，長期以來，稅收優(yōu)惠主要以區(qū)域性優(yōu)惠為主，而且主要分布在東部沿海一帶，對設在經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、經濟開放區(qū)、保稅區(qū)的內外資企業(yè)，可以享受所得稅優(yōu)惠稅率和定期減免稅、關稅減免的待遇，而且外資企業(yè)比內資企業(yè)有更多的優(yōu)惠。這種傾斜性的區(qū)域性稅收優(yōu)惠，不僅吸引外資

8、流向東部發(fā)達地區(qū)，而且也吸引內地資金向沿海流動，使本來已經資金短缺的西部地區(qū)更加貧困，其結果是東部經濟的快速發(fā)展，也擴大了同西部地區(qū)的發(fā)展差距，“馬太效應”愈演愈烈。從上來看，有限的可動用資源如何配置，只能根據(jù)其投入產出比例測算其擴大再生產能力，要求稅收政策要引導資源流向最容易見效，最能帶動整個國民經濟發(fā)展的地區(qū)，使之在短期內快速發(fā)展，形成具輻射性的中心區(qū)，從而決定了地區(qū)傾斜的重點是人才資源豐富，便利，易于利用國際國內資源的地區(qū)，東南沿海成為首選地區(qū)。從改革實踐看，我國的改革開放政策首先是從東南沿海地區(qū)開始的，逐步向內地滲透，這是由其所處的特殊地理位置和當時國家財力的有限性決定的。實踐證明，這

9、一選擇對推動的改革開放步伐，實現(xiàn)經濟的快速起飛起到了不可忽視的作用。但同時還應看到，地區(qū)性傾斜并不是一成不變的，隨著國家經濟發(fā)展戰(zhàn)略的轉變，地區(qū)經濟條件的改善，地區(qū)傾斜的重點也應隨之變化，特別是在國家發(fā)展重點西移，東西部差距急劇擴大的今天，實現(xiàn)地區(qū)傾斜的轉變更具有現(xiàn)實意義。（四）轉移支付制度的不規(guī)范制約了西部經濟的發(fā)展中央對地方政府的轉移支付制度本是調節(jié)區(qū)域經濟發(fā)展，縮小地區(qū)差距的有力工具，但由于近年來財政收入占GDP比重不斷下降以及轉移支付方式的不合理、不規(guī)范，使得這一制度無法在調節(jié)區(qū)域經濟發(fā)展方面有所作為，反而由于轉移方式的不規(guī)范卻成為擴大經濟發(fā)展差距的體制性因素。改革開放以來，隨著分權化

10、改革的深入，我國財政收入占GDP的比重以及中央財政收入占全國財政收入的比重不斷下降，據(jù)統(tǒng)計，財政收入占GDP的比重1978年為31.2，1997年下降為10.7，這20年間下降了20個百分點，平均每年下降1個百分點；中央財政收入占全國財政收入的比重1978年為15.52，1984年提高到40.5，以后又下降到1993年的22.02，1994年、1995年又有了跳躍式提高，分別達到了55.7、52.17，這是分稅制改革的必然結果。盡管如此，中央財政仍然非常困難，主要表現(xiàn)在債務依存度過高，長期徘徊在55左右。由于國家可支配財力不足，中央政府已很難運用轉移支付手段在全國范圍內對不同收入水平的地區(qū)實施

11、再分配，難以抽出更多的資金加大對西部地區(qū)的投資。與此同時，在轉移支付方式上，實行以稅收返還為主，定額補助為輔的方式。就稅收返還來看，以1993年財政收入為基數(shù)，按照1：0.3的系數(shù)采取無地區(qū)差別的增量返還，這樣一來西部地區(qū)財政收入基數(shù)低，增長慢，獲得的稅收返還量小，而東部地區(qū)相對較多，無形中加劇了東西部財力分配的不均。主要針對西部地區(qū)實施的定額補助一定幾年不變，而且不與物價指數(shù)掛鉤，因而實際補助逐年遞減，無法緩解西部財力的困難，進一步弱化轉移支付制度在協(xié)調地區(qū)經濟發(fā)展方面的作用。 二、實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的財稅政策選擇（一）深化稅制改革，為西部大開發(fā)創(chuàng)造良好的制度環(huán)境一是深化資源稅改革。首先擴大

12、資源稅征收范圍，由主要限于煤炭、石油、天然氣等礦產資源，擴大到森林、水力、草場等資源，一則西部地區(qū)擁有全國94的草場資源、51的森林資源、83的水能儲量和73可開發(fā)的水能裝機容量，擴大征收范圍，可以廣開財源，增加西部地區(qū)財政收入；二則可以提高資源利用率，緩解資源短缺的狀況；三則可以通過稅價關系的調整，抑制資源利益外流。其次實行從價定率征收，并適當提高稅率水平。從價定率征收，可以使地方政府更好地運用稅收杠桿調節(jié)資源級差收入，同時配合稅率提高，促進資源產品價格上升，可有效緩解西部資源外流導致的利益外流，建立起較為合理的利益補償機制。二是不斷深化增值稅改革。增值稅改革的關鍵是實現(xiàn)生產型增值稅向消費型

