業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)物業(yè)管理的現(xiàn)狀問題及完善建議

1、業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)物業(yè)管理的現(xiàn)狀問題及完善建議一、引 言改革開放以來，隨著我國單位制社會(huì)的解體、轉(zhuǎn)型和城市住宅產(chǎn)權(quán)制度的改革發(fā)展，物業(yè)管理逐漸成為社會(huì)管理和社區(qū)治理的重要內(nèi)容，業(yè)主委員會(huì)作為一種新興的社區(qū)群眾自治組織也受到更多關(guān)注。為加強(qiáng)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)治理，2009年國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部依據(jù)物權(quán)法和物業(yè)管理?xiàng)l例等專門出臺(tái)了業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則，對(duì)業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)的建立、運(yùn)行、管理等作了全面規(guī)定，對(duì)規(guī)范業(yè)主大會(huì)及業(yè)主委員會(huì)的活動(dòng)發(fā)揮了重要作用。然而，隨著我國社區(qū)治理實(shí)踐的不斷推進(jìn)，業(yè)主委員會(huì)在參與社區(qū)物業(yè)管理時(shí)遇到了一些亟待研究解決的難題。黨的十八屆三中全會(huì)創(chuàng)造性地提出，要?jiǎng)?chuàng)新

2、社會(huì)治理體制，改進(jìn)社會(huì)治理方式，激發(fā)社會(huì)組織活力；正確處理政府和社會(huì)的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用；適合由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會(huì)組織承擔(dān);。這對(duì)業(yè)主委員會(huì)有效參與社區(qū)物業(yè)管理、發(fā)揮其治理功能提出了新的要求。對(duì)業(yè)主委員會(huì)的研究，最早來自于對(duì)專業(yè)化物業(yè)管理和公民社會(huì)的關(guān)注。比較有代表性的，如涂振（2004）認(rèn)為成立業(yè)主委員會(huì)是為了更好的配合物業(yè)管理公司對(duì)住宅區(qū)域進(jìn)行管理間接論證了業(yè)主委員會(huì)存在的必要性；夏建中（2003）認(rèn)為，業(yè)主委員會(huì)是一個(gè)居民自治組織，其最主要的工作是維護(hù)業(yè)主的權(quán)益，組織業(yè)主討論社區(qū)公共事務(wù)，與物業(yè)管理公司進(jìn)行利益博弈，

3、初步體現(xiàn)了公民社會(huì)的主要屬性。但在實(shí)踐中，由于人們對(duì)業(yè)主委員會(huì)的法律地位和角色定位（如組織性質(zhì)、職能和功能等）仍不清晰，業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司、居委會(huì)、政府的關(guān)系也并未屢順，很多學(xué)者從法學(xué)視角研究業(yè)主委員會(huì)的法律地位及與其他組織的法律關(guān)系。如代艷麗、付麗民（2013）認(rèn)為，按照現(xiàn)有的法律法規(guī)，業(yè)主委員會(huì)不是法人，也不是獨(dú)立的非法人組織，本身不具有民事主體資格，不能獨(dú)立參與訴訟活動(dòng)，這種狀況不利于城市社區(qū)的發(fā)展，需要理順業(yè)主委員會(huì)和相關(guān)的業(yè)主大會(huì)、業(yè)主團(tuán)體等之間的法律關(guān)系。還有學(xué)者試圖運(yùn)用集體行動(dòng)的策略和博弈視角等經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來解釋業(yè)主委員會(huì)與其他主體的行為關(guān)系：如郭銳欣、高明華、張鵬飛（2012）

4、認(rèn)為，業(yè)主、業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司之間存在多種委托代理關(guān)系；王艷（2011）認(rèn)為，各利益主體間存在四大博弈行為，即權(quán)力之爭(zhēng)、不完全契約、公地悲劇及羊群效應(yīng)等。此外，孫榮、范志雯（2007）在客觀分析國內(nèi)社區(qū)業(yè)主委員會(huì)運(yùn)行現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，提出了合作主義視野下的中國城市社區(qū)業(yè)主委員會(huì)治理模式的選擇及其實(shí)施路徑，為本文的研究提供了有益借鑒。業(yè)主委員會(huì)作為社區(qū)群眾自治組織，是住宅社區(qū)的公共領(lǐng)域;，主要是為業(yè)主提供物業(yè)管理服務(wù)，但綜上發(fā)現(xiàn)，目前少有學(xué)者從物業(yè)管理的產(chǎn)品屬性分析業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)物業(yè)管理問題。因此，本文試圖通過分析物業(yè)管理的屬性，從物業(yè)管理服務(wù)的需求者、提供者、生產(chǎn)者和協(xié)調(diào)監(jiān)督者四個(gè)主體的角色定

