對(duì)市場放開后我國糧食價(jià)格調(diào)控問題的反思

1、對(duì)市場放開后我國糧食價(jià)格調(diào)控問題的反思中國糧油信息網(wǎng) 2008-9-28 8:41:47 市場放開后，我國糧食價(jià)格波動(dòng)幅度明顯加大，這對(duì)政府調(diào)控糧食階格提出了更高的要求。反思近幾年糧食價(jià)格調(diào)控的得與失，對(duì)進(jìn)一步完善糧食價(jià)格調(diào)控將十分有益。 （一)市場放開后糧價(jià)波動(dòng)的狀況分析 2004年中央1號(hào)文件明確指出：從2004年開始，國家將全面放開糧食收購和銷售市場，實(shí)行購銷多渠道經(jīng)營。市場放開后廣我國糧食價(jià)格經(jīng)歷了兩次大的波動(dòng)。第一輪糧價(jià)波動(dòng)始于2003年底，在2004年出現(xiàn)高點(diǎn)(見表1)。此輪糧價(jià)波動(dòng)帶有恢復(fù)性質(zhì)，其背景是在糧食價(jià)格持續(xù)6年下跌后出現(xiàn)的恢復(fù)性反彈。從全國居民糧食消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(上年=1

2、00)看，從1997年開始，出現(xiàn)了持續(xù)6年的下跌。1997-2002年的6年間，糧價(jià)每年分別比上一年下跌89、31、31、114、07、17；但2001年、2002年下跌幅度明顯降低，糧食價(jià)格開始走出低谷。2003年，糧食價(jià)格終于在持續(xù)下跌后出現(xiàn)全面回升，全國居民糧食消費(fèi)價(jià)格指數(shù)比上年上漲23。 2003年19月份糧食價(jià)格相對(duì)平穩(wěn)，但9月份后上漲幅度較大，10月份、11月份、12月份上漲幅度分別達(dá)到32、108、93。 2004年糧食價(jià)格延續(xù)了上一年的升勢(shì)，全年上漲幅度為264。其中，4月份糧價(jià)上漲達(dá)339，為全年各月最高漲幅。此后各月糧價(jià)漲幅呈回落走勢(shì)，尤其是國慶節(jié)后，糧價(jià)回落比較明顯。 2

3、004年前后的這一輪糧價(jià)上漲是糧價(jià)持續(xù)下跌后，隨著供求關(guān)系的變化而出現(xiàn)的恢復(fù)性上漲，市場放開所帶來的不確定性對(duì)人們心理的影響對(duì)糧價(jià)一下漲起到重要助推作用，但隨著政府支農(nóng)力度的加強(qiáng)，糧食綜合生產(chǎn)能力不斷提高，糧食供求關(guān)系得到很大改善，糧價(jià)在2005年回落趨穩(wěn)。 第二輪糧價(jià)波動(dòng)則發(fā)生在2006年底。2006年1-10月份糧食價(jià)格呈現(xiàn)溫和上升態(tài)勢(shì)，但到11月中旬突然快速上揚(yáng)，出現(xiàn)了短時(shí)間大幅上漲的迅猛勢(shì)頭。全國糧價(jià)在 12月份上漲66，局部地區(qū)糧價(jià)上漲幅度更大。這次糧價(jià)上漲的背景是糧食連續(xù)3年增產(chǎn)豐收，單產(chǎn)迭創(chuàng)新高，糧食開始出現(xiàn)階段性過剩情況下發(fā)生的。糧食豐收而價(jià)漲令許多人對(duì)此輪糧價(jià)上漲備感困惑。盡

4、管政府采取快速有力的措施很快平抑了糧價(jià)，但問題值得人們深思。如果說第一輪糧價(jià)上漲取決于市場供求關(guān)系變化，即由供過于求向供不應(yīng)求轉(zhuǎn)變的話，那么第二輪糧價(jià)上漲盡管是由多種原因造成，但我們應(yīng)該承認(rèn)是導(dǎo)源于政府的宏觀調(diào)控，即最低收購價(jià)政策在執(zhí)行和糧食投放節(jié)奏上出現(xiàn)了問題。 (二)糧價(jià)波動(dòng)的特點(diǎn)與風(fēng)險(xiǎn)分析 1糧價(jià)波動(dòng)的特點(diǎn)縱觀市場放開后的兩次糧價(jià)波動(dòng)，與市場放開前的波動(dòng)相比，帶有明顯不同的特征。第一，體制背景不同。糧食領(lǐng)域可以說是我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的最后一塊堡壘，在放開前，體制的實(shí)質(zhì)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)；放開后，我國初步建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的糧食流通體制。這決定了糧價(jià)調(diào)控方式必然要做大的調(diào)整。第二，供求關(guān)系不同。長期以

