公共事業(yè)管理的模式和體制課件

1、第三章 公共事業(yè)管理的模式與體制,公共事業(yè)管理的模式和體制,第一節(jié) 公共事業(yè)管理模式的概念 演變決定因素,一、公共事業(yè)管理模式的基本內(nèi)涵 從社會產(chǎn)品的角度看，公共事業(yè)管理的中心問題，就是如何生產(chǎn)并向公眾提供公共事業(yè)產(chǎn)品。在這一過程紅，誰來承擔(dān)公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和提供，生產(chǎn)者和提供者的關(guān)系是一元的還是多元的，生產(chǎn)者和提供者是否可以分離，它們之間的關(guān)系如何，它們是如何分工的，對這些問題的回答及其規(guī)定，就構(gòu)成了公共事業(yè)管理模式。即公共事業(yè)管理模式就是在公共事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)和供給過程中，承擔(dān)主題構(gòu)成及其相互關(guān)系的組合方式,二、公共事業(yè)管理模式的歷史演變 長期以來，在政府與市場的關(guān)系問題上，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)發(fā)展

2、的歷史上可以說是學(xué)派林立，眾說紛紜。 但總體上可以分為兩個大的派別，即經(jīng)濟(jì)自由主義和國家干預(yù)主義。這兩大派別隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化，時而前者占上風(fēng)，時而后者占上風(fēng),一）公共事業(yè)管理的保護(hù)模式經(jīng)濟(jì)自由主義 從亞當(dāng)斯密到凱恩斯之前，西方經(jīng)濟(jì)學(xué)經(jīng)歷了古典和新古典兩個時期，在長達(dá)近兩百年的歷史里，經(jīng)濟(jì)自由主義占據(jù)壓倒優(yōu)勢，成為占統(tǒng)治地位的經(jīng)濟(jì)思想,古典學(xué)派和新古典學(xué)派的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們都基本上承襲了古典自由主義的傳統(tǒng)，認(rèn)為要實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的增長，必須實(shí)行自由放任的經(jīng)濟(jì)制度，讓市場機(jī)制自發(fā)作用以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置,亞當(dāng)斯密主張讓每一個人在不違反正義的法律前提下，完全聽其自由，允許其采用符合自己愿望的方式去追求自身的利益

3、，以自己的勞動及資本與其他任何人或組織相競爭。 國家的職能就是對外防御敵人入侵，對內(nèi)保障個人權(quán)益和自由，在經(jīng)濟(jì)方面主要舉辦公共福利事業(yè)和興建公共設(shè)施。除此之外，應(yīng)對市場采取自由放任原則，不需要任何措施加以干預(yù),新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派盡管在經(jīng)濟(jì)學(xué)概念和理論基礎(chǔ)上有別于古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派，并較多地涉及到政府對市場的干預(yù)，但在基本理論上仍承襲古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派的學(xué)說，主張將政府對市場的干預(yù)控制在最低限度。這就是所謂主張自由競爭，由自由市場的力量來協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟(jì)活動，而國家則為其提供必要的法律與制度條件；并承擔(dān)某些不適合由市場來協(xié)調(diào)的經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)自由主義,引入案例：羅斯福新政,二）公共事業(yè)管理的干預(yù)模式國家干預(yù)主義,新政

4、”是他醫(yī)治資本主義社會的疾病在常規(guī)療法不能奏效的情況下試用的一種試驗(yàn)性的療法。 “新政”號準(zhǔn)了美國經(jīng)濟(jì)和社會生活的脈博，“使人們能夠重返工作，使我們的企業(yè)重新活躍起來”的口號，符合廣大勞動人民的利益，充分喚起了他們的積極性,羅斯福把保持國民經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行和保證公民就業(yè)作為政府的責(zé)任，尤其是以工賑的形式修建的一大批工程項(xiàng)目，不僅大大緩解了失業(yè)困難，刺激了經(jīng)濟(jì)的早日復(fù)蘇，而且許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使美國經(jīng)濟(jì)受益無窮。 新政留下了大量防止再次發(fā)生大蕭條的措施和政策，為美國投入二次大戰(zhàn)及戰(zhàn)后的快速崛起奠定了堅實(shí)的基礎(chǔ),羅斯?！靶抡笔敲绹孕姓α繉?jīng)濟(jì)進(jìn)行全面干預(yù)的一種國家壟斷資本主義實(shí)驗(yàn)性措施，遂即成為

5、“新政”是西方經(jīng)濟(jì)思潮從自由放任論向政府干預(yù)論轉(zhuǎn)變的一個重要里程碑。 在羅斯福“新政”的背景下，早在1926年就發(fā)表了自由放任主義終結(jié)的英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家凱恩斯，在資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)到來之際，于1936年發(fā)表了就業(yè)利息和貨幣通論一書，批判傳統(tǒng)理論，系統(tǒng)地提出了國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的理論和政策，并立即在西方世界產(chǎn)生巨大影響，被稱之為“凱恩斯革命,凱恩斯理論的“革命性”，主要表現(xiàn)在與傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)自由主義學(xué)說在理論、政策以及研究方法上的鮮明對比。在此，我們只著眼于理論和政策方面,在理論方面，凱恩斯否定了傳統(tǒng)理論所奉行的薩伊定律“供給自行創(chuàng)造需求”，認(rèn)為在自由放任條件下有效需求通常都是不足的，所以市場不能自動實(shí)現(xiàn)充分就

6、業(yè)的均衡。 他認(rèn)為，在現(xiàn)代資本主義條件下，市場機(jī)制已不可能充分發(fā)揮自動調(diào)節(jié)的作用，它既不可能使生產(chǎn)資源達(dá)到充分利用，也不可能使勞動力實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)，所以應(yīng)放棄市場經(jīng)濟(jì)的自動調(diào)節(jié)理論,在政策方面，凱恩斯主張國家對經(jīng)濟(jì)實(shí)行全面平衡和調(diào)節(jié)，要求摒棄傳統(tǒng)的收支平衡的財政政策，實(shí)行擴(kuò)張性財政、金融政策，以增加投資，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大有效需求,二戰(zhàn)后直至本世紀(jì)70年代初，以凱恩斯理論為基礎(chǔ)的國家干預(yù)理論有了很大的發(fā)展，形成了西方宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的主要思想。通過對宏觀經(jīng)濟(jì)政策的目標(biāo)、手段、作用機(jī)制、功能以及局限性作全面、深入的分析，建立了一整套的宏觀經(jīng)濟(jì)理論和政策體系；同時對微觀經(jīng)濟(jì)干預(yù)的理論和政策也產(chǎn)生了很大的影響。

7、這就是與經(jīng)濟(jì)自由主義相對應(yīng)的國家干預(yù)主義，又稱凱恩斯主義,三）公共事業(yè)管理的市場模式 公共事業(yè)管理模式演變中的焦點(diǎn)問題市場與政府關(guān)系 政府對市場的干預(yù)是少一點(diǎn)好，還是多一點(diǎn)好？是西方市場經(jīng)濟(jì)理論爭論的焦點(diǎn)之一,市場失靈與政府干預(yù),市場經(jīng)濟(jì)作為一種基本的資源配置方式，始終處在不斷發(fā)展變化的過程之中，人們對市場經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識也在不斷發(fā)展和深化。古典政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人亞當(dāng)斯密認(rèn)為資本主義的發(fā)展“受著一只看不見的手的指導(dǎo),他指出，在市場的自發(fā)作用下，每個人為追求自己的目標(biāo)而努力的時候，他就像被一只看不見的手指引著去實(shí)現(xiàn)公共利益。政府應(yīng)放任經(jīng)濟(jì)自由發(fā)展，依靠市場自發(fā)調(diào)節(jié)。亞當(dāng)斯密在主張由“看不見的手”充當(dāng)社

8、會經(jīng)濟(jì)主要調(diào)節(jié)器的同時，認(rèn)為政府的經(jīng)濟(jì)職能是有限的，無非是充當(dāng)一個經(jīng)濟(jì)上的“守夜人”的角色,市場機(jī)制廣泛地發(fā)揮作用，給資本主義經(jīng)濟(jì)帶來了空前的繁榮與社會進(jìn)步。但隨著資本主義向其高級階段的發(fā)展，種種難題也隨之出現(xiàn)，而且是市場本身無法克服的問題，這就是所謂的“市場失靈,越來越多的西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家在對資本主義經(jīng)濟(jì)150年的發(fā)展歷程進(jìn)行回顧和總結(jié)時，認(rèn)為市場機(jī)制的全面運(yùn)行空前地調(diào)動了人類的創(chuàng)造力與生產(chǎn)力，積累起巨額的財富與資本，然而人類為此付出（從自然、社會到人文）的代價，也是空前的。 這種代價的增迭，曾一次次造成資本主義社會的困厄與危機(jī)，即那種并非由“看不見的手”可以回春的惡疾。這些困厄與危機(jī)，一次次緩

9、解或“化兇為吉”，在他們看來，首先是得力于“看得見的手”，即政府對市場的干預(yù),市場為什么會失靈，為什么會有“看得見的手”的介入？ 現(xiàn)代福利經(jīng)濟(jì)學(xué)把自律機(jī)制在什么條件下最有效率，或者最沒有效率作為研究的核心問題。針對以市場機(jī)制為資源配置的基礎(chǔ)方式，產(chǎn)生了帕累托效率說。 即資源配置使一些人的條件有所改善的同時，沒有使任何一個人的條件變得更差，那么這種資源配置就叫帕累托效率。什么情況下才能達(dá)到帕累托效率呢？也就是說符合什么條件“看得見的手”方才是盡善盡美的經(jīng)濟(jì)發(fā)展調(diào)節(jié)器？不妨借用他們的觀點(diǎn)和假設(shè),第一，完善的市場信息。 第二，完全的市場競爭。 完全的市場競爭包括兩層含義： 一是市場競爭開展的充分性，

10、二是市場競爭開展的有效性,雖然市場機(jī)制可以有效地配置資源，但它不是萬能的，市場機(jī)制最佳功能發(fā)揮所依賴的市場條件在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)生活中無法實(shí)現(xiàn)。 而且即使是在完善的市場信息和完全的市場競爭條件下，能夠使資源配置實(shí)現(xiàn)帕累托效率最優(yōu)化，也不能保證這種符合帕累托效率原則的資源配置同時符合整個社會的公共利益。 市場競爭必然會導(dǎo)致壟斷產(chǎn)生，宏觀經(jīng)濟(jì)的波動也使完全競爭的條件難以實(shí)現(xiàn)，在社會公眾收入分配等領(lǐng)域，即使完全的市場競爭也不能解決收入分配不公正的問題，僅僅依靠“看不見的手”來調(diào)節(jié)市場，必然導(dǎo)致市場失靈,為彌補(bