教育行政關(guān)系解構(gòu)

1、教育行政關(guān)系解構(gòu)一、整體變遷：特別權(quán)力關(guān)系之理論演進(jìn) 早期學(xué)生與學(xué)校的關(guān)系，被定位為特別權(quán)力關(guān)系。此理論于世紀(jì)末葉，由學(xué)者拉班德（），建立理論雛形、并由學(xué)者奧拓邁耶（）體系化。特別權(quán)力關(guān)系一開始立足于“穿制服的國民”與一般人民之區(qū)分，強(qiáng)調(diào)公務(wù)員所負(fù)有的特別忠貞與服從義務(wù)，而后，才被擴(kuò)張至其他行政領(lǐng)域。如犯罪者與監(jiān)獄、學(xué)生與學(xué)校、軍人與所屬部隊(duì)、刑事被告與看守所以及某些營造物關(guān)系等事項(xiàng)之中。所謂特別權(quán)力關(guān)系乃指，具有特殊身份與職務(wù)的人民，如公務(wù)員、軍人、受刑人或?qū)W生，基于法律之特別原因及權(quán)力服從關(guān)系所做的各種管理措施，各特別權(quán)力關(guān)系機(jī)關(guān)為達(dá)成機(jī)關(guān)之任務(wù)與目的，有命令強(qiáng)制之權(quán)力，而相對義務(wù)人，從而

2、負(fù)有服從義務(wù)之法律關(guān)系，若其權(quán)利受到限制或侵害，也不能向一般人民得提起訴訟救濟(jì)。言及特別權(quán)力關(guān)系，自然應(yīng)與一般權(quán)力關(guān)系相對應(yīng)。二者之區(qū)別在于：后者受法治主義、依法行政、依法裁判的原則支配；對于前者，則可以采取適合其特別權(quán)力關(guān)系目的的強(qiáng)制命令的方法。行政法學(xué)之所以會(huì)創(chuàng)造出特別權(quán)力關(guān)系的理論，并非著眼于保障行政主體的相對人之權(quán)利，或是公權(quán)力給予公民特殊待遇有無合法的問題，而是實(shí)現(xiàn)特別權(quán)力關(guān)系所預(yù)設(shè)的目的。特別權(quán)力關(guān)系之理論，無非在于加強(qiáng)行政主體之優(yōu)越地位，依其主張，國家或公共團(tuán)體在此范圍，享有概括性的特別權(quán)力，人民負(fù)有事先無法確定的特別服從義務(wù)。至于為何特別權(quán)力關(guān)系能排除法治國原則的適用，其理論根

3、據(jù)主要有二：一是“自愿拋棄基本權(quán)利的行使”；二是習(xí)慣法的授權(quán)。當(dāng)然，特別權(quán)力關(guān)系之內(nèi)涵與適用范圍，亦并非處于一成不變之狀態(tài)下。在維持行政功能與保障公民權(quán)利的博弈的過程中，特別權(quán)力關(guān)系的適用范圍經(jīng)歷了從早期的特別權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系二分法重要性理論的變化。 （一）早期的特別權(quán)力關(guān)系 早期的特別權(quán)力關(guān)系說，主要存在于德國君主立憲到德國基本法實(shí)施之間。在特別權(quán)力關(guān)系發(fā)軔之初，該理論明顯充盈著德意志觀念論之國家至上觀的痕跡，幾乎可以歸結(jié)于權(quán)力對權(quán)利的壓制以及權(quán)利對權(quán)力的服從。尤其是在納粹德國時(shí)期，受黑格爾之絕對精神理論的影響，特別權(quán)力關(guān)系理論更是極大地?cái)U(kuò)大了其適用范圍。特別權(quán)力關(guān)系理論之基礎(chǔ)，主

4、要與當(dāng)時(shí)公法理論中之國家社會(huì)二元論背景下國家不滲透理論有關(guān)。亦即，法律關(guān)系僅存于法人主體間，國家雖為公法人，但其系一種統(tǒng)一的、對外部封閉的法主體。在此關(guān)系之中，被管理對象所受義務(wù)并不特定具體，權(quán)力主體甚至可以不遵循法律保留原則而自行制定自治規(guī)則對其成員加以管制。作為特別權(quán)力主體之行政機(jī)關(guān)，即使欠缺個(gè)別具體之法律依據(jù)，亦得對于處于特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部之人發(fā)動(dòng)公權(quán)力，加以命令與強(qiáng)制，并實(shí)施必要的業(yè)務(wù)。同時(shí)，即便受管制對象的權(quán)利受到了某種侵害或限制，亦難以通過正常的訴訟程序訴諸救濟(jì)。 （二）基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系二分法 早期的特別權(quán)力關(guān)系因重視內(nèi)部紀(jì)律的維系，而將一切特別權(quán)力關(guān)系的爭執(zhí)排除于司法審查之外，固