5、來，我國糧食處于短缺狀態(tài)，價(jià)格上漲以此為背景。而2006年的糧價(jià)上漲是在糧食連續(xù)3年豐收下發(fā)生的，即使是2004年前后的糧價(jià)上漲也是在供過于求的關(guān)系并未逆轉(zhuǎn)的情況下發(fā)生的。第三r波動(dòng)頻率不同。在短短的4年中接連發(fā)生兩次糧價(jià)大幅波動(dòng)，這在以前很少見到，波動(dòng)的時(shí)間間隔明顯縮短，頻率明顯提高。第四，波動(dòng)原因不同。以前的糧價(jià)波動(dòng)主要是在封閉的經(jīng)濟(jì)條件下由短缺造成的，原因單一。目前引起糧價(jià)波動(dòng)的原因非常復(fù)雜，涉。及國內(nèi)與國際、市場與政府等多方面的因素。第五，波動(dòng)帶有突發(fā)性。市場放開后，由于影響糧價(jià)的因素眾多，任何一種因素的變化都可能會(huì)帶來糧價(jià)的突發(fā)性漲跌。近兩次糧價(jià)波動(dòng)帶有明顯的突發(fā)性。一些糧食-品種價(jià)

6、格在短時(shí)間內(nèi)上漲超過40，實(shí)際已超出恢復(fù)性上漲范疇，帶有暴漲暴跌性質(zhì)。 可見，市場放開后，糧價(jià)波動(dòng)表現(xiàn)出一些新的特點(diǎn)。政府對(duì)糧價(jià)的調(diào)控應(yīng)該考慮這些新的變化，做到有的放矢。 2糧價(jià)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)糧食價(jià)格頻繁大幅波動(dòng)會(huì)帶來系列風(fēng)險(xiǎn)。首先，危及國家糧食安全。糧食價(jià)格異常波動(dòng)，會(huì)向市場主體發(fā)出扭曲的價(jià)格信號(hào)，導(dǎo)致糧食資源不合理配置，危及國家糧食安全；而且糧食價(jià)格不穩(wěn)定本身就是供求關(guān)系失衡的一種反映，折射出糧食可能處于不安全狀態(tài)。其次，引發(fā)通貨膨脹或通貨緊縮。糧價(jià)是百價(jià)之基，在我國目前仍然可以這么認(rèn)識(shí)。糧食價(jià)格大幅波動(dòng)會(huì)導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)物價(jià)不穩(wěn)。最后，對(duì)低收入或無收人群體沖擊大，容易引發(fā)社會(huì)問題。糧價(jià)上漲對(duì)城市

7、低收入階層或?qū)W生消費(fèi)產(chǎn)生較大負(fù)面影響；糧價(jià)下跌則對(duì)農(nóng)民收入增長形成抑制。 (三)糧食價(jià)格調(diào)控的得失分析 面對(duì)糧價(jià)大幅波動(dòng)，政府從生產(chǎn)、流通、進(jìn)出口等方面采取了一系列措施進(jìn)行調(diào)控。在生產(chǎn)方面，采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，努力提高糧食綜合生產(chǎn)能力；在流通方面，出臺(tái)了稻谷與小麥最低收購價(jià)格政策；在進(jìn)出口方面，減少出口，擴(kuò)大進(jìn)口，增加國內(nèi)市場供應(yīng)；在政府儲(chǔ)備方面，把握儲(chǔ)備糧的吞吐輪換節(jié)奏，增加地方儲(chǔ)備。其中，最為引人注目的焦點(diǎn)則是最低收購價(jià)格政策。 政府糧食價(jià)格調(diào)控政策措施的實(shí)施取得了明顯的成效。首先，促進(jìn)了糧食安全。 2006年實(shí)現(xiàn)糧食連續(xù)第三年增產(chǎn)豐收、單產(chǎn)再創(chuàng)新高的局面，這與努力提高糧食綜合生產(chǎn)能

8、力、擴(kuò)大最低收購價(jià)政策的覆蓋范圍(既包括品種，也包括省份)、加大支農(nóng)惠農(nóng)的力度密切相關(guān)，3年糧食豐收有效地改變了我國糧食安全狀況。其次，維護(hù)了糧價(jià)穩(wěn)定。政府采用多種措施穩(wěn)定糧價(jià)，尤其是糧食最低收購價(jià)政策，對(duì)穩(wěn)定市場糧價(jià)起到雙向作用。新糧上市，政府托市收購，可以化解糧價(jià)下行壓力，并形成調(diào)控糧價(jià)的資源；糧價(jià)上漲，政府通過拋售最低收購價(jià)糧食，可以平抑糧價(jià)上揚(yáng)。如2006年在啟動(dòng)小麥、稻谷最低收購價(jià)執(zhí)行預(yù)案的省份，按最低收購價(jià)收購小麥、早秈稻、中晚稻分別達(dá)814億斤、73億斤、99億斤，有力地支撐了市場糧價(jià)。同時(shí)，截至2006年底，共組織24次2005年最低收購價(jià)稻谷拍賣，累計(jì)銷售169億斤；共組織7

9、次2006年最低收購價(jià)小麥拍賣，累計(jì)銷售101億斤，既保證了市場供應(yīng)，又實(shí)現(xiàn)了順價(jià)銷售，穩(wěn)定了市場糧價(jià)。再次，體現(xiàn)了政府的調(diào)控意圖。通過最低收購價(jià)等政策的運(yùn)用以及合理制定政策預(yù)案、選擇政策出臺(tái)時(shí)機(jī)、選擇收購糧食品種、指定市場集中競售等方式，可強(qiáng)烈體現(xiàn)政府的宏觀調(diào)控意圖；尤其是通過國家糧食交易中心集中銷售，容易形成權(quán)威價(jià)格，利于發(fā)揮價(jià)格對(duì)生產(chǎn)和流通的指導(dǎo)作用。最后，增加了農(nóng)民收入。從2006年看，農(nóng)村居民人均純收入比上年實(shí)際增長74，糧食最低收購價(jià)政策的作用功不可沒。據(jù)有關(guān)部門初步測算，實(shí)施小麥最低收購價(jià)政策的地區(qū)，農(nóng)民增收40億元以上。 應(yīng)該說，我們應(yīng)對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的糧食波動(dòng)有十分豐富的經(jīng)驗(yàn)

10、，但是我們還沒有在糧食市場放開條件下進(jìn)行糧食價(jià)格全面調(diào)控的經(jīng)驗(yàn)，市場化的手段在使用上還不熟練。在一些人頭腦中，還存在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的慣性思維，認(rèn)為政府調(diào)控糧食價(jià)格就是對(duì)價(jià)格進(jìn)行行政干預(yù)，甚至政府直接定價(jià)。價(jià)格下跌，就提高收購價(jià)格；價(jià)格過高，就限價(jià)銷售。盡管行政手段簡單有效、立竿見影，但是往往成本較高，副作用較大，違背市場經(jīng)濟(jì)的基本要求，過多地使用會(huì)影響市場在糧食資源配置中的基礎(chǔ)性作用。這決定了現(xiàn)階段我國糧食價(jià)格調(diào)控還存在諸多負(fù)面效應(yīng)。 第一，打破市場形成價(jià)格機(jī)制，扭曲糧食價(jià)格信號(hào)。糧食市場化改革的基本目標(biāo)就是放開糧食市場，放開糧食購銷價(jià)格，讓市場在糧食資源配置中起基礎(chǔ)性作用。市場放開后，糧價(jià)理所當(dāng)然

11、應(yīng)由市場的供求狀況決定。但在最低收購價(jià)政策下形成的一個(gè)基本事實(shí)是：政府控制了大部分商品糧源，控制了糧價(jià)，這難免讓一些人對(duì)我國糧食市場化改革的目標(biāo)產(chǎn)生懷疑。扭曲的價(jià)格會(huì)發(fā)出錯(cuò)誤的信號(hào)，不利于生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費(fèi)者做出科學(xué)的決策。改革的目標(biāo)和手段的使用出現(xiàn)了矛盾，對(duì)手段進(jìn)行修正的問題就擺在了我們面前。 第二，不利于深化國有糧食企業(yè)改革。推進(jìn)國有糧食企業(yè)改革是糧食流通體制改革的重要任務(wù)，其基本目標(biāo)就是要建立比較完善的現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)真正成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的市場主體。但在最低收購價(jià)政策下，一些國有糧食購銷企業(yè)不思進(jìn)取，又靠政策飯過上“小康”日子，改革出現(xiàn)某種程度的“回歸”，