5、位及相互關(guān)系角度，考察業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)治理的現(xiàn)狀，在此基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)問題，提出完善業(yè)主委員會(huì)有效參與社區(qū)物業(yè)管理的思路和建議，以期為完善社區(qū)治理提供一定的理論參考。二、物業(yè)管理的產(chǎn)品屬性和專業(yè)特征要求多元主體合作治理（一）物業(yè)管理具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，需要業(yè)主委員會(huì)介入物業(yè)管理具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。首先，物業(yè)管理的消費(fèi)具有非競(jìng)爭(zhēng)性，即增加一個(gè)消費(fèi)者（業(yè)主）不會(huì)減少任何一個(gè)業(yè)主對(duì)物業(yè)管理的消費(fèi)數(shù)量和質(zhì)量，也不會(huì)增加物業(yè)管理的邊際成本。其次，物業(yè)管理消費(fèi)具有局部排他性，即業(yè)主需要共同為小區(qū)內(nèi)衛(wèi)生、綠化、安全等公共服務(wù)付費(fèi)，但每個(gè)業(yè)主的收入水平和消費(fèi)習(xí)慣不同，對(duì)物業(yè)管理的消費(fèi)數(shù)量和獲得的效用數(shù)量各不相同

6、。綜上，物業(yè)管理的消費(fèi)性質(zhì)決定了物業(yè)管理服務(wù)不能僅靠政府或市場(chǎng)提供，否則容易出現(xiàn)政府失靈或市場(chǎng)失靈。按照國際通行的第三部門理論，業(yè)主委員會(huì)憑借其民間性、非營利性、自治性、志愿性和公益性的組織優(yōu)勢(shì)，參與提供物業(yè)管理服務(wù)，可以有效防止或解決雙失靈;問題。（二）物業(yè)管理具有專業(yè)性強(qiáng)的特征，要求多主體的協(xié)同治理物業(yè)管理除了具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的性質(zhì)外，還具有專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，需要專業(yè)性的物業(yè)公司生產(chǎn)服務(wù)，也需要業(yè)主委員會(huì)參與監(jiān)督管理。如表1所示，物業(yè)管理服務(wù)由業(yè)主委員會(huì)負(fù)責(zé)，但不介入生產(chǎn)，業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司簽訂契約，聘請(qǐng)并購買物業(yè)公司的服務(wù)，由物業(yè)公司為住宅區(qū)內(nèi)的業(yè)主提供專業(yè)化的物業(yè)服務(wù)。業(yè)主和業(yè)主委員會(huì)是

7、一種委托代理關(guān)系，業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司是雇用被雇用關(guān)系，當(dāng)這兩種關(guān)系異化時(shí)，政府作為公權(quán)組織可以充當(dāng)裁判者;，營造公平氛圍、進(jìn)行監(jiān)督、提供服務(wù)。綜上，物業(yè)管理的產(chǎn)品屬性和專業(yè)特征客觀上要求業(yè)主及業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)公司、居委會(huì)、政府等多元主體共同參與社區(qū)物業(yè)管理。業(yè)主委員會(huì)是社區(qū)公共利益的代表者和維護(hù)者，應(yīng)主動(dòng)收集業(yè)主的意見，監(jiān)督物業(yè)公司的生產(chǎn)績(jī)效，發(fā)揮基層群眾自治組織的作用；政府為保證生產(chǎn)者所生產(chǎn)的服務(wù)質(zhì)量以及各參與主體的有序參與，可采取必要的措施對(duì)生產(chǎn)過程加以監(jiān)控。三、業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)物業(yè)管理的現(xiàn)狀及問題分析目前，我國社區(qū)業(yè)主委員會(huì)組建數(shù)量穩(wěn)步增加，管理體制和內(nèi)部運(yùn)作日漸規(guī)范和成熟，相關(guān)政策