5、不免忽視權(quán)利保護(hù)之迫切需要，且與現(xiàn)代法治主義相悖。且德國到了二戰(zhàn)后，基本權(quán)利保障體系逐漸粲然大備，遂開始思考如何重新詮釋這樣的特殊關(guān)系，以與基本法對基本權(quán)做完整保護(hù)的宣示較能兼容（）。故年，烏勒（）發(fā)展出了“基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系之二分”的理論以應(yīng)對特別權(quán)力關(guān)系對公民權(quán)利的侵蝕。他將特別權(quán)力關(guān)系主體于該關(guān)系內(nèi)部所為之行為，進(jìn)一步劃分為基本關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系。基礎(chǔ)關(guān)系指涉及創(chuàng)設(shè)（或建立）、廢棄或變更個(gè)人在特別權(quán)力關(guān)系之身份或地位，以及與此相聯(lián)系的薪俸、退休、撫恤等財(cái)產(chǎn)關(guān)系等事項(xiàng)。管理關(guān)系指各特別權(quán)力關(guān)系機(jī)關(guān)為達(dá)成機(jī)關(guān)之任務(wù)與目的所做的各種管理措施，不涉及相對人個(gè)人身份，只做工作與職務(wù)之管理，故又稱職務(wù)關(guān)

6、系。例如，行政機(jī)關(guān)對于公務(wù)員具體職責(zé)之分配與安排，以及對該公務(wù)員所進(jìn)行的績效考核均未影響公務(wù)員身份的實(shí)現(xiàn)，而僅屬于內(nèi)部之經(jīng)營關(guān)系。根據(jù)烏勒之理論，既不能絕對地將特別權(quán)力關(guān)系納入訴訟范圍，也不該將它完全排除在司法救濟(jì)以外，而應(yīng)區(qū)分特別權(quán)力關(guān)系中的“基礎(chǔ)關(guān)系”與”管理關(guān)系”，再?zèng)Q定是否適用司法救濟(jì)。在屬于涉及基礎(chǔ)關(guān)系事項(xiàng)上，權(quán)力人所為之決定，屬于可提起司法救濟(jì)的行政決定；且權(quán)力人所為該行為亦必須要有法律的明文授權(quán)方可，因此，應(yīng)適用法律保留制度。只要某種行為涉及基礎(chǔ)關(guān)系，則經(jīng)由該行為而發(fā)生進(jìn)入一項(xiàng)特別權(quán)力關(guān)系者，一般均承認(rèn)可為行政訴訟之主體。但在管理關(guān)系中，行政主體的行為被視為達(dá)成行政目的的內(nèi)部規(guī)則

7、而非行政處分，因而不需要遵守嚴(yán)格的法律保留原則，相對人對此不服不得請求法律救濟(jì)。 （三）重要性理論 然而，基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系之間的界限并不易厘清，難以在實(shí)務(wù)中運(yùn)用。尤其是基礎(chǔ)關(guān)系中的“變更關(guān)系”與“管理關(guān)系”之差別，更難以區(qū)別。例如，高等學(xué)校之記過處分雖為經(jīng)營關(guān)系之范疇，但其它往往涉及到獎(jiǎng)學(xué)金發(fā)放之財(cái)產(chǎn)權(quán)，甚或關(guān)乎學(xué)位授予之受教育權(quán)。且盡管“基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系區(qū)分理論”對傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系作了修正，允許相對人對基礎(chǔ)關(guān)系的爭議訴請救濟(jì)，這當(dāng)然是一種進(jìn)步。但本質(zhì)上還是維持特別權(quán)力關(guān)系的存在，只是特別權(quán)力關(guān)系的邊界往后退卻到“經(jīng)營關(guān)系”而已。除非能證明在“經(jīng)營關(guān)系”領(lǐng)域并無基本權(quán)侵害的可能，否則該理論

8、便缺乏充分保障相對人基本權(quán)利的維度。另外，基本權(quán)與特殊地位關(guān)系這二者間更需要的是對它們進(jìn)行合乎比例地配置，以幫助它們都能達(dá)到最佳功效。既不允許犧牲掉公民之基本權(quán)利，也不能因?yàn)榛緳?quán)保障便放棄行政主體特殊地位關(guān)系的功能。因此，本于法治國原則（尋求法明確性）與民主國原則（為確保民意代表對重大事項(xiàng)之決定權(quán)限），德國聯(lián)邦憲法法院在年通過司法判例發(fā)展出了“重要性理論”。（）根據(jù)該“重要性理論”，不僅是“基礎(chǔ)關(guān)系”事項(xiàng)應(yīng)以法律規(guī)定，即便是“管理關(guān)系”中涉及人權(quán)的“重要事項(xiàng)”，也應(yīng)以法律規(guī)定，而且應(yīng)接受法院的司法審核。凡有關(guān)基本權(quán)利行使與實(shí)現(xiàn)之重要事項(xiàng)，均有法律保留原則之適用，應(yīng)有法律之依據(jù)或授權(quán)。該理論既

9、強(qiáng)調(diào)特別權(quán)力關(guān)系領(lǐng)域享有合理的自治空間和一定的自治權(quán)限，又強(qiáng)調(diào)司法可以對行政機(jī)關(guān)或公務(wù)法人在行使管理與命令權(quán)力時(shí)給相對人權(quán)益造成損害時(shí)提供救濟(jì)。在重要性理論之操作下，法律保留原則適用之判準(zhǔn)固然不再以行政行為究系為干預(yù)行政抑或給付行政為區(qū)分，然實(shí)際上，給付行政終究難與干預(yù)行政相提并論，而容有較為寬松且密度較低之操作模型。可以說，在二分法基礎(chǔ)關(guān)系與管理關(guān)系難以區(qū)分的情形下，該理論的提出或可彌補(bǔ)屬管理關(guān)系者卻涉及相對人基本權(quán)利者，在法律保留原則上的不足。至于如何判斷重要與否，則以“對基本權(quán)利的行使或?qū)崿F(xiàn)”（德國法院實(shí)務(wù)的立場）或“政治爭議性”而言重大與否來決定該事項(xiàng)是否屬一般法律保留范圍。 二、局部