12、難免讓人對(duì)國有糧食企業(yè)改革的目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生懷疑。 第三，糧食價(jià)格調(diào)控成本趨高。最低收購價(jià)與保護(hù)價(jià)沒有本質(zhì)區(qū)別，保護(hù)價(jià)所帶來的高成本人們記憶猶新。糧食最低收購價(jià)政策的實(shí)施同樣面臨成本上升的問題。根據(jù)2006年小麥、稻谷最低收購價(jià)預(yù)案規(guī)定，支付收儲(chǔ)企業(yè)收購費(fèi)用2；5分斤，保管費(fèi)用補(bǔ)貼為每斤4分年，即政府每收購一斤糧食每年要支付收儲(chǔ)企業(yè) 65分錢，按截至2006年底收購最低收購價(jià)糧食986億斤計(jì)算，僅此一項(xiàng)就要支付收儲(chǔ)企業(yè)64億元。政府把大量資金補(bǔ)貼給流通環(huán)節(jié)，不利于提高補(bǔ)貼效率，此外，中央財(cái)政還要承擔(dān)利息費(fèi)用補(bǔ)貼或最低收購價(jià)糧食的銷售虧損。另外，隨著最低收購價(jià)糧食數(shù)量的增加，庫容緊張問題突顯，這

13、都會(huì)增加政策成本。 第四，不利于建立市場風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。很多人認(rèn)為最低收購價(jià)政策實(shí)現(xiàn)了“地方滿意，企業(yè)滿意，農(nóng)民滿意”，但應(yīng)該看到這種滿意是以中央政府獨(dú)自承擔(dān)糧食生產(chǎn)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)為前提。長此以往，不利于培育市場主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，客觀需要建立一個(gè)多方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制。 (四)完善糧食價(jià)格調(diào)控的思路 應(yīng)該承認(rèn)，在我國糧食價(jià)格調(diào)控取得成功的同時(shí)，還存在不少問題，糧食最低收購價(jià)也不應(yīng)該是終極選擇。市場放開3年后，問題暴露更充分，需要人們作更深刻的反思，以進(jìn)一步完善糧食價(jià)格調(diào)控的機(jī)制。 1重新認(rèn)識(shí)有關(guān)糧食的一些重大問題 第一，改革目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)手段問題。國發(fā)2007117號(hào)文件提出的改革目標(biāo)非常清

14、晰，不容置疑，必須堅(jiān)持。問題是現(xiàn)行的政策、措施、手段能否很好地實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的成本是否合理。如果說二者存在較大差距的話，現(xiàn)行的政策手段還不足以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的話，那么應(yīng)該如何對(duì)政策手段進(jìn)行調(diào)整、進(jìn)一步深化改革，這是問題的關(guān)鍵。 第二，長期短缺與短期過剩問題。從長期看，糧食短缺是不爭的事實(shí)，但長期短缺并不排除短期過剩的存在?？陀^地看，目前我國糧食供求已平衡有余，因此解決糧食問題不僅要解決短缺問題，還要解決過剩問題。我們不能用長期短缺的思維來掩蓋在某些時(shí)段出現(xiàn)的糧食過剩問題，否則可能會(huì)導(dǎo)致政策的失誤。因此，糧食價(jià)格調(diào)控不僅要調(diào)“少”，而且還要調(diào)“多”。同時(shí)應(yīng)該看到，糧食科技的快速進(jìn)步為糧食增產(chǎn)提供了

