信息時代的政府治理-文檔資料

1、1,第二章信息時代的政府治理,2,主要內(nèi)容,新公共管理的主要思想 新公共管理對中國行政管理改革的借鑒意義 信息時代政府應(yīng)扮演的角色 信息時代政府的職能,3,政府面臨的壓力,公民對零散服務(wù)遞送的不滿 不斷提高的對服務(wù)質(zhì)量的期望 不斷擴大的服務(wù)范圍 持續(xù)的財政壓力 公民對政府的信任 日益復(fù)雜的、多方位的、社會和環(huán)境問題,4,政府改革是一個持續(xù)不斷的過程，而且?guī)缀蹩梢钥隙ǖ氖牵灰嬖?，這一過程就永遠不會停止。 每一種改革方案都會帶來一些新的問題，而這些問題又會引發(fā)一套新的改革方案。有人希望有一個效率高、成本低的政府，而有人則希望有一個成本高的政府，因為這樣的政府能為人民提供更多更好的服務(wù),5,

2、在1990年代中期以后愈來愈多的學(xué)者對政府再造(reengineering)提出嚴厲的批評，謂其是新瓶裝舊酒，政府有空洞化之虞，因此有必要重新思考政府定位問題，此時，”治理”此一概念被引用的愈來愈廣。簡而言之，自二十一世紀以來政府必須在網(wǎng)絡(luò)里進行治理的工作。 (小政府 大社會,6,政府角色的變遷,1)傳統(tǒng)公共行政時期: 由上而下治理，封閉的法規(guī)制度依賴，科層制度的運用。 (2)新公共行政時期：參與式的治理，混合的制度變遷。 (3)新公共管理時期：績效式的治理，市場競爭制度的選擇,7,傳統(tǒng)公共行政、新公共行政與新公共管理的比較,8,傳統(tǒng)式管理與網(wǎng)絡(luò)式管理的比較,9,1、新公共管理的主要思想,新公

3、共管理思想以現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)和私營企業(yè)的管理理論與方法作為理論基礎(chǔ)，不強調(diào)利用集權(quán)、監(jiān)督以及加強責(zé)任制的方法來改善行政績效，而是主張在政府管理中采納企業(yè)化的管理方法來提高管理效率，在公共管理中引入競爭機制來提高服務(wù)的質(zhì)量和水平，強調(diào)公共管理以市場或顧客為導(dǎo)向來改善行政績效,10,新公共管理思想在西方的出現(xiàn)不是偶然的。 首先，自20世紀70年代開始，由于石油危機以及福利國家負擔(dān)過重等因素，西方各國普遍出現(xiàn)了經(jīng)濟衰退，公共財政也因收入減少和福利開支過大等因素出現(xiàn)了持續(xù)的赤字，各國政府都面臨著財政緊張的困境。 其次，自二次世界大戰(zhàn)以來，由于政府職能的不斷擴張，政府的規(guī)模也在逐漸擴大。這使得西方各國政府普遍

4、臃腫，效率低下,11,第三，由于科技革命，特別是信息技術(shù)革命的影響，使得各國政府迫切需要建立一種適合本國經(jīng)濟、社會發(fā)展需要的政府管理模式。 這些因素導(dǎo)致了西方各國政府行政與組織的內(nèi)在變革。通過在政府管理中實施企業(yè)化管理，以顧客為導(dǎo)向引進競爭機制，推廣民營化等改革措施，西方國家普遍掀起了公共行政管理的改革浪潮,12,1)政府的管理職能應(yīng)是掌舵而不是劃槳,新公共管理主張政府在公共行政管理中應(yīng)該只是制定政策而不是執(zhí)行政策，即政府應(yīng)該把管理和具體操作分開，政府只起掌舵的作用而不是劃槳的作用。 有效的政府并不是一個“實干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個能夠“治理”并且善于實行“治理”的政府,1

