淺談執(zhí)行救助基金的使用

1、淺談執(zhí)行救助基金的使用淺談執(zhí)行救助基金的使用 執(zhí)行難是困擾人民法院執(zhí)行工作的一大難題，特別是在交通事故和其他人身損害賠償、贍養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)等案件的執(zhí)行中，有的義務(wù)人因事故和其他原因，極度貧困，致使這幾類案件得不到執(zhí)行，嚴(yán)重影響權(quán)利人的傷病治療和基本生活，矛盾十分尖銳。部分地區(qū)針對(duì)這種嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，在當(dāng)?shù)卣С窒拢韶?cái)政撥出?？?，設(shè)立執(zhí)行救助專項(xiàng)基金，用于對(duì)上述案件權(quán)利人的救助，取得了很好的社會(huì)效果，有效地緩和了矛盾，促進(jìn)了社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)前各級(jí)法院都在創(chuàng)新執(zhí)行方法和執(zhí)行機(jī)制上作了探討和嘗試，執(zhí)行救助基金的設(shè)立應(yīng)該說就是在這種背景下產(chǎn)生的，救助基金的設(shè)立確實(shí)緩解了一些矛盾，節(jié)約了執(zhí)行資源，讓執(zhí)

2、行法官能從沒完沒了的信訪中解脫出來，能有更多的時(shí)間辦理其他執(zhí)行案件。筆者認(rèn)為，救助基金的性質(zhì)屬于社會(huì)保障機(jī)制的組成部分，應(yīng)屬于社會(huì)救濟(jì)制度的范疇，發(fā)放的對(duì)象是交通事故和其他人身損害賠償、贍養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)等案件的權(quán)利人。發(fā)放的條件是被執(zhí)行人確無履行能力，申請(qǐng)執(zhí)行人極度貧困。救助基金的使用目的是緩解社會(huì)矛盾，促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定。一、救助基金設(shè)立及實(shí)際操作過程中存在的問題 （一）救助基金資金來源上的問題 救助基金的確解決了一些困擾執(zhí)行工作，且影響社會(huì)穩(wěn)定的案件，有利于法院解決“執(zhí)行難”。但是救助基金制度的建立也存在一些問題。上級(jí)安排應(yīng)將執(zhí)行救助基金列入年度財(cái)政預(yù)算，逐年撥付執(zhí)行救助基金數(shù)額，但是，財(cái)

3、政是政府的財(cái)政，各級(jí)政府都有一套財(cái)政支出制度，只有靠法院領(lǐng)導(dǎo)與黨委政府以及財(cái)政部門負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)解決，如中華人民共和國道路交通安全法明確規(guī)定國家設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金，亦規(guī)定了具體的使用范圍，但是真正建立道路交通事故社會(huì)救助基金的能有幾家，法律都未能有效解決的問題，僅靠部門文件來解決是不現(xiàn)實(shí)的，所以，救助基金的來源問題亟需解決。（二）救助基金的設(shè)立、管理主體問題 從本縣法院已設(shè)立救助基金情況看，數(shù)量均為10萬元，可謂是杯水車薪，與其說是執(zhí)行救助基金，不如說是執(zhí)行信訪基金，法院不可能解決上述所有執(zhí)行不能的案件，否則，法院就成了最大的債務(wù)人。筆者認(rèn)為，由于案件的執(zhí)行不能而權(quán)利人生活困難的，應(yīng)由政

4、府通過社會(huì)保障機(jī)制來救助，而不應(yīng)該由法院來承擔(dān)此救助義務(wù)， 這已超出了法院的職責(zé)范圍，是一種責(zé)任錯(cuò)位，從某種意義上講，這種錯(cuò)位更加重了法院的執(zhí)行難。筆者認(rèn)為，由法院設(shè)立執(zhí)行救助基金是特殊時(shí)期、特定環(huán)境下的產(chǎn)物，是權(quán)宜之計(jì)。執(zhí)行救助基金作為解決社會(huì)矛盾，構(gòu)建和諧社會(huì)的一種方式值得倡導(dǎo)，但是設(shè)立執(zhí)行救助基金應(yīng)理順關(guān)系，形成政府管理，法院參與的格局。（三）法律上的結(jié)案方式問題 當(dāng)前執(zhí)行救助基金是由政府財(cái)政撥款，由法院管理發(fā)放。有的法院認(rèn)為，符合發(fā)放救助基金條件的案件， 權(quán)利人的案件款已從執(zhí)行救助基金中支付，只要案件款全部支付或者部分支付但余款放棄的，即可按執(zhí)結(jié)處理，這不符合法律規(guī)定。首先，法律已嚴(yán)格

5、規(guī)定了執(zhí)行案件的結(jié)案方式：（1）生效法律文書確定的內(nèi)容執(zhí)行完畢；（2）裁定終結(jié)執(zhí)行；（3）裁定不予執(zhí)行；（4）當(dāng)事人之間達(dá)成執(zhí)行和解協(xié)議并已履行完畢。不符合上述條件的，不能算結(jié)案。其次，政府不是法律文書確定的義務(wù)人，法院亦不是義務(wù)人，只是從社會(huì)保障的角度 保障權(quán)利人的基本生存權(quán)利，以達(dá)到緩解社會(huì)矛盾的目的，救助基金對(duì)權(quán)利人的救助，并不能免除債務(wù)人的給付義務(wù)，案件并未執(zhí)行結(jié)束，還存在國家追償問題，此時(shí)案件按執(zhí)結(jié)處理明顯不妥。但是，此類案件，如果不作結(jié)案處理，則形成了權(quán)利人實(shí)現(xiàn)債權(quán)，而案件仍然留在檔案室和報(bào)表上，形成案結(jié)事未了的現(xiàn)象；如果作結(jié)案處理，應(yīng)以何種方式結(jié)案，目前法律上沒有規(guī)定，有待進(jìn)一步

6、完善。（四）追償上的法律問題 通常情況下，申請(qǐng)執(zhí)行人在領(lǐng)取救助基金前，應(yīng)填寫救助基金申請(qǐng)表，承諾放棄向被執(zhí)行人進(jìn)一步行使追償權(quán)，執(zhí)行救助基金發(fā)放后，人民法院應(yīng)根據(jù)被執(zhí)行人的財(cái)產(chǎn)狀況，加大執(zhí)行力度，在執(zhí)行款中將已發(fā)放的救助金額收回，補(bǔ)充救助專項(xiàng)資金。但是，法院繼續(xù)執(zhí)行應(yīng)采取何種方式，執(zhí)行依據(jù)是什么？法院擔(dān)任何種角色？誰取得追償權(quán)？這都是法律上的空白。法院墊付案件款后，法院如果依職權(quán)執(zhí)行，誰是案件的權(quán)利人，如果是法院，法院既是執(zhí)行案件的主體又是案件的權(quán)利人，造成裁判員與運(yùn)動(dòng)員混同，會(huì)不會(huì)影響法律的嚴(yán)肅性？法院應(yīng)如何執(zhí)行，是繼續(xù)執(zhí)行，還是重新立案執(zhí)行，據(jù)以執(zhí)行的法律依據(jù)是什么，是原先的法律文書，是否

7、應(yīng)當(dāng)重新制作裁定書？另外，追償?shù)姆秶档蒙逃?，除了法律文書確定的義務(wù)外，是否應(yīng)包括遲延履行利息，法律上亦無規(guī)定。（五）救助基金設(shè)立產(chǎn)生的負(fù)面問題 從救助基金實(shí)際使用的情況來看，執(zhí)行救助基金設(shè)立給某些當(dāng)事人造成了錯(cuò)覺，只要到法院申請(qǐng)執(zhí)行了，就能實(shí)現(xiàn)債權(quán)，即使債務(wù)人無履行能力，法院可用執(zhí)行救助基金墊付。有的當(dāng)事人在債權(quán)暫時(shí)無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，便采取種種方式要求法院從基金中給付，一旦要求無法得到滿足，便到處上訪，法院迫于無奈只得拿錢買平安，導(dǎo)致了救助基金發(fā)放條件放寬，違背了設(shè)立執(zhí)行救助基金的初衷，所以必須建立一套嚴(yán)格的救助基金發(fā)放制度 二、建立健全救助基金使用制度 （一）基金來源法制化 以法律的形式將基金設(shè)

8、立納入地方財(cái)政預(yù)算，根據(jù)地方的財(cái)政狀況和交通事故和其他人身損害賠償、贍養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)等案件執(zhí)行不能的情況決定基金的數(shù)量，以達(dá)到緩解社會(huì)矛盾，穩(wěn)定社會(huì)的目的，避免因政府部門或領(lǐng)導(dǎo)之間的推諉，讓法院的領(lǐng)導(dǎo)為設(shè)立基金而磨破嘴，跑破腿。（二）基金管理制度化 中華人民共和國道路交通安全法第二十四條規(guī)定，國家設(shè)立道路交通事故社會(huì)救助基金。有下列情形之一時(shí)，道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費(fèi)用、部分或者全部搶救費(fèi)用，由救助基金先行墊付，救助基金管理機(jī)構(gòu)有權(quán)向道路交通事故責(zé)任人追償：1、搶救費(fèi)用超過機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)責(zé)任限額的；2、肇事機(jī)動(dòng)車未參加機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)的；3、機(jī)動(dòng)車肇事后