8、法規(guī)也漸成體系，業(yè)主委員會(huì)的基本功能得以實(shí)現(xiàn)。但現(xiàn)實(shí)生活中業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)物業(yè)管理仍存在諸多障礙，如圖1所示。下文從物業(yè)管理服務(wù)的需求者業(yè)主、提供者業(yè)主委員會(huì)、生產(chǎn)者物業(yè)公司、協(xié)調(diào)監(jiān)督者居委會(huì)和政府等主體間的關(guān)系角度，來考察業(yè)主委員會(huì)參與物業(yè)管理的現(xiàn)狀及問題。（一）業(yè)主自治理念弱，參與物業(yè)管理的意識(shí)比較淡薄原因主要有三個(gè)方面：一是許多業(yè)主缺乏物業(yè)管理常識(shí)，對(duì)基本的物業(yè)管理內(nèi)容不夠了解；二是物業(yè)管理具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性，導(dǎo)致廣大業(yè)主更愿意在集體行動(dòng)中搭便車;，往往僅關(guān)注自身利益，不主動(dòng)牽頭成立或參與業(yè)主委員會(huì)事務(wù)；三是不少業(yè)主受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期單位人;的陳舊觀念影響，社區(qū)自治意識(shí)比較淡薄，個(gè)別業(yè)主

9、甚至依然認(rèn)為物業(yè)管理是政府部門或社區(qū)居委會(huì)該管的事。上述原因影響了業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生和業(yè)主委員會(huì)的作用發(fā)揮。（二）業(yè)主委員會(huì)成立比率低，介入物業(yè)管理不足，作用發(fā)揮有限雖然業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則為成立業(yè)主委員會(huì)提供了法規(guī)政策支持，但據(jù)證券日?qǐng)?bào)2013年10月30日?qǐng)?bào)道，目前在全國范圍內(nèi)超過半數(shù)小區(qū)未能組建業(yè)主大會(huì)，未能選舉出業(yè)主委員會(huì)。同時(shí)受各種因素影響，不少小區(qū)換屆改選停滯不前。即使在房地產(chǎn)市場(chǎng)開發(fā)較早的廣州市，截至2012年4月的數(shù)據(jù)，業(yè)主委員會(huì)成立率也不足20%;。不僅如此，目前眾多業(yè)主委員會(huì)的職權(quán)僅僅局限于抗議物業(yè)公司的舉措、協(xié)調(diào)與物業(yè)公司的矛盾、罷免及選舉物業(yè)公司，業(yè)主委員會(huì)自治的

10、主體地位未得到充分體現(xiàn)，也難以形成參與主體之間平等對(duì)話及協(xié)同治理的機(jī)制（陳一凡，2009）。之所以會(huì)這樣，除了受業(yè)主自治理念和參與物業(yè)管理意識(shí)不強(qiáng);影響外，與業(yè)主委員的法律地位、職能權(quán)限等不夠明確也有很大關(guān)系。如有些物業(yè)公司為了避免業(yè)主委員會(huì)威脅，直接介入業(yè)主委員會(huì)選舉，影響乃至阻礙業(yè)主委員會(huì)成立或設(shè)卡限制業(yè)主委員的應(yīng)有功能發(fā)揮。這些都造成了業(yè)主委員會(huì)成立比例低、進(jìn)展緩慢或介入物業(yè)管理不足，應(yīng)有作用難以發(fā)揮。（三）業(yè)主委員會(huì)與外部治理主體的職能邊界劃分不夠清晰1.業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司的關(guān)系比較混亂。主要表現(xiàn)在如下幾方面：一是現(xiàn)實(shí)中物業(yè)公司很少由業(yè)主委員會(huì)選聘，多數(shù)由開發(fā)商選聘，業(yè)主委員的監(jiān)督效

11、力被削弱，使得業(yè)主委員會(huì)難以有效地約束物業(yè)公司；二是由于業(yè)主委員不具備獨(dú)立的民事行為能力，業(yè)主委員很難通過法律途徑解決糾紛，同時(shí)他們也不敢輕易解聘物業(yè)服務(wù)公司，所以當(dāng)物業(yè)服務(wù)難以滿足業(yè)主需求時(shí)，業(yè)主委員往往會(huì)對(duì)物業(yè)公司做出妥協(xié)與讓步；三是實(shí)際生活中不乏一些業(yè)主委員對(duì)物業(yè)服務(wù)提出了過高的要求，物業(yè)公司難以滿足，致使兩者難以有效合作；四是存在業(yè)主委員與物業(yè)公司人員合謀騙取物業(yè)維修基金的情形，損害廣大業(yè)主權(quán)益。2.業(yè)主委員會(huì)和居委會(huì)的職能存在交叉重合?，F(xiàn)實(shí)中，居委會(huì)實(shí)質(zhì)上履行著準(zhǔn)政府;的職能，由于業(yè)主委員與居委會(huì)之間職責(zé)分工不明確，存在交叉重合的職責(zé)，阻礙了業(yè)主委員的獨(dú)立發(fā)展。當(dāng)業(yè)主與物業(yè)公司發(fā)生矛