10、適用：教育行政領(lǐng)地之境外實(shí)踐 教育領(lǐng)域一直受特別權(quán)力關(guān)系理論影響，按照行政機(jī)關(guān)制定的行政規(guī)則來進(jìn)行學(xué)校管理，視學(xué)生為單向的管理對象，缺失現(xiàn)代管理的內(nèi)在必需的主客體互動(dòng)。然而，特別權(quán)力關(guān)系理論框架的松動(dòng)，并不當(dāng)然地及時(shí)反映至教育行政領(lǐng)域之中。理論對實(shí)務(wù)的沖擊與作用是遲緩而行的。例如，我國臺(tái)灣雖然自年始，司法審查便開始在公務(wù)員領(lǐng)域中突破特別權(quán)力關(guān)系所設(shè)置的藩籬。但直到年，教育行政領(lǐng)域中特別權(quán)力關(guān)系所冰封的領(lǐng)域才開始溶解。因此，就有必要考察一下特別權(quán)力關(guān)系在域（境）外教育行政領(lǐng)地中實(shí)然之狀態(tài)，以期能對國內(nèi)之改革有所彰益。 （一）德國 在烏勒之理論被提出之前，德國視作為營造物的公立學(xué)校為特別權(quán)力關(guān)系的

11、附庸。特別權(quán)力關(guān)系不受依法行政原則的支配，國家或公共團(tuán)體基于特別權(quán)力關(guān)系限制相對人之權(quán)利或自由時(shí)，不必個(gè)別另有法規(guī)之依據(jù)。故在個(gè)體志愿進(jìn)入該營造物并取得了公立學(xué)校學(xué)生這種同一般公民不同的行政上的特殊身之時(shí)，便被排除了法治主義的適用。公立學(xué)校可以在無法律依據(jù)下，限制學(xué)生之基本權(quán)利，對于違反義務(wù)之學(xué)生，亦可施以懲戒；且學(xué)生對于有關(guān)特別權(quán)力關(guān)系之爭議，亦不得請求司法救濟(jì)。這方面突出的例子如德國海德堡大學(xué)對學(xué)生實(shí)施禁閉的處罰。海德堡大學(xué)在年專門設(shè)立一個(gè)學(xué)生監(jiān)獄，專門囚禁犯了過失的學(xué)生。根據(jù)該州學(xué)校法的規(guī)定，若學(xué)生酗酒、行為不端、違反公共利益，都將被罰坐兩天到四個(gè)星期的監(jiān)獄。且被處罰的學(xué)生無權(quán)尋求司法上

12、的救濟(jì)。然而，為行政機(jī)關(guān)提供法治國家中自由樂園的特別權(quán)力關(guān)系理論最終因德國基本法的通過及其對所有國家領(lǐng)域的法治國家約束而變得問題叢生。在基本法的涵攝之下，無論是營造物之使用者還是公務(wù)員，亦或是被監(jiān)禁之人員，其作為一般國民所擁有的基本權(quán)，與一般國民并無二致。除卻基本法對所有國家領(lǐng)域的約束之外，給付行政意義的擴(kuò)大以及議會(huì)民主的發(fā)展也都要求擴(kuò)大法律保留的范圍。因此，烏勒的“基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系之二分法”應(yīng)時(shí)而生。正是由于該理論的影響，在德國的司法判例中，入學(xué)就讀學(xué)校之分配、攻讀博士學(xué)位之許可、授予大學(xué)教師資格、參加中學(xué)學(xué)業(yè)考試之許可、開除或退學(xué)、拒絕發(fā)給畢業(yè)證書與留級(jí)等，行政法院認(rèn)為有審查權(quán)限。而對管

13、理關(guān)系，如學(xué)生所學(xué)課程或作息時(shí)間的安排、宿舍管理規(guī)范、教學(xué)財(cái)物設(shè)施的使用等行為，不能提起訴訟。然而，僅對基礎(chǔ)關(guān)系領(lǐng)域進(jìn)行法治上的控制，尚不能全面顧及公民的基本權(quán)利。故德國聯(lián)邦法院于年又創(chuàng)設(shè)出了重要性理論。自重要性理論被提出以后，特別權(quán)力關(guān)系的籠罩范圍被不斷的“突破”，其中公立學(xué)校與學(xué)生之間關(guān)系的處理更是首當(dāng)其沖。聯(lián)邦法院也以基本權(quán)保障為由，要求立法者就重要事項(xiàng)自為決定根據(jù)重要性理論，當(dāng)高校制定之規(guī)范在法無明確規(guī)定之下涉及其成員基本權(quán)利限制或剝奪時(shí)，司法機(jī)關(guān)不得完全放棄對學(xué)生基本權(quán)利的保護(hù)義務(wù)。如德國憲法法院在年月日的“限額條款判決”便認(rèn)為，“申請入學(xué)就是請求對國家所提供之給付（就業(yè)機(jī)會(huì)）的參與

14、分配，錄取與否攸關(guān)申請人基本權(quán)利（指職業(yè)自由）的行使與實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橐罅⒎ㄕ?，對有關(guān)教學(xué)設(shè)備容量及選拔標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，應(yīng)自行負(fù)起責(zé)任，只能有條件地將責(zé)任轉(zhuǎn)移給其他國家機(jī)關(guān)至少對所有重要的有規(guī)范必要且有規(guī)范可能的要件，需自行以法律規(guī)定之”。由此可見，盡管招錄學(xué)生應(yīng)屬大學(xué)份類之事，設(shè)置招生條件似乎應(yīng)由大學(xué)視自身需要與發(fā)展目標(biāo)等實(shí)情而定。但德國憲法法院卻認(rèn)為“根據(jù)基本法規(guī)定的法治和民主原則，在學(xué)校制度的重要領(lǐng)域或關(guān)鍵領(lǐng)域，特別是涉及基本權(quán)利領(lǐng)域的決定必須有立法的存在，而不能全部留給學(xué)校自己進(jìn)行規(guī)定”。而依德國法院的“重要性判決”，所謂的重要事項(xiàng)則包括“教育內(nèi)容、教育目標(biāo)、課程決定、學(xué)校組織的基本架構(gòu)（如學(xué)

15、校種類、家長與學(xué)生的共同參與）、學(xué)生的法律地位（入學(xué)、退學(xué)、考試與升級(jí)）以及懲戒措施等項(xiàng)”?？梢哉f，在德國，只要學(xué)校措施對學(xué)生的影響不是微不足道，均承認(rèn)其行政處分之適格性，而一概允許提起行政爭訟。例如拒絕出借場地供某政治性學(xué)生社團(tuán)舉辦活動(dòng)（）、以未繳納行政費(fèi)用為由拒絕返校注冊（）、對違規(guī)學(xué)生下禁止使用圖書館的禁足令（）（）、拒絕學(xué)生參與必修之實(shí)習(xí)課、討論課等課程、畢業(yè)考或博士學(xué)位考試及格與否之決定，都允許提起救濟(jì)，不因不涉及退學(xué)就自始關(guān)起法院救濟(jì)的大門（）。值得注意的是，即使是采納“重要性理論”，對于考試機(jī)構(gòu)之評(píng)分事項(xiàng)一般均會(huì)以“判斷余地之存在”為由拒絕加以審查。無論是出于專業(yè)性質(zhì)與高度屬人性

16、的考慮，還是考試情境與過程（評(píng)分乃眾多競爭者比較之結(jié)果）的考量，均無法要求評(píng)分者事后對個(gè)別考生重新評(píng)量。故德國聯(lián)邦行政法院在考試事件內(nèi)容上一般不加審查，僅對考試機(jī)關(guān)之考試程序有無重大違規(guī)作審查。如考試成績的評(píng)定是否合乎法定程序及相關(guān)考試規(guī)則；考試成績的評(píng)定是否基于不正確的事實(shí)；考試成績的評(píng)定是否逾越權(quán)限；考試成績的評(píng)定有無濫用權(quán)力，是否遵守一般公認(rèn)的評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)或?qū)⑴c事件無關(guān)的因素考慮在內(nèi)。但在年，德國聯(lián)邦憲法法院卻提出了“考生作答余地”這一與聯(lián)邦行政法院慣用的“考試委員判斷余地”概念相對稱的新概念，以此主張對考試爭訟的實(shí)質(zhì)內(nèi)容應(yīng)深入地審查，“只要系爭考題在特色上并沒有辦法明確界定如何之答案始具有

17、正確性或適當(dāng)性，亦即若有關(guān)的評(píng)定判斷事實(shí)上容有一定不同見解空間，則盡管主考官享有一定不同見解空間，盡管主考官享有一定的評(píng)分余地，但考生也應(yīng)享有回答余地；一個(gè)尚稱說得過去而且以相當(dāng)論述而前后一貫形成整體說理的解答，從而不得被評(píng)價(jià)為錯(cuò)誤。當(dāng)相關(guān)評(píng)分對于一般專家而言系難以接受時(shí)，系爭決定便應(yīng)被認(rèn)為構(gòu)成恣意”。在判決中，聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為，“本件涉及人民之工作自由之重要權(quán)利之重大影響，低審查密度并不符合基本法第條第項(xiàng)之司法權(quán)之有效保障的要求。若相關(guān)考試評(píng)分不能符合基本要求，則相關(guān)考生無異被阻絕進(jìn)入相關(guān)職場，尤其，此等考試不只評(píng)定及格與否，而且也評(píng)定每一個(gè)考生的得分等級(jí)，而對工作就業(yè)造成深遠(yuǎn)影響，相關(guān)評(píng)分

18、從而應(yīng)受到嚴(yán)格司法審查?！?（二）臺(tái)灣 在世紀(jì)初，臺(tái)灣不論在學(xué)理上或?qū)崉?wù)上向來以特別權(quán)力關(guān)系解釋大學(xué)生之法律地位。再加上威權(quán)主義色彩極為濃厚的教育觀念影響下，大學(xué)生實(shí)處于單向式接受教學(xué)的受教者地位，單純?yōu)榇髮W(xué)教師學(xué)術(shù)上教學(xué)之客體。此時(shí)，學(xué)生作為教育行政關(guān)系中的內(nèi)部成員完全聽?wèi){學(xué)校借助各種命令、決定及其一切規(guī)范實(shí)施管理。例如，年臺(tái)灣最高行政法院的一個(gè)判例中，其裁判要旨就載明“學(xué)校與官署不同，學(xué)生與學(xué)校之關(guān)系，亦與人民與官署之關(guān)系有別，學(xué)校師長對于違反校規(guī)之學(xué)生予以轉(zhuǎn)學(xué)處分，如有不當(dāng)情形，亦祇能向該管監(jiān)督機(jī)關(guān)請求糾正，不能按照訴愿程序，提起訴愿?！?。（）到了年，在關(guān)于臺(tái)灣大學(xué)學(xué)生記大過處分的案為行

19、政爭訟之標(biāo)的，受處分學(xué)生以憲政法治“國家”并無所謂特別權(quán)力關(guān)系理論為理由提起本訴訟，均屬原告一己之法律意見，尚不足采。（）及至臺(tái)灣司法院大法官受理工商業(yè)?？茖W(xué)校夜間部學(xué)生就退學(xué)處分提起行政爭訟迭遭駁回、認(rèn)為抵觸憲法第條規(guī)定且不符釋字第號(hào)解釋旨意而抵觸憲法第條規(guī)定的釋憲申請案，于年間做成釋字第號(hào)解釋，始就學(xué)校對學(xué)生做成“足以改變其學(xué)生身份并損及其受教育機(jī)會(huì)”的“退學(xué)或此類之處分行為”，容許學(xué)生“于用盡校內(nèi)申訴途徑”之后依法提起行政爭訟。至此，釋字第號(hào)解釋使學(xué)生行政爭訟權(quán)從“無”，艱難地跨進(jìn)到“只有一小部分”。此項(xiàng)遲到而有限的突破，與公務(wù)人員類此性質(zhì)的釋字第號(hào)解釋相較，時(shí)間上足足慢了個(gè)年頭。（）且

20、與公務(wù)人員相較，大法官第號(hào)解釋似采取較為保守之立場，僅將改變身份之行為視為有重大影響之要件。如大法官會(huì)議第號(hào)解釋便申明了，“如學(xué)生所受處分系為維持學(xué)校秩序、實(shí)現(xiàn)教育目的所必要，且未侵害其受教育之權(quán)利者（例如記過、申誡等處分），除循學(xué)校內(nèi)部申訴途徑謀求救濟(jì)外，尚無許其提起行政爭訟之余地?！保ǎ┒笈_(tái)北高等行政法院年度訴字第號(hào)判決及年度訴字第號(hào)判決均曾判決，“大學(xué)依其學(xué)則或獎(jiǎng)懲辦法將學(xué)期成績有二分之一以上學(xué)分不及格及違反獎(jiǎng)懲辦法之學(xué)生予以強(qiáng)制退學(xué)之處分，因欠缺法律明確之授權(quán)依據(jù)，違反法律保留之原則，而應(yīng)予以撤銷”。然而，釋字第號(hào)解釋顯然僅止步于“基礎(chǔ)關(guān)系與經(jīng)營關(guān)系區(qū)分理論”，尚不足以構(gòu)成對學(xué)生權(quán)利

21、全面的救濟(jì)。及至年臺(tái)灣大法官會(huì)議第號(hào)，方在大學(xué)學(xué)生權(quán)利救濟(jì)領(lǐng)域完成了對特別權(quán)力關(guān)系的致命一擊。促成該號(hào)解釋的申請案有三件，分別為“跨院選修遭限制案”（）、“單科成績評(píng)定不及格案”（）、“申請張貼助選海報(bào)被拒案”（）。在釋字第號(hào)解釋號(hào)中，司法院認(rèn)為，“大學(xué)為實(shí)現(xiàn)研究學(xué)術(shù)及培育人才之教育目的或維持學(xué)校秩序，對學(xué)生所為行政處分或其他公權(quán)力措施，如侵害學(xué)生受教育權(quán)或其他基本權(quán)利，即使非屬退學(xué)或類此之處分，本于憲法第十六條有權(quán)利即有救濟(jì)之意旨，仍應(yīng)許權(quán)利受侵害之學(xué)生提起行政爭訟，無特別限制之必要”。（）可以說，該解釋全面性地、不帶任何限制性要件地就大學(xué)與大學(xué)學(xué)生之法律關(guān)系揚(yáng)棄了特別權(quán)力關(guān)系。該號(hào)解釋并未

22、如臺(tái)釋字第號(hào)解釋一般，以對人民憲法上受教育權(quán)利“有重大影響”作為得提起行政爭訟之要件。故今后大學(xué)學(xué)生憲法上基本權(quán)利遭受學(xué)校公權(quán)力措施之侵害，不論侵害之大小，以及該項(xiàng)侵害對學(xué)生有無重大影響，例如不準(zhǔn)選課或修課、成績不及格、學(xué)分抵免、懲處（記過或申誡）、不準(zhǔn)借書、不準(zhǔn)張貼海報(bào)或?qū)W校其他管理措施，只要符合訴愿法及行政訴訟法規(guī)定之要件，均得提起行政爭訟。（）可以說，在臺(tái)灣，“大法官”以演化（進(jìn)化）性解釋的觀點(diǎn)，對特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)行了點(diǎn)滴工程的改造。有關(guān)傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系兩項(xiàng)支柱：不得提起爭訟及以特別規(guī)則排除法律保留原則的適用，遭“大法官”以宣告舊日行政法院判例“違憲”的方式，二十年作成十余號(hào)解釋，逐步予以