5、3,政府未來的治理模式,第一次系統(tǒng)地評價了席卷全球的行政改革運動，在對傳統(tǒng)治理和全球行政改革進行多年潛心研究的基礎(chǔ)上，提出了政府治理的四種模式，并對每種模式進行了深刻的比較分析，分別從問題、結(jié)構(gòu)、管理、政策制定和公共利益五個方面進行了深入分析,14,政府治理的四種模式,市場式政府強調(diào)政府管理市場化； 參與式國家主張對政府管理有更多的參與； 彈性化政府認為政府需要更多的靈活性； 解制型政府則提出減少政府內(nèi)部規(guī)則。 這四種模式不完全兼容，也不完全矛盾，可單獨進行，也可結(jié)合進行。同時，新模式也并不完全否定傳統(tǒng)行政模式,15,2)新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本核算等引入

6、公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的,盡管政府公共管理與企業(yè)管理或私營部門的管理在各自的目的、對象和方法上有種種差異，完全采用企業(yè)管理特別是私營企業(yè)的管理方法來管理公共事務(wù)并不完全合適，但企業(yè)管理的科學(xué)性、重視市場需求和顧客的反饋這些方面則可以為公共管理所借鑒,16,通過將企業(yè)管理的講求投入和產(chǎn)出、講求成本核算的精神引入政府公共管理之中，可以增強政府管理人員的責(zé)任感，同時還可以更為科學(xué)地衡量管理人員的工作業(yè)績(績效考核，如何考核,17,3)政府應(yīng)廣泛采用授權(quán)或分權(quán)的方式進行管理,政府組織是典型的等級分明的集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)將政府組織劃分為許多層級條塊。人們認同自己所屬的基層組織，跨組

7、織層次之間的交流及其困難，使得政府機構(gòu)不能對新情況及時作出反應(yīng)。 由于信息技術(shù)的發(fā)展趨勢，加快決策的壓力猛烈地沖擊著政府的決策系統(tǒng)，政府組織需要對不斷變化的社會作出迅速的反應(yīng),18,政府應(yīng)通過授權(quán)或分權(quán)的辦法來對外界變化迅速作出反應(yīng)。政府應(yīng)將社會服務(wù)與管理的權(quán)限通過參與或民主的方式下放給社會的基本單元：社區(qū)、家庭、志愿者組織等，讓他們自我服務(wù)、自我管理,19,授權(quán)或分權(quán)的機構(gòu)有許多優(yōu)點,比集權(quán)的機構(gòu)有多得多的靈活性，對于新情況和顧客需求的變化能迅速作出反應(yīng)； 比集權(quán)的機構(gòu)更有效率； 比集權(quán)的機構(gòu)更具創(chuàng)新精神； 能夠比集權(quán)的機構(gòu)產(chǎn)生更高的士氣，更強的責(zé)任感,20,4)政府應(yīng)廣泛采用私營部門成功的

8、管理手段和經(jīng)驗,與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段和經(jīng)驗，如重視人力資源管理、強調(diào)成本效率分析、全面質(zhì)量管理，強調(diào)降低成本，提高效率等,21,新公共管理認為，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式。政府可以把巨大的官僚組織分解為許多半自主性的執(zhí)行機構(gòu)，特別是把商業(yè)功能和非商業(yè)功能分開，決策與執(zhí)行分開； 移植私營部門的某些管理辦法，如采用短期勞動合同(聘用制)、簽訂績效合同以及推行服務(wù)承諾制； 主張貨幣化激勵，不過分主張傳統(tǒng)的道德、精神、地位和貨幣等因素的混合以及單一的固定工資制的激勵機制。特別是主張對高級雇員的雇用實施有限任期的

9、契約，而不是傳統(tǒng)的職位保障制。 高薪養(yǎng)廉？制度性問題,22,5)政府應(yīng)在公共管理中引入競爭機制,傳統(tǒng)的觀念認為，微觀經(jīng)濟領(lǐng)域應(yīng)該由私營企業(yè)承擔(dān)，而公共服務(wù)領(lǐng)域則應(yīng)該由政府壟斷。與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門參與管理不同，新公共管理強調(diào)政府管理應(yīng)廣泛引進競爭機制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，通過這種方式將競爭機制引入到政府公共管理中來，從而提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率,23,之所以需要引入競爭，是因為競爭有種種好處： 競爭可以提高效率，即投入少產(chǎn)出多； 競爭迫使壟斷組織對顧客的需要作出反應(yīng)； 競爭獎勵革新，而壟斷則扼殺革新； 競爭提高公營組織雇員的自尊心和士氣。 因此，

