中央銀行的獨(dú)立性研究

1、中央銀行的獨(dú)立性研究一、中央銀行獨(dú)立性的含義一般認(rèn)為，中央銀行獨(dú)立性應(yīng)是指中央銀行擁有不接受來(lái)自政府的指令，也不必與政府協(xié)商，自主決定維持或改變現(xiàn)行貨幣政策的權(quán)力。理論的表述大致可歸納為幾類(lèi)：一是政治獨(dú)立與經(jīng)濟(jì)獨(dú)立。政治上獨(dú)立性包括中央銀行權(quán)力機(jī)構(gòu)理事會(huì)主席及其成員的任命程序和中央銀行主要官員的任期、中央銀行章程中是否明確載明其職責(zé)是維持物價(jià)穩(wěn)定等內(nèi)容。經(jīng)濟(jì)上獨(dú)立則指中央銀行是否有權(quán)決定向政府提供信貸的規(guī)模，并自主確定對(duì)這些貸款的利率水平，還體現(xiàn)在能控制貨幣政策工具、對(duì)銀行的監(jiān)管和再貼現(xiàn)率水平的確定等等。二是工具獨(dú)立和目標(biāo)獨(dú)立。工具獨(dú)立意指中央銀行沒(méi)有義務(wù)直接或間接地為政府預(yù)算赤字融資，并且應(yīng)

2、享有決定利率的權(quán)力。目標(biāo)獨(dú)立意指中央銀行有權(quán)不受干預(yù)地決定貨幣政策最終目標(biāo)，這也意味著中央銀行有可能認(rèn)為產(chǎn)出穩(wěn)定比物價(jià)穩(wěn)定更重要。三是法律上的獨(dú)立與事實(shí)上的獨(dú)立。一般認(rèn)為，工業(yè)化國(guó)家法律上的獨(dú)立性至關(guān)重要。而發(fā)展中國(guó)家主要看其事實(shí)上是否獨(dú)立。在各國(guó)的立法實(shí)踐中，中央銀行的法律地位所體現(xiàn)的獨(dú)立性主要有以下三種模式：第一種：中央銀行在法律地位上獨(dú)立于政府，直接向最高權(quán)力機(jī)構(gòu)( 國(guó)會(huì)、議會(huì)等 )1負(fù)責(zé)。第二種： 中央銀行與財(cái)政部平行，等于內(nèi)閣的一個(gè)部，都向政府首腦負(fù)責(zé)。第三種：中央銀行在名義上隸屬于財(cái)政部但實(shí)際上獨(dú)立性較大，但政府代表無(wú)表決權(quán)。也有的國(guó)家中央銀行隸屬財(cái)政部，但實(shí)際獨(dú)立性較小。不難看出

3、，上述關(guān)于獨(dú)立性的提法并非完全不同，許多方面是相互包含或交叉的。二、中央銀行獨(dú)立性的意義（一）獨(dú)立的中央銀行是穩(wěn)定貨幣的必要保障穩(wěn)定貨幣是中央銀行的活動(dòng)宗旨與主要目標(biāo)。但是，如果中央銀行不能抑制來(lái)自政府的不合理融資要求和對(duì)貨幣政策的干預(yù)，穩(wěn)定貨幣的目標(biāo)便難以實(shí)現(xiàn)。第一，貨幣政策與政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策在目標(biāo)上可能存在差異。貨幣政策的目標(biāo)有單一目標(biāo)說(shuō)和多重目標(biāo)說(shuō)兩種觀點(diǎn)和立法模式。單一目標(biāo)說(shuō)主張貨幣政策只以穩(wěn)定貨幣為目標(biāo)，多重目標(biāo)說(shuō)主張貨幣政策有兩個(gè)或兩個(gè)以上的目標(biāo)。政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策一般采多重目標(biāo)說(shuō)，當(dāng)政府選擇的主要目標(biāo)與穩(wěn)定貨幣不一致時(shí)，如果中央銀行不具有獨(dú)立性，必須服從政府的指令，那么穩(wěn)定貨幣的目