23、解構(gòu)。而在教育行政中，特別權(quán)力關(guān)系之瓦解則主要集中于大法官會(huì)議第號(hào)與大法官會(huì)議第號(hào)之上。通過此兩個(gè)解釋，特別權(quán)力關(guān)系之概念在大學(xué)教育領(lǐng)域已不具獨(dú)立的法解釋學(xué)功能，充其量僅剩啟迪之價(jià)值。然而，頗為遺憾的是，該釋字第號(hào)解釋雖在其解釋理由書中開宗明義地揭示“人民之訴愿及訴訟權(quán)”不得僅因身份不同而予以剝奪，但其仍將解釋懿旨局限于大學(xué)學(xué)生之上，而將中小學(xué)生之權(quán)利救濟(jì)排斥于外，難免有為德不卒之嫌。同時(shí)，即便在救濟(jì)程序上敞開偏門，卻又在正義的實(shí)現(xiàn)上藉由“全人格教育”、“中小學(xué)與大學(xué)在教育目的與學(xué)生身心發(fā)展職差異”、“維護(hù)大學(xué)自治”、“尊重專業(yè)判斷”、“特別聯(lián)結(jié)關(guān)系”等名目，斷或犧牲基本權(quán)利的保障，則不但法治

24、國家的“原始森林”（暗指特別權(quán)力關(guān)系）不會(huì)消失，反而會(huì)在未來公民心中滋生繁衍。例如，曾以“成績評(píng)分不公影響畢業(yè)”為由提起行政訴訟，遭臺(tái)北高等行政法院年度訴字第號(hào)裁定及臺(tái)灣最高行政法院年度裁字第號(hào)裁定駁回之后，遂聲請釋憲的“單科成績評(píng)定不及格案”，在司法院大法官會(huì)議作成釋字第號(hào)之后，聲請人又爰依司法院釋字第號(hào)解釋聲請?jiān)賹?。在再審之中，臺(tái)北高等行政法院判決年度訴更一字第號(hào)以“本院自當(dāng)尊重授課老師及學(xué)校本于專業(yè)及對事實(shí)真相之熟知所為之決定，僅于其判斷或裁量違法或顯然不當(dāng)時(shí)，始得予撤銷或變更”為由，認(rèn)定“原告主張因系爭成績評(píng)定不公所生之損害，即失所依據(jù)”而仍遭駁回。 三、解構(gòu)啟示：高校行政管理之國內(nèi)重

25、塑 我國行政法理論與制度的構(gòu)建頗受德日行政法的影響。雖然，特別權(quán)力關(guān)系理論未得到行政法律制度的明確認(rèn)可，但在我國行政立法、教育立法中不難發(fā)現(xiàn)與該理論類似的法律制度。在我國，國家機(jī)關(guān)與公務(wù)員、公立學(xué)校與學(xué)生、實(shí)施強(qiáng)制隔離時(shí)醫(yī)療機(jī)構(gòu)與傳染病人、強(qiáng)制戒毒機(jī)構(gòu)與戒毒人員、監(jiān)獄與在押犯人、軍隊(duì)與軍人、勞教單位與被勞教人員之間均被視為“內(nèi)部行政管理關(guān)系”。但“內(nèi)部行政管理之說”所強(qiáng)調(diào)的命令與服從、排除司法審查特征與“特別權(quán)力關(guān)系理論”有著異曲同工之效力。例如，依傳統(tǒng)之觀念，學(xué)校與相對人的關(guān)系是不對等的管教服從的關(guān)系，相對人對學(xué)校的管教應(yīng)表示遵守和服從，且當(dāng)相對人的權(quán)益受到侵害時(shí)，只能通過向?qū)W校的上級(jí)機(jī)關(guān)申

26、訴的途徑予以救濟(jì)，而不能利用普通法律救濟(jì)渠道尋求法律救濟(jì)。這顯然是繼受德國特別權(quán)力關(guān)系理論的結(jié)果。如此看來，德國自二次大戰(zhàn)以來對特別權(quán)力關(guān)系所進(jìn)行的修正自然也應(yīng)當(dāng)彰顯于我國行政法理論與實(shí)務(wù)之中。其實(shí)，在近十年來一連串的訴訟案件之中，這種對特別權(quán)力關(guān)系進(jìn)行重新評(píng)估的實(shí)踐并不鮮見。盡管在制度描述上并未摒棄特別權(quán)力關(guān)系的適用，但是我國司法實(shí)務(wù)部門秉持開放、能動(dòng)的司法精神將行政法的適用空間擴(kuò)展至了以往司法極少介入的教育行政領(lǐng)域，如田永訴北京科技大學(xué)案。然而，就目前之司法現(xiàn)狀而言，對于高等院校所作出的處理決定是否應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟的主管范疇，人民法院仍持保守的態(tài)度。至少縱觀北大法寶所刊載的司法案例中，尚未

27、有針對警告、記過、留校察看等違紀(jì)處分行為提起行政訴訟而被法院受理的案件。最高人民法院行政庭所編寫的行政執(zhí)法與行政審判中所涉及的教育行政案件也幾乎都明示出了這么一種觀念，“學(xué)校對學(xué)生作出取消入學(xué)資格、退學(xué)、開除以及其他涉及改變學(xué)生的受教育者身份的處分行為，納入行政訴訟的范圍，由法院給予司法審查；留降級(jí)、體學(xué)等學(xué)籍處分以及警告、嚴(yán)重警告、記過、留校察看等紀(jì)律處分，因不會(huì)影響學(xué)生的受教育權(quán)，應(yīng)被排除在法院受理的范圍之外，避免不必要、過度地介入到高校糾紛當(dāng)中，浪費(fèi)司法資源。在理論討論中，大部分學(xué)者也支持上述一種判斷，即“考慮到高校教學(xué)管理的特殊性，參考大陸法系國家的普遍做法，可把警告、嚴(yán)重警告和記過等

28、處分不列入司法審查的對象，從而為高校自主管理保留合理空間”。僅在休學(xué)以及留降級(jí)事項(xiàng)上，有學(xué)者突破了司法實(shí)務(wù)之見解，認(rèn)為此類行為亦關(guān)乎學(xué)生受教育權(quán)之實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)納入司法審查的范圍。至于考試評(píng)分行為，則更為當(dāng)然地被拒斥于法院之外了。然而，訴訟權(quán)是基于一般國民的身份而自始至終享受地權(quán)利，它不應(yīng)因基于學(xué)生身分而喪失或受到限制，而只可以透過訴訟程序本身放棄。法治國家的理念依然應(yīng)當(dāng)貫穿于現(xiàn)代教育行政之中，依給付行政所構(gòu)架出來的價(jià)值仍舊運(yùn)作于現(xiàn)代教育行政之內(nèi)，如傳統(tǒng)行政中得法律優(yōu)先原則、法律保留原則、程序正當(dāng)原則、信賴保護(hù)原則均可以適用于教育行政。除非學(xué)生行使憲法權(quán)利的行為，給學(xué)校必要的秩序帶來了“實(shí)質(zhì)性的和

29、重要的”不利影響，學(xué)校不能干涉學(xué)生行使其憲法權(quán)利的自由。尤其是首創(chuàng)特別權(quán)力關(guān)系理論之德國學(xué)者，以及宣揚(yáng)其理論之臺(tái)灣學(xué)者，均已承認(rèn)此種理論不能符合民主法治之時(shí)潮而加以修改，我國便更無抱殘守缺、墨守陳規(guī)之必要了。當(dāng)然，因更改報(bào)考志愿、開除學(xué)籍、不予錄取、拒絕頒發(fā)畢業(yè)證或?qū)W位證等涉及身份關(guān)系的行為已經(jīng)未有異議，故下文將不再贅言。 （一）高校懲戒行為 就高校懲戒學(xué)生行為而言，按發(fā)生原因的不同主要分為基于紀(jì)律原因的懲戒和基于學(xué)術(shù)原因的懲戒兩種?；诩o(jì)律原因的懲戒，主要有開除學(xué)籍、留校察看、記過、嚴(yán)重警告、警告、罰款等；學(xué)術(shù)原因的懲戒一般涉及到停學(xué)、休學(xué)、留級(jí)、轉(zhuǎn)專業(yè)、轉(zhuǎn)學(xué)、停課等。雖對高校懲戒行為采取絕

30、對尊重的態(tài)度，有利于徹底保障學(xué)校學(xué)術(shù)自由與教育自主權(quán)，但卻可能導(dǎo)致高校懲戒行為對被懲戒者產(chǎn)生嚴(yán)重的、難以愈合的創(chuàng)傷。且即便是不涉及學(xué)生身份關(guān)系變得的學(xué)生紀(jì)律處分亦可能侵犯學(xué)生之重要權(quán)利。首先，很多高校的學(xué)位授予實(shí)施細(xì)則皆規(guī)定，“遭受記過及其以上處分”為授予學(xué)位的否定性構(gòu)成要件，如西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)士學(xué)位授予實(shí)施細(xì)則（校教發(fā)號(hào)）第一條中所規(guī)定的授予學(xué)士學(xué)位之條件中，除卻考試成績、通過四級(jí)、畢業(yè)論文中等（含中等）以上等要件之外，還有“未受到記過（含記過）以上處分”之要求。因此，即便是記過處分也將深刻影響到學(xué)生后續(xù)之身份關(guān)系；其次，學(xué)生將來可能因曾受過某種懲戒措施，而喪失就業(yè)的機(jī)會(huì)。一般而言，學(xué)生所

31、受之紀(jì)律處分決定往往會(huì)直接歸入本人的學(xué)生檔案，成為學(xué)生個(gè)人成長的“歷史”佐證。而很多機(jī)關(guān)學(xué)?；蛩饺俗鞒善淦溉魏弯浻脹Q定之時(shí)，也會(huì)將是否受過紀(jì)律處分作為考察的基礎(chǔ)。尤其是在公務(wù)員招錄中的政審環(huán)節(jié)，作為檔案內(nèi)容的記過處分更可能成為招錄單位一票否決的緣由。再次，某些高校還附加了記過處分更多的后果，如華中科技大學(xué)學(xué)生違紀(jì)處分條例（年月日第次校務(wù)會(huì)議通過）第二十四條規(guī)定“受紀(jì)律處分的學(xué)生，從受處分之日起，一年內(nèi)不得享受獎(jiǎng)學(xué)金；受留校察看處分者，在察看期間不得享受獎(jiǎng)學(xué)；申請貸款者，學(xué)校一般不提供本學(xué)期或下學(xué)期貸款”。這顯然將消減學(xué)生物質(zhì)上的權(quán)利。即便是資格上的剝奪，也是一種損害。在實(shí)踐之中，高等院校所掌握

32、的學(xué)生懲戒權(quán)范圍較為廣泛、裁量極為自由，若純粹地以高校自治為由拒絕對高校所作出的懲戒決定進(jìn)行行政體制外的監(jiān)督，那么往往會(huì)造成高校懲戒權(quán)的失范與無序。尤其是針對記過及其以上處分這種將嚴(yán)重影響學(xué)生教育權(quán)與就業(yè)權(quán)益的懲戒決定，若不進(jìn)行司法程序上的審查，更將嚴(yán)重?fù)p及學(xué)生的合法權(quán)益。故對于高校懲戒行為，即使非屬于影響學(xué)生受教育身份之行為，亦應(yīng)該開啟司法救濟(jì)的可能性。 （二）考試評(píng)分 現(xiàn)代行政法中可訴行政行為的范圍有著擴(kuò)張化的趨勢。例如曾被認(rèn)為不涉及權(quán)利義務(wù)調(diào)解功能的信息公開行為，亦被法定為行政訴訟之受案范圍；曾被視作中間行為的鑒定行為、被視為內(nèi)部行為的會(huì)議紀(jì)要均可能因涉及公民之實(shí)質(zhì)權(quán)利而被納入司法救濟(jì)的

33、對象。因此，對于考試評(píng)分而言，即便存在著判斷余地，但也不能否定其在特定情況之下，可能演化為可訴的行政行為。其實(shí)，就高校之考試而言，完全關(guān)乎學(xué)生申請獎(jiǎng)學(xué)金等物質(zhì)上的權(quán)利，更可能牽扯到保送研究生、推免留學(xué)等重要權(quán)利，因此，將之納入可訴之范圍亦無不可。只是因其涉及教師的專業(yè)判斷，行政法院的審查原則上應(yīng)予以限縮，如原則上不得對評(píng)分內(nèi)容進(jìn)行審查，而只能就程序正當(dāng)與否、事實(shí)前提是否存在、有無超乎考試規(guī)則授予之權(quán)限以及濫用權(quán)利與否。同時(shí)，根據(jù)“重要性理論”，對于一般的考試，當(dāng)然不能隨意訴諸司法救濟(jì)。納入司法審查范圍的主要限于那此對學(xué)生基本權(quán)利產(chǎn)生重要影響的考試評(píng)分，如入學(xué)、升級(jí)、畢業(yè)、結(jié)業(yè)、學(xué)位考試等情形。

34、例如任課教師與某學(xué)生有怨恨，曾當(dāng)堂表示一定要讓該學(xué)生掛科，且該科屬于必修科目，無法通過選修其他課程獲得相應(yīng)的替代學(xué)生，此時(shí)，基于學(xué)生權(quán)利的保護(hù)，在學(xué)生申訴無果的情況之下，應(yīng)當(dāng)給予學(xué)生提起司法救濟(jì)的權(quán)利。 （三）課程安排 大學(xué)基于其學(xué)術(shù)自治，自然可以對其課程享有內(nèi)容與對象的形成空間。但是，課程安排不僅關(guān)涉到學(xué)生之學(xué)習(xí)權(quán)利，也可能涉及教師之授課權(quán)利。一般而言，若學(xué)校限制學(xué)生一學(xué)期選課之?dāng)?shù)量，則無損于學(xué)生學(xué)習(xí)權(quán)利。畢竟，學(xué)生可能通過選修分?jǐn)?shù)達(dá)致順利畢業(yè)的目的，且對于學(xué)生欲上之課程亦可以通過旁聽之手段加以學(xué)習(xí)。然而，某些學(xué)校以選課人數(shù)較少為由取消老師授課之課程，則可能有損教師之教學(xué)自由。而教學(xué)自由顯屬學(xué)術(shù)自由中較為重要環(huán)節(jié)，故教師應(yīng)可對取消其課程之行為加以訴訟。蓋保障大學(xué)自治之原始目的在對抗來自國家或社會(huì)等非學(xué)術(shù)力量之外來干預(yù)，以維系大學(xué)之學(xué)術(shù)自由。大學(xué)自治權(quán)自然亦不得干預(yù)學(xué)術(shù)自由，否則就變成一種反噬現(xiàn)象了。因此，如兩者間有沖突，原則上大學(xué)自治應(yīng)該退讓，學(xué)術(shù)自由并構(gòu)成大學(xué)自治之內(nèi)在界限。 （四）獎(jiǎng)學(xué)金評(píng)定 毋庸置疑，獎(jiǎng)學(xué)金之發(fā)放或取消肯定蘊(yùn)含著物質(zhì)上的權(quán)益。近年來，在國家大力發(fā)展教育、鼓勵(lì)與保障貧困學(xué)生繼續(xù)接受高等教育的理念之下，其所設(shè)置之國家獎(jiǎng)學(xué)金、國家勵(lì)志獎(jiǎng)學(xué)金、國家助學(xué)金均屬較大之物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。而此類國