關(guān)于公共部門的界定與公共管理學的研究范圍――兼談公共管理學與行政管理學的關(guān)系

1、關(guān)于公共部門的界定與公共管理學的研究范圍兼談公共管理學與行政管理學的關(guān)系關(guān)于公共部門的界定與公共管理學的研究范圍兼談公共管理學與行政管理學的關(guān)系最近一段時間以來，有關(guān)公共管理學的問題引起了行政管理學界的關(guān)注。其中一個基本問題是：公共管理學與行政管理學到底是一種什么關(guān)系？一種觀點認為，從國外的研究情況來看，公共管理學就是行政管理學，兩者的差別是由于翻譯的不同而造成的。另一種觀點認為，公共管理學與行政管理學是有區(qū)別的，二者不能等同。但這種差別何在？后者沒有做潴出有說服力的解釋。筆者認為，在今天的忻中國探討公共管理學與行政管理學的關(guān)系炳，不能僅僅以西方學者的觀點為依據(jù)，而騾主要應(yīng)根據(jù)中國目前的理論與

2、實踐來探討。本文試圖首先通過對公共部門的科學界徒定來確定公共管理學的研究范圍，然后在圮此基礎(chǔ)上探究公共管理學與行政管理學的關(guān)系。一、關(guān)于“純粹的”公共活部門與“純粹的”非公共部門之區(qū)別人類社會是一個整體，然而這個整體又嬋是由各個部分組成的。人們可以對這些不膃同的部分給予不同的稱謂，如社會團體、睪社會群體、社會部門等。其中，有關(guān)這些社會部門的分類，人們又可以從不同的角弭度或運用不同的標準對之加以區(qū)分。例如，傳統(tǒng)社會科學一般將整個社會部門分為撖政治部門、經(jīng)濟部門、文化教育部門、科迕學技術(shù)部門，等等。為了從更宏觀上對社饑會部門進行分類，并有助于研究不同社會挑部門管理的規(guī)律，當代一些社會科學家將遄整個

3、社會部門區(qū)分為三大部門：第一部門鹺為政府組織，這是純粹的公共部門；第二豢部門為工商企業(yè)，這是非公共部門，西方昭的一些學者將之稱為私人部門；第三部門嗥是介于政府組織與工商企業(yè)之間的一些部洲門，這些部門非常復(fù)雜，有的更具有工商企業(yè)的特點但又不同于工商企業(yè)，往往被稱為公共企業(yè)或公益企業(yè)；有的則更類似貯于或依賴于政府組織，往往被稱為非政府洳公共機構(gòu)。前者如在城市中由市政府投資興辦和經(jīng)營的自來水公司、城市公共交通渚公司等；后者如由政府投資興辦和主管的高等院校、科研機構(gòu)、社會福利機構(gòu)、非誆營利性的公共醫(yī)療機構(gòu)以及類似于中國青少年基金會的中介組織等等。政蕩府作為所謂“純粹的”公共部門，它具有逡以下基本特點：

4、第一，政府組織的基本職承能是對社會公共事務(wù)進行管理。這里所說莠的公共事務(wù)包含了社會中除私人領(lǐng)域（按實西方學者的觀點，競爭性的工商企業(yè)一般襖屬于私人投資領(lǐng)域，因而這方面的事務(wù)被責劃歸于私人領(lǐng)域，屬私人事務(wù)）以外的所漪有事務(wù)。在人類社會生活中，有些事情固擔然可以通過私人或私人組織來進行處理，小到個人的談情說愛、結(jié)婚生子，大到組今織生產(chǎn)、經(jīng)營管理；但是，還有很多事情嚌是無法由私人或私人組織來辦理的。例如，人口的控制和管理、社會治安、大江大倭河的治理和維護、社會公共設(shè)施的建設(shè)和彩維護、公民基本生活的社會保障、國民素質(zhì)的提高和智力開發(fā)，等等。有關(guān)這些事柒務(wù)的管理，必須由一個超越私人或私人組魂織之外的公共

5、組織來進行處理或加以管理遐。第二，政府組織用來從事公共管理的權(quán)膿力是一種公共權(quán)力。把這種權(quán)力稱之為公朝共權(quán)力，主要基于以下兩方面的理由：一顴是這種權(quán)力就其性質(zhì)而言，它總是表現(xiàn)為燙社會中占統(tǒng)治地位的某一個階級的權(quán)力，而不僅僅是一種個人的私人權(quán)力。在中國的封建社會，盡管皇帝把皇權(quán)當成自己的驪一種家族權(quán)力，但它實際上是代表整個封涎建地主階級的，離開了它所代表的整個階覓級，這種權(quán)力就不會存在了；在資本主義澌社會，政府組織的權(quán)力被宣稱為是一種來葆自于全體公民的權(quán)力，盡管它實際上仍然旺是有產(chǎn)階級的權(quán)力；在我國社會主義社會牙，國家的一切權(quán)力屬于人民，這已經(jīng)被寫攴入了共和國的憲法。一句話，自從政府產(chǎn)辯生以來，

6、幾乎所有社會的政府組織的權(quán)力虼在性質(zhì)上都是公共的，當然，由于社會性質(zhì)的不同，在“公共”這一概念下所隱含犁的意義有所區(qū)別。第三，政府組織所掌握柞和運用的資源是一種公共資源。我們知道，政府要通過行使其權(quán)力來實現(xiàn)其職能，嵌必須以掌握一定的資源為前提。沒有一定熔的人、財、物作基礎(chǔ)，整個政府組織就無屐法運轉(zhuǎn)起來。而在人、財、物等資源中，掬從政府控制的角度而言，對財源的控制又是非?；A(chǔ)的。政府組織的財政來源于全弓體公民的稅收，因而其財政實質(zhì)上是一種鹽公共財政。此外，政府所控制的國土、礦拋山、水利等重要資源，也是一種公共資源。作為一種公共資源，就其本質(zhì)而言，是娃為全民所共享的。第四，政府組織為社會吧所提供的

7、產(chǎn)品是一種公共物品。這種物品痿的基本特征是：它作為一個整體是不可分唼割的，它不能單獨提供給每一個人，而是均自動提供給社會中的所有人。例如，國防仿作為一種公共物品便是如此。一個國家的池國防力量保衛(wèi)著該國的全體居民，而不需頒要每一個人單獨購買。因此，單個個人不咳會花錢也可能享受公共物品，即所謂的“籌搭便車”現(xiàn)象。這樣，單個個人一般不會捎自己花錢來購買公共物品，這種物品只能阱由政府來購買或提供。第五，政府組織行卵為的價值取向是公共利益。政府組織是一昀種公共服務(wù)組織，從理念上講，它應(yīng)該把螟全體公民當成自己的服務(wù)對象，它不應(yīng)該彭有自己的特殊利益。對于政府組織來說，凡是追求自己本組織、本部門利焉益的行為都

8、是錯誤的。因此，政府應(yīng)該是岡一種“公益人”而不應(yīng)該是一種“自利人囤”。它應(yīng)該也只能把追求和維護公共利益噎作為本組織、本部門的行為目標。在這里禳，公共利益應(yīng)該理解為全體公民的共同利苗益。當然，在一個存在著不同階級、不同璉團體的社會里面，由于不同階級之間、不囁同團體之間的利益是相互沖突的，而且這槨此不同階級、不同團體的利益與全體公民的共同利益也可能發(fā)生沖突，因此，媼在政府如何對待社會共同利益的問題上也鋃有一個哪個階級、哪個團體的利益優(yōu)先的隴問題，但這并不能因此否定政府組織行為帷以公共利益作為基本價值取向這一事實。眢競爭性工商企業(yè)作為“純粹的”愚非公共部門，主要有以下特點：第一，競姜爭性工商企業(yè)的基

9、本投資主體，在西方國家主要是私人，因而其權(quán)益主要歸私人所檗有。這表明，這類組織所控制的資源，實嘔際上歸企業(yè)的所有者所有，因而是一種非彰公共資源。當然，這里的私人不一定是某釓一個人，而可能是多個人的聯(lián)合，但其產(chǎn)烙權(quán)是非常明確的，因而每個人所享有的權(quán)幅益也是非常明確的；在我國，國有資產(chǎn)也將逐步從競爭性行業(yè)中退出。在有些競爭鎏性企業(yè)，雖然國有資產(chǎn)還占有很大比例，磚但已實行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)享有蘞充分的自主經(jīng)營權(quán)，實行自負盈虧，因而幗也正在逐步向真正的非公共部門過渡。第鷴二，競爭性工商企業(yè)為社會所提供的產(chǎn)品，一般屬私人物品而非公共物品。私人物品的基本特征是：它能夠加以分割，因而每一部分能夠分別按

10、競爭價格賣給不同的溈個人，而且一般不會對他人產(chǎn)生外部效應(yīng)富。因此，個人對私人物品的消費是可計價堇的，這樣的物品可以由私人自己購買，而不必由政府來提供；其價格完全可以通過市場競爭來加以確定，而不必由政府來加暄以控制。第三，競爭性工商企業(yè)的行為價值取向是本企業(yè)利益的最大化。競爭性工鴕商企業(yè)活動所遵循的是“經(jīng)濟人”原則，這種原則實際上是一種“自利人”原則，曲其目的是追求本企業(yè)利潤的最大化。盡管互企業(yè)必須提供社會所需要的產(chǎn)品，并在這圍個過程中創(chuàng)造出有益于整個社會的價值，阮但就其基本動機而言，為社會提供產(chǎn)品只阜是手段，其目的是追求自身利潤的最大化位。這種經(jīng)濟人的實質(zhì)正如18世紀英國經(jīng)睞濟學家亞當?斯密在

11、其著名的國民財富策的性質(zhì)和原因的研究（即國富論）一書中所指出的那樣：“我們每天所需的隳食料和飲料，不是出自屠戶、釀酒家和烙甕面師的恩惠，而是出于他們利己的打算?；f我們不說喚起他們利他心的話，而說喚起肫他們利己心的話。我們不說自己有需要，而說對他們有利”1（第14頁）。這就是經(jīng)濟學家眼中的“經(jīng)濟人”，這也驛是競爭性工商企業(yè)的基本特性。以上分析表明，“純粹的”公共部門與“璞純粹的”非公共部門之間至少存在以下三點區(qū)別：一是在它們所占有的資源問題上，作為“純粹的”公共部門的政府組織所占有的是一種公共資源，公共權(quán)力也可以跬看成是公共資源的一部分；而作為“純粹粲的”非公共部門的競爭性工商企業(yè)所占有攘的是一

12、種產(chǎn)權(quán)明確的非公共資源。二是在腭它們?yōu)樯鐣峁┑漠a(chǎn)品和服務(wù)方面，政偎府組織所提供的是一種公共產(chǎn)品和公共服蹯務(wù)（包括對社會公共事務(wù)的管理），而競吱爭性的工商企業(yè)為社會所提供的則是一種衿私人化的產(chǎn)品。三是在它們的行為價值取銩向上，政府組織必須以公共利益作為其行丸為的價值取向，而工商企業(yè)則往往以其自身利潤的最大化作為其行為的價值取向。輪二、關(guān)于第三部門及其與公共部炫門的關(guān)系第三部門即公共企業(yè)或漭非政府公共機構(gòu)既不同于競爭性工商企業(yè)鋝，也不同于政府組織，但又既與競爭性工耠商企業(yè)相聯(lián)系，也與政府組織相聯(lián)系。在烯保羅?A薩繆爾森、威廉?D.諾德豪斯赭所著的經(jīng)濟學一書中有這樣一道供討跨論的問題：“思考一下

13、一種從純粹公共物品到純粹私人物品序列是有用的。在一張閌紙上畫出這種序列并用下面這些例子填上孢：純粹私人、大部分私人、一半私人一半豁公共、大部分公共、純粹公共?！?癡（第1211頁）這個問題表明，從私人艿物品到公共物品之間存在一個鏈條，并且騁這個鏈條又存在著由細（私）到粗（公）的變化。同樣，在競爭性工商企業(yè)與政府結(jié)組織之間也存在著一個鏈條，這個鏈條也鏃是變化的，即第三部門由這樣一個鏈條構(gòu)據(jù)成：公益性企業(yè)、公共事業(yè)、非政府公共息機構(gòu)。第一類組織即公益性企業(yè)，如城市自來水公司、城市公共交通公司、城市公苒共工程公司等。其基本特征是：一般由政府投資或政府投資為主體，為社會提供公陰共服務(wù)或準公共物品，生產(chǎn)

14、由政府壟斷，柴其服務(wù)或產(chǎn)品價格由政府定價；但實行企射業(yè)化管理，自負盈虧，必要時由政府補貼。如果套用薩繆爾森等人的話來說，這類組織所生產(chǎn)的是大部分私人或一半私人一罐半公共的物品，其性質(zhì)屬于（競爭性）企業(yè)化傾向比較明顯的準公共部門。第二類疥組織即公共事業(yè)，如公立幼兒園、小學、懸中學；公立高等院校；政府投資興辦的科柵學研究機構(gòu)；政府興辦的社會福利機構(gòu)，如老年人福利院、兒童福利院、殘疾人福腚利院等。這類機構(gòu)的基本特征是：主要由政府投資，所需資金主要由財政提供，部銀分資金由其為社會服務(wù)所得收入予以補充肅；其基本功能是為社會提供公共服務(wù)或準公共產(chǎn)品，其服務(wù)或產(chǎn)品價格由政府定價髏；但一般不實行企業(yè)化管理，政

15、府對這些創(chuàng)組織實行必要的行政管制，要求這些組織的活動優(yōu)先體現(xiàn)政府的意圖，甚至直接用央來為實現(xiàn)政府的目標服務(wù)。這類組織所生街產(chǎn)的物品或提供的服務(wù)，按薩繆爾森的說乃法，是大部分公共的。第三類組織即非政亻府公共機構(gòu)，如中國婦女聯(lián)合會、青年聯(lián)墩合會、學生聯(lián)合會、中國青少年基金會等竄，這類組織活動所需的經(jīng)費一般可能由政府或財政提供，如中國婦女聯(lián)合會等組織業(yè)便是如此；也不一定由政府或財政提供，螞如中國青少年基金會便是如此。但無論其狎經(jīng)費是否由政府或財政提供，它的職能在吆很大意義上與政府相似，承擔著很多有關(guān)軔社會公共事務(wù)的管理工作或公共服務(wù)工作。這類組織所提供的服務(wù)基本上是純粹公共的，至少也是大部分公共的。

16、以上三類惘組織除了分別具有上述特征外，它們還有惕一個共同特征，這就是非營利性。當然由于這三類組織所具有的“公共性”程度的咀不同，它們所具有的“非營利性”程度也服不同。一般說來，第一類組織還具有一定廓的“贏利”，即“非營利性”程度較低；敵第二類組織基本無“贏利”或只有少量“檀微利”，“非營利性”程度較高；第三類毒組織就其實質(zhì)而言屬于完全無“贏利”組矯織，因而是真正“非營利性”的?？梢姡瑥摹盃I利性”這一特征來看，第三部門由綸從“少量贏利”組織到“微利”組織再到墾“無贏利”組織這一系列組織或部門構(gòu)成蕭。人們通常所說的公共部門應(yīng)該賞既包括“純粹的”公共部門即政府組織，浯也包括“準”公共部門即第三部門。

17、第三費部門之所以被歸入公共部門，主要原因在椒于：第一，第三部門主要是一些從事公益畢事業(yè)的組織，其生產(chǎn)或活動的基本目標是楞公益性，即為公共利益服務(wù)，這與政府組織即“純粹的”公共部門的目標是一致的。第二，第三部門市場化程度較低或非市場化，其生產(chǎn)、活動的內(nèi)容和方式往往由隙政府實行控制或必要的行政管制，因此它與政府組織存在著十分密切的關(guān)系，甚至槨被當做政府組織用來實現(xiàn)其目標的一個重涪要工具。第三，第三部門為社會提供的產(chǎn)膳品也往往是一種公共物品或“準”公共物品，這與政府為社會所提供的物品是一致酸的，至少基本是一致的。第四，第三部門嚏的投資主體或提供資源的主體也主要是政稽府。當然，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，某

18、些第三部門也應(yīng)向私人資本開放，允許私人殆資本進入某些第三部門，毫無疑問這是對攬的，甚至是一種趨勢。但私人資本在這些昃領(lǐng)域的投資不可能是完全市場化的，它必見須受政府的高度控制，其產(chǎn)品或服務(wù)價格闞必須接受政府的行政管制。第五，第三部伍門的“非營利性”與政府組織以“公共利宛益”作為行為價值取向的目標或原則是一笱致的，即都是以一種“公益人”而非“經(jīng)濟人”的面貌出現(xiàn)的。從這個意義上說，吃第三部門很難被歸入私人企業(yè)部門或競爭誘性工商部門，盡管它不屬于“純粹的”公共部門，將它稱之為“準”公共部門是合電理的。三、關(guān)于公共管理學的研嬲究范圍及其與行政管理學之同異什么是公共管理學？簡單地說，就是研究募公共部門管理

19、過程及其規(guī)律的科學，主要是研究公共部門如何高效率地為社會提供溷公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的科學。既然公共部門既包括作為“純粹的”公共部門的政府組織，又包括作為“準”公共部門的第三袤部門，因此，公共管理學不僅僅要研究政囀府組織的管理問題，而且也要研究作為第覺三部門的公益企業(yè)和事業(yè)組織、非政府公熔共機構(gòu)的管理問題。政府組織的管理問題砘與第三部門的管理問題共同構(gòu)成公共管理尸學的研究范圍。從上述關(guān)于公共嗅管理學的研究范圍的觀點看，公共管理學機與目前我國學界所公認的行政管理學至少妖在研究范圍上存在著明顯的區(qū)別。早在2劉0世紀30年代，英語中的Public脲Administration一詞就被瞑譯為“公共行政”，

20、至80年代這一學科蔦在我國恢復(fù)時，“公共行政”一詞廣泛地被“行政管理”所代替。在政府和學界的饌共同推動下，行政管理學作為一個相對獨涉立的學科被很快地發(fā)展起來。從那個時候坳起，我國的行政管理學就被定義為研究政莊府組織及其管理社會公共事務(wù)的規(guī)律的科學，這是人所共知的事實。也就是說，從目前我國的實際狀況看，行政管理學的研究范圍僅僅是政府組織自身的管理以及政經(jīng)府組織對社會公共事務(wù)的管理。至于第三部門的管理問題，即公益企業(yè)與事業(yè)組織提的管理問題、非政府公共機構(gòu)的管理問題雛，則在行政管理學的視野之外。據(jù)此，我們認為，僅就研究范圍而言，行淞政管理學與公共管理學在以下方面是共同偃的：無論是行政管理學還是公共管

21、理學都必須研究“純粹的”公共部門即政府組織雹的管理問題，把探討政府組織如何高效率地運用公共資源為社會提供更有效的公共繭服務(wù)或提供更多的公共產(chǎn)品作為自己的重疾要研究內(nèi)容。因此，政府部門的組織問題駱、領(lǐng)導(dǎo)問題、決策問題、執(zhí)行問題、監(jiān)督輛問題及其管理過程中的規(guī)律性問題，既是秣行政管理學關(guān)注的重要問題，也是公共管劉理學關(guān)注的重要問題。對這些問題的關(guān)注阼和探究，構(gòu)成了行政管理學與公共管理學的共性問題，也就是二者之間的相同點。但是，公共管理學與行政管理學至少在以下幾個方面存在著差別：券第一，公共管理學的研究領(lǐng)域不僅僅是作剖為“純粹的”公共部門的政府組織的管理及其規(guī)律問題，而且還應(yīng)包括作為“準”孔公共部門的

22、第三部門的管理及其規(guī)律性問跽題，而行政管理學的研究領(lǐng)域僅僅限于“蚣純粹的”公共部門即政府組織的管理及其唱規(guī)律性問題。僅就這一點而言，公共管理殄學與行政管理學就存在著明顯的區(qū)別：前撻者的研究范圍要大于后者的研究范圍，或惦者說，前者所探討的范圍是后者的一部分聽。從這個意義上說，公共管理學與行政管理學的研究范圍之間的關(guān)系可以看成是整體與部分的關(guān)系。第二，公共管理學所研究的是“純粹的”公共部門與“筋準”公共部門管理過程中共有的規(guī)律性問洛題。在公共部門中，“純粹的”公共部門與“準”公共部門之間是存在著明顯區(qū)別允的，既然二者之間存在著區(qū)別，它們各自巛的管理方式及其規(guī)律也是有所不同的，也鯧就是說，它們各自都有特殊的管理方式和管理規(guī)律。研究這些特殊的管理方式和規(guī)律并不是公