4、的便會(huì)落空。因此，以穩(wěn)定貨幣為貨幣政策的首要目標(biāo)，要求中央銀行必須獨(dú)立。第二，政府有采取通貨膨脹政策的傾向。這是因?yàn)檎袝r(shí)為刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維持龐大的政府開(kāi)支，會(huì)采取赤字財(cái)政政策，當(dāng)赤字是以中央銀行借款的方式彌補(bǔ)時(shí)，便導(dǎo)致財(cái)2政赤字貨幣化和貨幣供應(yīng)量增加，這實(shí)際上是向社會(huì)增收了“通貨膨脹稅”?！巴ㄘ浥蛎浂悺钡闹饕芤嬲呤钦?，短視的政府在通貨膨脹稅的誘惑下，具有采取通貨膨脹政策的動(dòng)機(jī)，因此，只有獨(dú)立的中央銀行，才能抵制對(duì)政府財(cái)政進(jìn)行不合理融資的要求，并以穩(wěn)定的貨幣政策時(shí)刻進(jìn)行防范。第三，獨(dú)立的中央銀行是實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定貨幣目標(biāo)的一種制度安排。在發(fā)生嚴(yán)重通貨膨脹時(shí)，理性的個(gè)人不會(huì)縮減開(kāi)支以降低通貨膨脹率

5、。因?yàn)閷?duì)于降低通貨膨脹，個(gè)人是無(wú)濟(jì)于事的。當(dāng)別人這樣做，并降低了通貨膨脹，自己仍會(huì)享受價(jià)格穩(wěn)定的利益。但是，基于普遍的搭便車(chē)心理，降低通貨膨脹的集體理性結(jié)果就不會(huì)出現(xiàn)， 這一結(jié)果是典型的 “囚徒困境”博弈。就企業(yè)、地方政府和中央政府有關(guān)部門(mén)而言，它們也常常會(huì)出現(xiàn)這種理性的無(wú)知。因此，要求獨(dú)立的中央銀行能夠運(yùn)用“引導(dǎo)之手”抑制通貨膨脹，抵制不合理要求。（二）獨(dú)立的中央銀行是政府經(jīng)濟(jì)決策的一個(gè)制衡力量在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，需要對(duì)政府行為進(jìn)行約束。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中，政府的利己行為與利他行為，為公眾服務(wù)行為與為特殊人服務(wù)的行為錯(cuò)綜復(fù)雜地揉合在一起。正因?yàn)槿绱?，政府的?jīng)濟(jì)行為需要一個(gè)約束和監(jiān)督機(jī)制，需要有制

6、衡力量。中央銀行的制衡主要是經(jīng)濟(jì)政策上的制衡，即用獨(dú)立的貨幣政策約束或限制偏頗的政府經(jīng)濟(jì)政策的負(fù)效應(yīng)。（三）中央銀行的獨(dú)立性是相對(duì)的3在講究分權(quán)和制衡的法治社會(huì)，絕對(duì)的權(quán)力是不存在的，同樣，絕對(duì)的獨(dú)立性也不存在，中央銀行獨(dú)立性也是這樣。首先，中央銀行制度的建立有賴(lài)于議會(huì)的立法。議會(huì)有權(quán)賦予或取消中央銀行的職權(quán)，中央銀行應(yīng)向議會(huì)報(bào)告工作。其次，中央銀行的領(lǐng)導(dǎo)人或由政府任命，中央銀行有義務(wù)與政府進(jìn)行經(jīng)濟(jì)政策上協(xié)調(diào)，有義務(wù)支持政府的經(jīng)濟(jì)政策。再次，中央銀行的資本部分或全部由政府持有，中央銀行的盈利要按規(guī)定上繳政府財(cái)政部。因此，中央銀行只具有相對(duì)獨(dú)立性。中央銀行獨(dú)立性的實(shí)質(zhì)是政府部分職能的分離和獨(dú)立。

7、在政府首腦頻繁更迭的不穩(wěn)定政局中，增加中央銀行的獨(dú)立性尤其具有意義。三、中央銀行獨(dú)立性發(fā)展歷程中央銀行獨(dú)立性的問(wèn)題，其實(shí)質(zhì)就是如何處理中央銀行和政府之間的關(guān)系的問(wèn)題，是直接對(duì)政府負(fù)責(zé)還是相對(duì)對(duì)政府負(fù)責(zé)的問(wèn)題。 從這個(gè)角度來(lái)看， 中央銀行經(jīng)歷了高度獨(dú)立，基本不獨(dú)立到相對(duì)獨(dú)立的發(fā)展歷程。第一階段是從中央銀行的產(chǎn)生到第一次世界大戰(zhàn)為止這一時(shí)段。中央銀行處于高度獨(dú)立的階段，由于這一時(shí)期處于自由競(jìng)爭(zhēng)資本主義時(shí)期，金本位體制下金融秩序比較穩(wěn)定，貨幣流通比較穩(wěn)定，國(guó)內(nèi)物價(jià)和外匯行市可以通過(guò)市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)。這一時(shí)期自由放任的自由主義思潮占據(jù)主導(dǎo)地位，人們對(duì)于國(guó)家宏觀調(diào)控的手段缺乏認(rèn)識(shí)，中央銀行的實(shí)4際職能僅限于

8、維持銀行券和黃金的自由兌換。因此，政府對(duì)于中央銀行的控制和管理干預(yù)程度并不強(qiáng)，中央銀行和政府的關(guān)系更多的是體現(xiàn)在業(yè)務(wù)之中。第二階段是從第一次世界大戰(zhàn)到上個(gè)世紀(jì) 70年代初，這一期間中央銀行基本上不獨(dú)立，只是作為政府的職能部門(mén)、調(diào)控手段而存在。這主要是由于戰(zhàn)爭(zhēng)期間，為政府籌集戰(zhàn)爭(zhēng)經(jīng)費(fèi)的需要和戰(zhàn)后對(duì)于經(jīng)濟(jì)恢復(fù)的需要，政府加大對(duì)于中央銀行的控制，從而擴(kuò)大貨幣的發(fā)行，刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這就使得許多的國(guó)家發(fā)生了通貨膨脹，出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)危機(jī)。 1920年在布魯塞爾和 1922年在日內(nèi)瓦召開(kāi)的兩次國(guó)際經(jīng)濟(jì)會(huì)議上，許多國(guó)家的中央銀行提出了減少政府干預(yù)，實(shí)行中央銀行獨(dú)立于政府的主張。這是在中央銀行的發(fā)展史上第一次提出中央

9、銀行獨(dú)立性的問(wèn)題。第三階段是從上世紀(jì) 70年代至今，中央銀行具有相對(duì)獨(dú)立性。由于 70年代經(jīng)濟(jì)滯脹的出現(xiàn)，使得凱恩的通貨膨脹與失業(yè)不能同時(shí)并存的觀點(diǎn)失去市場(chǎng)，而以弗里得曼為代表的貨幣主義思潮開(kāi)始抬頭。各個(gè)國(guó)家都減少了政府對(duì)中央銀行的于預(yù)。人們對(duì)于中央銀行相對(duì)獨(dú)立于政府的必要性，認(rèn)識(shí)更加清晰、更為深刻。 1990年，美國(guó)哈佛大學(xué)的學(xué)者利用實(shí)證方法，對(duì)中央銀行獨(dú)立程度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系進(jìn)行了研究，提出了哈佛報(bào)告。報(bào)告認(rèn)為，中央銀行的獨(dú)立程度與經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展之間具有正相關(guān)關(guān)系，只有保持中央銀行高度5的獨(dú)立性，才能在低通貨膨脹的條件下，實(shí)現(xiàn)適度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和較低的失業(yè)率。四、 我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的表現(xiàn)中央