13、增值稅的轉變，考慮到目前我國財政的承受能力與西部大開發(fā)戰(zhàn)略的要求，可允許西部地區(qū)優(yōu)先轉型，逐步向東部地區(qū)滲透。但在優(yōu)先轉型過程中，要注意處理好中央財政與地方財政間的關系，要輔之以建立有利于西部的財政轉移支付制度，否則，會加劇東西部地區(qū)財力橫向分配的不均，反而又會抑制西部地區(qū)的經濟增長。三是積極推進所得稅改革。企業(yè)所得稅改革的方向是按國民待遇原則統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，建立統(tǒng)一的法人所得稅。這既是市場經濟公平競爭的客觀要求，也是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的必然要求。只有統(tǒng)一內外資企業(yè)所得稅，才能從總體上消除東西部地區(qū)稅收負擔的不公，引導外資合理地向西部地區(qū)轉移。取消兩檔低稅率，同時對西部地區(qū)的中小企業(yè)給予

14、一定的照顧。（二）完善分稅制體制，為西部大開發(fā)營造寬松的體制環(huán)境一是合理配置稅種。稅種配置應以基本滿足地方政府事權為依據(jù)，相應形成地方固定收入為突破口，合理、地界定稅源。從有利于西部經濟發(fā)展的要求來看，資源稅應劃歸地方，充分調動地方政府利用資源稅調節(jié)本地區(qū)經濟發(fā)展的積極性，及時調整資源稅率水平，引導資源合理流動，逐步使西部由單純的資源輸出轉向資源深加工及增加附加值的發(fā)展思路上來。企業(yè)所得稅應由按隸屬關系劃分改為中央與地方稅源共享、分率計征的共享稅。二是合理界定稅權，真正實現(xiàn)中央與地方在分稅基礎上的管理分權和征收分管。稅權劃分是完善分稅制的一個至關重要的，只講分稅，不講分權、分管，不成其為分稅制

15、。從確保中央宏觀調控能力與實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略的客觀需要出發(fā)，應考慮進一步下放稅權，特別是對西部地區(qū)一些富有特色的稅種如資源稅、土地使用稅等，其權限應全部下放到地方政府，以便地方政府能因地制宜地涵養(yǎng)稅源，發(fā)展經濟。三是建立健全地方稅體系。地方稅建設的核心是主體稅種的設置，各地應根據(jù)本地區(qū)的稅源狀況和區(qū)域經濟的特點選擇具有本地區(qū)特色的稅種作為主體稅。從西部經濟發(fā)展情況來看，一方面資源開采及深加工是未來西部經濟新的增長點；另一方面西部地區(qū)政府也需要充分利用資源稅杠桿調節(jié)利益分配關系。因此資源稅應當成為西部地區(qū)的主體稅種。與此同時，隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的逐步到位，必將帶動第三產業(yè)的大力發(fā)展，為營業(yè)稅的穩(wěn)

16、定增長奠定了可靠的基礎，確保營業(yè)稅的主體地位不動搖對改善西部地區(qū)的財源結構，增加西部地區(qū)財力均具有重要的意義。（三）規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，為實現(xiàn)經濟發(fā)展西移提供導向稅收優(yōu)惠政策對引導資源合理流動，促進投資地區(qū)轉移，培植新的經濟增長點均具有明顯的政策導向性，實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略要求國家必須從宏觀整體出發(fā)，制定有利于西部經濟發(fā)展的導向性強的稅收優(yōu)惠政策。首先，要正確處理好稅收區(qū)域優(yōu)惠與產業(yè)優(yōu)惠的關系。從本質上說，地區(qū)政策與產業(yè)政策都是調節(jié)生產要素配置的政策，二者具有同一性。但地區(qū)政策還調節(jié)生產要素在空間上的地區(qū)分布，主要解決在哪里生產的問題；產業(yè)政策調節(jié)生產要素在產業(yè)上的部門分布，主要解決生產什么的問題