15、有利條件，只要國家重視，政策合理，即使出現(xiàn)短缺問題，也會(huì)得到妥善解決。 第三，生產(chǎn)安全與流通安全問題。糧食安全的內(nèi)涵與外延十分豐富，是一個(gè)涉及多層次與多環(huán)節(jié)的概念。近年來，政府把糧食安全的重點(diǎn)放在生產(chǎn)環(huán)節(jié)非常必要，但生產(chǎn)不是問題的全部。當(dāng)糧食生產(chǎn)達(dá)到安全邊際的時(shí)候，糧食流通往往具有決定作用。糧食豐收出現(xiàn)糧價(jià)大幅上漲，提醒我們要更加重視糧食流通安全。 第四，總量平衡與結(jié)構(gòu)失衡問題。連年糧食豐收，國內(nèi)糧食供需狀況明顯改善，總量平衡有余，但地區(qū)、品種結(jié)構(gòu)性失衡問題突顯。從地區(qū)結(jié)構(gòu)看，產(chǎn)區(qū)糧食安全狀況良好，但由于深加工和工業(yè)用糧等因素影響，糧食消費(fèi)需求顯著增加；部分銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)糧食產(chǎn)需缺口有擴(kuò)大的

16、趨勢(shì)，安全形勢(shì)不容樂觀。從品種結(jié)構(gòu)看，小麥和稻谷由前幾年產(chǎn)不足需轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)需基本平衡；玉米由以往供需平衡有余逐步向平衡偏緊轉(zhuǎn)變；大豆產(chǎn)需缺口繼續(xù)擴(kuò)大，進(jìn)口量居高不下。因此，在總量平衡的情況下，也可能會(huì)因?yàn)榻Y(jié)構(gòu)失衡的原因?qū)е履承┑貐^(qū)、某些品種出現(xiàn)糧食價(jià)格大幅波動(dòng)。當(dāng)前，在糧食總量平衡情況下，糧食價(jià)格調(diào)控需要更多關(guān)注結(jié)構(gòu)失衡問題。 2建立與完善現(xiàn)代糧食市場體系 根據(jù)國家“健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系”的總體要求，糧食流通體制改革的核心任務(wù)之一就是要建立和完善現(xiàn)代糧食市場體系，這是發(fā)揮市場在糧食資源配置中的基礎(chǔ)性作用、建立市場形成價(jià)格新機(jī)制的基本前提。根據(jù)我國糧食市場發(fā)育的特點(diǎn)，現(xiàn)代糧食市

17、場體系的基本框架應(yīng)為：以零售市場為基礎(chǔ)，以批發(fā)市場為主體，以期貨市場為先導(dǎo)，以電子商務(wù)為方向，期貨與現(xiàn)貨結(jié)合、商流與物流結(jié)合、傳統(tǒng)與網(wǎng)絡(luò)結(jié)合、生產(chǎn)與流通結(jié)合的現(xiàn)代糧食市場體系。為此，我國應(yīng)盡快出臺(tái)現(xiàn)代糧食市場發(fā)展規(guī)劃，完善糧食市場的法律法規(guī)，推動(dòng)現(xiàn)代糧食市場體系的發(fā)展。 3、建立與完善糧食價(jià)格形成新機(jī)制 在社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，國家要緊緊圍繞“價(jià)格”做文章，最終實(shí)現(xiàn)政府調(diào)控市場、市場形成價(jià)格、價(jià)格引導(dǎo)生產(chǎn)、流通和消費(fèi)的良性循環(huán)。 第一，建立與完善市場形成價(jià)格的機(jī)制。要充分發(fā)揮糧食批發(fā)市場、糧食期貨市場和糧食電子商務(wù)的功能與作用，推動(dòng)全國統(tǒng)一大市場的形成，建立真正以市場為基礎(chǔ)的糧食價(jià)格形成機(jī)制。 第二，建立與完善國家支持價(jià)格的機(jī)制。針對(duì)最低收購價(jià)的局限性，抓住時(shí)機(jī)變最低收購價(jià)為目標(biāo)價(jià)格，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，改對(duì)流通環(huán)節(jié)的間接補(bǔ)貼為對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，在提高對(duì)農(nóng)民直接補(bǔ)貼的基礎(chǔ)上，真正放開糧食價(jià)格，構(gòu)建糧食價(jià)格保護(hù)的新機(jī)制。 第三，建立與完善政府調(diào)控價(jià)格的機(jī)制。市場失靈的存在，就有了宏觀調(diào)控的必要。政府應(yīng)該制定合理的調(diào)控目標(biāo)，重新界定糧食的一些警戒線指標(biāo)，有效利用生產(chǎn)、流通、庫存、進(jìn)出口等調(diào)控手段，實(shí)現(xiàn)糧食供求平衡，保證糧食價(jià)格穩(wěn)定。但政府對(duì)糧價(jià)的調(diào)控主要應(yīng)是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段的間接調(diào)節(jié)，