12、盾和糾紛時(shí)，若業(yè)主委員會(huì)與居委會(huì)都有權(quán)介入?yún)f(xié)調(diào)，這就容易出現(xiàn)三種情況：一是兩方均推托不予承擔(dān)責(zé)任，導(dǎo)致社區(qū)事務(wù)處于拖沓處理的狀態(tài)；二是兩方都介入解決，但未能把握好各自工作的側(cè)重點(diǎn)，缺乏交流，進(jìn)而產(chǎn)生內(nèi)耗，浪費(fèi)資源卻事倍功半；三是兩方均介入，但解決效果存在差異（孫榮、范志雯，2007），居委會(huì)準(zhǔn)政府;的強(qiáng)勢(shì)地位必定會(huì)削弱業(yè)主對(duì)業(yè)主委員的信心，擠占業(yè)主委員會(huì)的自治空間。四、完善業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)物業(yè)管理的對(duì)策建議基于上述分析，筆者認(rèn)為業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)物業(yè)管理，應(yīng)圍繞社區(qū)善治的目標(biāo)，確定業(yè)主委員會(huì)與其他利益主體的職能和功能，構(gòu)建多元主體合作治理的體系。具體到實(shí)際操作層面，重點(diǎn)是要厘清業(yè)主委員會(huì)與其

13、他利益主體的關(guān)系，完善業(yè)主委員內(nèi)部治理，提高業(yè)主委員會(huì)的參與積極性和參與治理能力。（一）堅(jiān)持合作治理，構(gòu)建多元主體合作的社區(qū)治理體系近年來，我國各地堅(jiān)持黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與;的社會(huì)管理格局，初步探索多中心的參與和合作的社會(huì)管理格局和管理體系。實(shí)質(zhì)上是由管理;向治理;轉(zhuǎn)變的管理模式。治理不僅僅局限于政府或單個(gè)主體，而應(yīng)強(qiáng)調(diào)多元角色的互動(dòng)，在多個(gè)主體之間實(shí)現(xiàn)多元合作治理。根據(jù)俞可平的看法，治理的實(shí)質(zhì)在于建立在市場(chǎng)原則、公共利益和認(rèn)可之上的合作。它所擁有的管理機(jī)制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)利向度是多元的、相互的、而不是單一的和自上而下的。;業(yè)主委員會(huì)參與物業(yè)管理

14、作為社區(qū)治理的重要內(nèi)容之一，可以借鑒合作主義的理念構(gòu)想，將政府、業(yè)主委員會(huì)、居委會(huì)、物業(yè)公司組合進(jìn)一個(gè)有明確責(zé)任（義務(wù)）的、數(shù)量限定的、非競(jìng)爭(zhēng)性的、有層級(jí)秩序的、功能分化的結(jié)構(gòu)安排之中;，各利益主體之間應(yīng)該建立一種橫向、平行、制度化的雙向合作關(guān)系。治理的核心價(jià)值是合作;。利益協(xié)調(diào)是合作的核心議題。合作主義力圖將社會(huì)不同利益有序地集中、傳輸、協(xié)調(diào)和組織，用各方同意的方式進(jìn)入體制，以便使決策過程常規(guī)性地吸收社會(huì)需求，將利益矛盾與利益沖突控制在公眾可容忍的限度內(nèi);。隨著我國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的解體以及市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，人們的物質(zhì)文化需求日益多元，以政府為代表的國家體制難以獨(dú)自承擔(dān)（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)

15、；社區(qū)單位制改革將單位的市場(chǎng)性和社會(huì)性服務(wù)功能外移，為市場(chǎng)和社會(huì)參與治理提供了空間和條件。但與此同時(shí)，社區(qū)治理的主體愈加多元、利益關(guān)系愈加復(fù)雜，如何處理利益分化以及各利益主體的關(guān)系，成為目前社區(qū)治理的重要難題。為此，當(dāng)前應(yīng)圍繞社區(qū)善治的目標(biāo)，確定業(yè)主委員會(huì)與其他利益主體的法理邊界和功能定位，積極構(gòu)建多元主體合作治理的社區(qū)物業(yè)管理服務(wù)體系。（二）社區(qū)治理視角下完善業(yè)主委員會(huì)參與社區(qū)物業(yè)管理的具體建議1.處理好業(yè)主委員會(huì)與政府、居委會(huì)、物業(yè)公司三大主體的關(guān)系。首先，政府應(yīng)充分發(fā)揮培育者和裁判員的作用，加強(qiáng)居民自治理念培育和參與治理引導(dǎo)。當(dāng)業(yè)主委員會(huì)違背基本的公開、公正、效率原則，不能有效地管理社區(qū)

16、公共財(cái)產(chǎn)、履行責(zé)任準(zhǔn)則時(shí)，政府要積極介入，發(fā)揮掌舵作用。其次，明確業(yè)主委員會(huì)與居委會(huì)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系。這兩者均屬基層群眾自治組織，相互間不存在行政隸屬關(guān)系，應(yīng)在遵守社區(qū)公共利益基礎(chǔ)上建立平等協(xié)作關(guān)系。只有在業(yè)主委員會(huì)申請(qǐng)調(diào)和時(shí)居委會(huì)才合法介入。再者，明確業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)公司之間平等的民事主體關(guān)系?？梢罁?jù)現(xiàn)行法律和司法實(shí)踐，規(guī)定在一定情況下，如物業(yè)協(xié)議或相關(guān)條款無效；物業(yè)公司和業(yè)主（或業(yè)主委員會(huì)）的責(zé)任權(quán)益不對(duì)等；業(yè)主大會(huì)或者業(yè)主委員會(huì)做出的決定侵害業(yè)主合法權(quán)益時(shí)，業(yè)主委員可享有訴訟主體資格。2.完善業(yè)主委員會(huì)的內(nèi)外部治理。業(yè)主委員會(huì)是執(zhí)行業(yè)主大會(huì)意志的機(jī)構(gòu)，完善業(yè)主委員會(huì)內(nèi)部治理體系，明確業(yè)主委

17、員會(huì)與業(yè)主、業(yè)主大會(huì)、物業(yè)公司等外部治理關(guān)系，是加強(qiáng)業(yè)主委員會(huì)建設(shè)的基礎(chǔ)。在目前多數(shù)社區(qū)物業(yè)管理不夠規(guī)范的情況下，其維權(quán)與自治任務(wù)非常艱巨。首先，從業(yè)主委員會(huì)制度建設(shè)看，要明確業(yè)主委員會(huì)的職責(zé)地位、組織架構(gòu)、決策機(jī)制、內(nèi)部管理制度等，保證業(yè)主委員會(huì)照章自治，并代理業(yè)主監(jiān)督物業(yè)公司的服務(wù)績(jī)效。其次，從加強(qiáng)對(duì)業(yè)主委員會(huì)的監(jiān)督來看，一要完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，成立社區(qū)業(yè)主監(jiān)督委員會(huì)，監(jiān)督業(yè)主委員會(huì)行使權(quán)利；二要健全外部監(jiān)督機(jī)制，明確社區(qū)業(yè)主委員會(huì)的行政監(jiān)管主體，使其發(fā)揮行政監(jiān)管職能；要建立業(yè)主委員會(huì)責(zé)任追索機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化業(yè)主委員會(huì)的職能和作用發(fā)揮。3.培育自治理念，提高業(yè)主的參與積極性和自治能力。培育業(yè)

18、主的自治理念，提高業(yè)主委員會(huì)參與積極性和參與專業(yè)化水平，是解決目前業(yè)主參與率不高和介入物業(yè)管理不足的關(guān)鍵。首先，應(yīng)加大輿論宣傳，增強(qiáng)業(yè)主維權(quán)意識(shí)。業(yè)主委員會(huì)可以組織開展文藝節(jié)目匯演、有獎(jiǎng)知識(shí)問答、疑難問題咨詢、小區(qū)圖板巡展等各式活動(dòng)，以群眾喜聞樂見的形式，多層次、多渠道、多角度、多方式、持續(xù)性地對(duì)業(yè)主進(jìn)行物業(yè)管理?xiàng)l例和業(yè)主大會(huì)和業(yè)主委員會(huì)指導(dǎo)規(guī)則基本內(nèi)容及相關(guān)法律法規(guī)的宣傳。其次，擴(kuò)展社區(qū)互動(dòng)平臺(tái)，增加業(yè)主互動(dòng)機(jī)會(huì)，提升業(yè)主參與意識(shí)和社區(qū)歸屬感。業(yè)主委員會(huì)工作人員可通過現(xiàn)代信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)手段，建立業(yè)主微信圈、QQ群、社區(qū)BBS等各種互動(dòng)平臺(tái)，增強(qiáng)社區(qū)互動(dòng)，提高業(yè)主參與社區(qū)治理的意愿和水平。參考文獻(xiàn)1陳一凡，2009，善治目標(biāo)下的業(yè)主委員會(huì)建設(shè)研究，法制與社會(huì)第 6 期。2代艷麗，付立明，2013，業(yè)主委員會(huì)法律地位探析，求索第 5 期。3