10、政府為了高效地實現(xiàn)公共服務(wù)的職能，應(yīng)該讓許多不同的行業(yè)和部門有機會加入到提供服務(wù)的行列中來,24,純公共物品一般指同時具有消費上的非競爭性和非排他性的物品，具有非排他性但有競爭性的物品稱為共有資源，而具有排他性和競爭性的物品則為私人物品,25,6)政府應(yīng)重視提供公共服務(wù)的效率、效果和質(zhì)量,傳統(tǒng)的官僚主義政府注重的是投入，而不是結(jié)果。由于不衡量效果，所以也就很少取得效果，并且在很多情況下，效果越差，得到的投入反而越多。例如當(dāng)治安工作不利，犯罪率上升時，它們通常會得到更多的撥款。 與傳統(tǒng)公共行政只計投入，不計產(chǎn)出不同，新公共管理根據(jù)交易成本理論，認為政府應(yīng)重視管理活動的產(chǎn)出和結(jié)果，應(yīng)關(guān)心公共部門直

11、接提供服務(wù)的效率和質(zhì)量，應(yīng)能夠主動、靈活、低成本地對外界情況的變化以及不同的利益需求作出富有成效的反應(yīng),26,因此，新公共管理主張政府管理的資源配置應(yīng)該與管理人員的業(yè)績和效果聯(lián)系起來。在管理和付酬上強調(diào)按業(yè)績而不是按目標(biāo)進行管理，按業(yè)績而不是按任務(wù)付酬。 在對財力和物力的控制上強調(diào)采用根據(jù)效果而不是根據(jù)投入來撥款的預(yù)算制度。即按使命作預(yù)算；按產(chǎn)出作預(yù)算；按效果作預(yù)算；按顧客需求作預(yù)算,27,7)政府應(yīng)放松嚴格的行政規(guī)則， 實施明確的績效目標(biāo)控制,新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴格的行政規(guī)制，實行嚴明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個人的具體目標(biāo)，并根

12、據(jù)績效目標(biāo)對完成情況進行測量和評估,28,2、新公共管理思想對中國行政管理改革的借鑒意義,中國是發(fā)展中國家，同時也是經(jīng)濟體制從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的國家。中國市場經(jīng)濟建設(shè)雖起步時間不長，卻已獲得了經(jīng)濟高速增長，人民生活水平不斷提高等舉世公認的成就。隨著全球一體化的發(fā)展趨勢，如何進一步發(fā)揮政府在完善我國社會主義市場經(jīng)濟建設(shè)中的作用，政府如何運用市場的方法來管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，這是一個現(xiàn)實而又緊迫的問題。 而以市場化為導(dǎo)向的西方國家公共行政管理改革的理論與實踐，可以為我國的公共行政管理改革提供一定的經(jīng)驗，起到一定的借鑒作用,29,1)新公共管理強

13、調(diào)政府的企業(yè)化管理,強調(diào)管理的高效率,我國政府機構(gòu)長期以來一直存在效率低下的現(xiàn)象。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的： 由于長期實行計劃經(jīng)濟體制，造成權(quán)力過分集中，政府管了許多不該管，管不好，也管不了的事；由于組織機構(gòu)不合理，機構(gòu)重疊，從而使得職責(zé)不清，互相掣肘、扯皮； 由于行政法規(guī)不健全，任意增加編制，從而造成機構(gòu)龐大、臃腫，人浮于事。 新公共管理強調(diào)政府公共管理應(yīng)該像企業(yè)管理那樣，將效率放在首要地位，這一思想是值得借鑒的。為了提高效率，政府管理人員首先應(yīng)樹立效率意識，增強活力，用有限的資源創(chuàng)造更多的公共產(chǎn)品，提供更好的服務(wù),30,2)新公共管理把一些科學(xué)的企業(yè)管理方法，如目標(biāo)管理、績效評估、成本