10、銀行在法律和組織上具有一定的獨(dú)立性，并且獨(dú)立性是隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷加強(qiáng)的。1983年，國(guó)務(wù)院就授予了央行履行其職責(zé)所必需的權(quán)力和相對(duì)獨(dú)立性。 1995年通過(guò)的中國(guó)人民銀行法確立了央行的地位、權(quán)限和職責(zé)，并明確規(guī)定央行獨(dú)立于財(cái)政，獨(dú)立于地方政府，并且不允許對(duì)財(cái)政透支，不允許直接認(rèn)購(gòu)和包銷(xiāo)政府債權(quán)，不允許向地方政府、各級(jí)政府部門(mén)提供貸款。 1998 年，國(guó)務(wù)院對(duì)央行實(shí)行管理體制改革，撤銷(xiāo)省級(jí)分行，改按經(jīng)濟(jì)區(qū)設(shè)置九大分行。以上措施從法律及組織上逐步加強(qiáng)了我國(guó)央行的獨(dú)立性。 2003年4月，十屆全國(guó)人大會(huì)議通過(guò)了成立銀監(jiān)會(huì)的決議。銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)是將原來(lái)由央行承擔(dān)的金融監(jiān)管職能分擔(dān)出去

11、，這樣就使央行不需要分心考慮銀行的安全及自身監(jiān)管責(zé)任，得以專(zhuān)門(mén)履行貨幣政策職能，根據(jù)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)的需要來(lái)制定和執(zhí)行貨幣政策，決定利率和貨幣供應(yīng)量，央行的獨(dú)立性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。五、 加強(qiáng)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的必要性與建議（一）加強(qiáng)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性的原因隨著我國(guó)的改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，特別是我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步融入國(guó)際金融體系，中國(guó)迫切需要真正6獨(dú)立的中央銀行。首先，建立獨(dú)立的中央銀行是大勢(shì)所趨，是一一國(guó)物價(jià)穩(wěn)定的標(biāo)志，并體現(xiàn)了該國(guó)維護(hù)物價(jià)穩(wěn)定的承諾水平。在這方面，中國(guó)也不例外。自 20 世紀(jì) 80年代末以來(lái)，出現(xiàn)了一種世界產(chǎn)生的，以加強(qiáng)中央銀行獨(dú)立性為核心內(nèi)容的中央銀行制度改革的傾向，一

12、些社會(huì)主義國(guó)家也相繼建立獨(dú)立的中央銀行，使其成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有效運(yùn)行所必需的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)。其次，只有建立真正獨(dú)立的中央銀行，貨幣政策制定的專(zhuān)業(yè)化，科學(xué)化才能真正實(shí)現(xiàn)，中央銀行執(zhí)行貨幣政策的權(quán)威才能得到保障，規(guī)避貨幣政策的現(xiàn)象才能得到有效的控制。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷完善和發(fā)展，宏觀調(diào)控手段已經(jīng)轉(zhuǎn)向貨幣政策和財(cái)政政策等間接調(diào)控為主，貨幣政策在宏觀調(diào)控體系中的地位不斷提高。增強(qiáng)我國(guó)中央銀行獨(dú)立性，將促進(jìn)這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。最后，建立真正獨(dú)立的中央銀行對(duì)中央政府同樣有利，因?yàn)殡S著時(shí)間的推移，金融系的管理若是一片混亂，無(wú)疑將成為政府沉重的包袱并威脅我國(guó)的政治穩(wěn)定。如何處理好中央銀行的相對(duì)獨(dú)立性具有至關(guān)重要的作用。

13、（二）中國(guó)中央銀行獨(dú)立性表現(xiàn)不足總的來(lái)看，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和改革的進(jìn)行，中國(guó)的中央銀行 中國(guó)人民銀行的獨(dú)立性在不斷增強(qiáng)，但按照中華7人民共和國(guó)中國(guó)人民銀行法( 修正 ) 所享有的相對(duì)獨(dú)立性，中國(guó)人民銀行遠(yuǎn)不足以使它能完全承擔(dān)起穩(wěn)定幣值、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重大責(zé)任。中國(guó)中央銀行獨(dú)立性不足主要表現(xiàn)在以下幾方面 :1 、組織獨(dú)立性不足。央行的法律地位低，在組織上隸屬?lài)?guó)務(wù)院，僅“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的相對(duì)獨(dú)立”。2、人事獨(dú)立性不足。政府部門(mén)、金融機(jī)關(guān)在央行貨幣政策機(jī)構(gòu)的人事滲透過(guò)多，使之產(chǎn)生行政依賴(lài)性和缺少?gòu)V泛的代表性。3、職能獨(dú)立性不足。貨幣政策的決策權(quán)集中于國(guó)務(wù)院，央行缺乏應(yīng)有的決策自主權(quán)，實(shí)際只有執(zhí)行權(quán)。4

14、、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性不足。雖然中國(guó)人民銀行法規(guī)定央行的財(cái)務(wù)和資金獨(dú)立，不對(duì)財(cái)政、各級(jí)政府部門(mén)融資，不受地方政府干預(yù)，卻沒(méi)有具體規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，因此在實(shí)際中不可能切斷央行與它們的資金關(guān)系，其獨(dú)立性常常受到來(lái)自財(cái)政、地方政府甚至商業(yè)銀行的干涉或影響。（三）提高中國(guó)中央銀行獨(dú)立性的建議1. 強(qiáng)化中國(guó)人民銀行的法律地位。在近年來(lái)世界范圍內(nèi)的金融改革中，各國(guó)都將加強(qiáng)中央銀行的獨(dú)立性放在了極為重要的地位。應(yīng)完善人行法的有關(guān)規(guī)定，提高中國(guó)人民銀行法律地位，全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院應(yīng)賦予其更大決策權(quán)，至少能獨(dú)立選擇和制定貨幣政策取向，決定利率、匯率水平和貨幣8供給數(shù)量。2. 進(jìn)一步深化中央銀行大區(qū)分行改革。隨著銀行監(jiān)管職

15、能的分離，不僅九大區(qū)行的職能需要重新定位，且目前仍按行政區(qū)劃設(shè)置的中心支行和縣支行也需要重新布局。應(yīng)切實(shí)做好人民銀行按規(guī)定履行職責(zé)需要設(shè)置分支機(jī)構(gòu)的工作，盡快根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融監(jiān)管與調(diào)控的需要，對(duì)現(xiàn)有分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和撤并。3. 逐步實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化。目前我國(guó)利率管理體制較為單一，利率彈性較低，影響了利率政策效應(yīng)的傳導(dǎo)與發(fā)揮，而貨幣政策的有效性很大程度上取決于傳導(dǎo)與機(jī)制的有效性。我們應(yīng)在對(duì)中央銀行改革的同時(shí)也要進(jìn)行利率市場(chǎng)化的改革：(1)企業(yè)加快建立現(xiàn)代企業(yè)制度，為推進(jìn)利率市場(chǎng)化改革創(chuàng)造良好的基礎(chǔ)和外部環(huán)境。(2) 積極創(chuàng)造實(shí)施利率市場(chǎng)化的條件，促進(jìn)市場(chǎng)利率體系的形成和完善。(3) 采取先外幣、后本幣;先貸款、后存款; 先調(diào)整幅度、后徹底放開(kāi)的方式，循序漸進(jìn)、逐步到位。4. 大力發(fā)展公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)，完善貨幣政策工具，優(yōu)化貨幣政策操作。 (1) 進(jìn)一步完善公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作一級(jí)交易商制度。(2) 進(jìn)一步完善公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作交易工具。(3)進(jìn)一步完善公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作交易方式。根據(jù)金融宏觀調(diào)控的需要，逐步增加交易頻率，以便及時(shí)調(diào)控基礎(chǔ)貨幣和貨幣市場(chǎng)利率。 (4) 完善公開(kāi)市場(chǎng)操作業(yè)務(wù)的操作程序。公開(kāi)市場(chǎng)業(yè)務(wù)9操作程序包括決策、執(zhí)行、信息反饋與報(bào)告程序等?！緟⒖嘉墨I(xiàn)】1 賀卉 關(guān)于中央銀行獨(dú)立性問(wèn)題的研究上海金融 2009年第 6期2 陳丹 對(duì)我國(guó)中央銀行獨(dú)立