17、。兩者調節(jié)的不在一個層面上，調節(jié)的具體內容不同，不能互相替代。因此，必須摒棄界長期存在的用產業(yè)政策代替地區(qū)政策的錯誤觀點。那么如何協(xié)調二者的關系，熟輕熟重，至少要考慮兩點：一是一定時期內政府的宏觀經濟發(fā)展戰(zhàn)略；二是地區(qū)經濟和產業(yè)結構的發(fā)展狀況。從前者來看，西部大開發(fā)戰(zhàn)略的啟動，迫切要求稅收區(qū)域性政策向中西部地區(qū)傾斜，要在促進西部經濟發(fā)展方面有所作為；從后者來看，我國區(qū)域經濟不平衡的程度遠遠大于產業(yè)結構不平衡的程度，因此，稅收政策的運用更應側重于解決區(qū)域經濟不平衡的問題，要在協(xié)調地區(qū)經濟發(fā)展方面有所作為。兩個有所作為的核心是稅收區(qū)域優(yōu)惠政策地位的強化、重點的轉移。其次，要正確界定稅收區(qū)域優(yōu)惠與產

18、業(yè)優(yōu)惠的重點。稅收區(qū)域優(yōu)惠的重點應由東部地區(qū)向西部地區(qū)轉移，在對西部地區(qū)實施區(qū)域優(yōu)惠的過程中，要充分考慮地區(qū)差別，不搞“一刀切”。如可以考慮設立內地的經濟特區(qū)、經濟技術開發(fā)區(qū)、出口加工區(qū)等，對有些地區(qū)給予所得稅優(yōu)惠，有些地區(qū)給予零地價、零稅率照顧，甚至對有些地區(qū)給予特事特辦或超常規(guī)的政策等，以便西部在盡可能短的時間內吸引大量的資金、技術、人才，實現(xiàn)快速起飛，充分發(fā)揮這些地區(qū)的輻射帶動功能。稅收產業(yè)優(yōu)惠的重點是調節(jié)基礎性、非競爭性產業(yè)的發(fā)展和升級。為避免導致地區(qū)產業(yè)結構趨同化和國家支柱產業(yè)盲目發(fā)展、重復建設、過度競爭等可能出現(xiàn)的逆向調節(jié)，對具有明顯競爭性的產業(yè)項目，如汽車、機械、建材等應充分發(fā)揮

19、市場機制的調節(jié)作用。稅收優(yōu)惠的重點是基礎產業(yè)的發(fā)展，重要能源、原材料，國民經濟發(fā)展中的弱質產業(yè)，開發(fā)、技術進步、環(huán)境保護、資源綜合利用等產業(yè)。最后，稅收區(qū)域優(yōu)惠政策要盡可能地體現(xiàn)國家產業(yè)政策的基本要求。為避免五條件限制的區(qū)域性優(yōu)惠給國民經濟發(fā)展帶來的負面，從中西部地區(qū)經濟發(fā)展的長遠利益和國家的整體利益出發(fā)，應當根據(jù)國家產業(yè)政策的有關要求，對促進中西部地區(qū)經濟發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策加以一定條件的限制，實現(xiàn)稅收區(qū)域優(yōu)惠與產業(yè)優(yōu)惠的有效結合。最后值得一提的是，西部地區(qū)要設法用足用好中央給予的優(yōu)惠政策，尤其在引進外資和東部資金時，要適當放寬政策，增加吸引力，降低進入市場的成本。（四）實現(xiàn)轉移支付制度的科學

20、化、規(guī)范化，為西部經濟發(fā)展注入新的活力轉移支付制度是各國協(xié)調地區(qū)經濟發(fā)展的主要手段，今后應強化轉移支付制度在促進西部經濟發(fā)展方面的作用，通過轉移支付制度，給西部經濟發(fā)展注入新的活力。首先，要進一步提高“兩個比重”，這是實施轉移支付制度的基礎。提高兩個比重關鍵是要建立起稅收收入快于經濟增長的理財機制，通過實施積極的財政政策，刺激經濟發(fā)展，尋求新的經濟增長點，不斷培植和優(yōu)化財源；同時要強化稅收征管，建立起稅務機關稅務代理機構納稅人三位一體的新型征管模式，確保稅收收入的及時入庫。只有財政收入充裕了，才有更多的資金用于轉移支付，從而為強化轉移支付制度在協(xié)調地區(qū)經濟發(fā)展方面的作用奠定堅實的物質基礎。其次，要明確轉移支付的目標。轉移支付的基本目標一是確保地方政府最低服務水準的實現(xiàn)；二是調劑地區(qū)間財政收入水平的差異。前者是轉移支付的最終目標，后者強調中央財政的再分配功能，旨在通過地區(qū)間財政收入的轉移，體現(xiàn)國家的產業(yè)政策，履行政府的資源配置和經濟穩(wěn)定職能。從實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略要求來看，兩個目標歸根到底是要求中央財政將轉移支付的重點移向西部地區(qū)，旨在增強西部地區(qū)財政供給能力，確保財政資金的到位。第三，選擇科學的補助方式。無條件補助限于增加地方財政綜合實力時使用，以解決中央與地方財力分配縱向不平衡問題。這里的關鍵問