9、逃逸的。筆者認(rèn)為，可將道路交通事故救助基金與執(zhí)行救助基金合并使用，交由公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，或者交地方財(cái)政局管理，或者交民政部門管理，亦可單獨(dú)設(shè)立，?？顚Ｓ茫缮鲜瞿硞€(gè)部門管理，由當(dāng)事人申請(qǐng)，法院負(fù)責(zé)審查，決定是否發(fā)放以及發(fā)放金額，管理部門負(fù)責(zé)發(fā)放，改變目前救助基金設(shè)立在法院，由法院一家說了算的不合理現(xiàn)象。（三）確定救助基金的使用范圍 區(qū)分執(zhí)行標(biāo)的的大小，根據(jù)權(quán)利人家庭困難狀況決定發(fā)放的數(shù)額，解決的原則是因執(zhí)行不能而影響了權(quán)利人生存問題。筆者以為，必須具備幾個(gè)條件，其一是社會(huì)對(duì)權(quán)利人進(jìn)行了救濟(jì)，但不足以解決權(quán)利人的生活困難；其二是法院已窮盡了所有的執(zhí)行措施，導(dǎo)致案件執(zhí)行不能。執(zhí)行救助基金的使用，嚴(yán)

10、格限于被執(zhí)行人確無履行能力，申請(qǐng)執(zhí)行人極度貧困，易導(dǎo)致社會(huì)不安定的交通事故和其他人身損害賠償、贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)等案件。具體列舉如下：1、追索贍養(yǎng)費(fèi)、扶養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、撫恤金的；2、孤寡老人、孤兒或者農(nóng)村“五保戶”；3、沒有固定生活來源的殘疾人、患有嚴(yán)重疾病的人；4、國家規(guī)定的優(yōu)撫、安置對(duì)象；5、追索社會(huì)保險(xiǎn)金、勞動(dòng)報(bào)酬和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金的；6、交通事故、醫(yī)療事故、工傷事故、產(chǎn)品質(zhì)量事故或者其他人身傷害事故的受害人，請(qǐng)求賠償?shù)模?、見義勇為或?yàn)楸Ｕ仙鐣?huì)公共利益致使自己合法權(quán)益受到損害，本人或者近親屬請(qǐng)求賠償?shù)漠?dāng)事人生活困難的；8、進(jìn)城務(wù)工人員追索勞動(dòng)報(bào)酬或者其他合法權(quán)益受到侵害而請(qǐng)求賠償?shù)幕蛘呒彝?/p>

11、生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼的；9、正在享受城市居民最低生活保障、農(nóng)村特困戶救濟(jì)或失業(yè)保險(xiǎn)金，無其他收入；10、因自然災(zāi)害或者家庭生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼的；11、起訴行政機(jī)關(guān)違法要求農(nóng)民履行義務(wù)的；12、正在接受有關(guān)部門法律援助的；13、當(dāng)事人為福利院、孤兒院、敬老院、優(yōu)撫醫(yī)院、精神病院；SOS兒童村等社會(huì)公共福利事業(yè)單位的；14、其他因執(zhí)行案件款暫時(shí)執(zhí)行不到位，而使生活陷于極度困難的申請(qǐng)執(zhí)行人。（四）救助基金追償法制化 按照高院和財(cái)政廳文件規(guī)定，申請(qǐng)執(zhí)行人在領(lǐng)取救助基金前，應(yīng)填寫救助基金申請(qǐng)表，與案件承辦人簽訂放棄向被執(zhí)行人進(jìn)一步行使追償權(quán)的承諾書，法院發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有履行能力時(shí)繼續(xù)執(zhí)行，將所執(zhí)行到的款項(xiàng)補(bǔ)充到

12、執(zhí)行基金中。筆者以為， 必須以立法的形式確立法院對(duì)被執(zhí)行人的追償權(quán)，不能以原先的法律文書為執(zhí)行依據(jù)，應(yīng)在原執(zhí)行依據(jù)的基礎(chǔ)上重新制作裁定書，在裁定書中明確被執(zhí)行人義務(wù)，包括遲延履行利息都是追償?shù)臉?biāo)的，孕輪譜韉那恐浦蔥脅枚槲讕？并重新立案。對(duì)于依法追償?shù)降馁Y金及時(shí)匯入執(zhí)行救助基金專戶，以便解決更多困難權(quán)利人。至于立案后未能有效執(zhí)結(jié)，可依照?qǐng)?zhí)行相關(guān)法律規(guī)定辦理。（五）健全社會(huì)保障制度 我國的社會(huì)救濟(jì)比較單一，社會(huì)保障渠道少，已不能適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，從而導(dǎo)致人們抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較低。當(dāng)前已建立的社會(huì)保障制度尚不健全，比如機(jī)動(dòng)車責(zé)任保險(xiǎn)制度，尚不能有效地保護(hù)交通事故人身損害賠償案件受害人的合法權(quán)益，第三者責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)應(yīng)盡快出臺(tái)；必須建立、健全由國家財(cái)政負(fù)擔(dān)的社會(huì)救濟(jì)、社會(huì)福利和優(yōu)撫制度；由國家立法強(qiáng)制實(shí)施的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)；由國家倡導(dǎo)