14、核算等引入公共行政領(lǐng)域，對提高政府工作效率是有促進作用的,31,3)新公共管理將競爭機制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府獨家提供公共服務(wù)的壟斷地位,這一方面提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量，另一方面也緩解了政府的財政壓力。 為了提高我國政府在公共服務(wù)領(lǐng)域，特別是基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)的管理效率和水平，更好地發(fā)揮市場機制的作用，我們可以借鑒西方的做法，在加強對提供公共服務(wù)的宏觀管制的同時，將競爭機制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，開放一些公共服務(wù)的市場，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵私營部門進入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。 例如在具有自然壟斷性質(zhì)的電信、電力、鐵路運輸、自來水和燃氣供應(yīng)等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)中便可以進行這些方面的改革，從而改變我國長

15、期以來在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在的“瓶頸”現(xiàn)象。這有利于形成公共服務(wù)供給的競爭機制，提高公共服務(wù)的有效供給，從而產(chǎn)生更好的經(jīng)濟效益和社會效益,32,4)新公共管理從注重遵守既定的法律和規(guī)章制度，向注重實際工作績效，注重提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的方向發(fā)展,我國目前尚處于法制不健全，制度供給不足的階段，建立健全法制，完善規(guī)章制度仍將是今后一個時期我國行政改革的一項重要任務(wù)。但是必須看到，制度畢竟是手段，它是為政府完成公共管理的目標(biāo)和任務(wù)服務(wù)的。 因此在制定法律法規(guī)和管理制度時，應(yīng)該同時考慮如何將法律法規(guī)及管理制度落到實處。而這一點恰是目前我國行政管理工作尤其應(yīng)該加強的一個方面。如果有法不依、執(zhí)法不嚴；有令不行、有禁

16、不止的現(xiàn)象得不到有效的控制，即使法律法規(guī)和管理制度再完善，依法行政也是一句空話,33,5)新公共管理重視政治對行政、對公務(wù)員的影響,這一點給我們的啟發(fā)是，行政管理體制改革也需要與政治體制改革的其他方面結(jié)合起來進行。公共行政管理體制的績效與政治體制的基本格局有著密切的關(guān)系，如果政治體制不能有效地保證健全的政治責(zé)任制度，不能使政府保持一定的政治權(quán)威，那么公共行政就有政治失控的危險。 在一個缺乏政治權(quán)威和政治責(zé)任的體制里，政府制定政策和執(zhí)行政策的質(zhì)量是不能得到制度保證的。因此，盡管政府機構(gòu)改革的直接目標(biāo)可以是改善行政績效，但也要與政治體制改革結(jié)合起來(我國政治體制改革的主要任務(wù)是：發(fā)展民主，加強法制

17、，實行政企分開，精簡機構(gòu)，完善民主監(jiān)督制度，維護安定團結(jié),34,3、信息時代政府應(yīng)扮演的角色,在信息時代，政府治理面臨著雙重挑戰(zhàn)： 一是確定政府與信息社會的關(guān)系； 二是利用信息技術(shù)重塑政府,35,1)戰(zhàn)略規(guī)劃者,政府應(yīng)預(yù)測信息技術(shù)對社會的重點影響，監(jiān)測環(huán)境的變遷，確立發(fā)展的遠大目標(biāo)； 分析優(yōu)勢與缺陷； 確立優(yōu)先發(fā)展的次序； 為新經(jīng)濟和新社會的發(fā)展確立可行的方案,36,2)投資者,在信息時代，考慮到許多信息的公共資源性質(zhì)，考慮到信息對每一個公民、組織的重要性，投資于信息，便是投資于人民。 因此，政府應(yīng)在構(gòu)成新經(jīng)濟的社會的主導(dǎo)因素領(lǐng)域投入更多的財政資源，如國家信息基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)、教育與人力資源開發(fā)、新技術(shù)的開發(fā)和利用等,37,3)政策制定者,政府應(yīng)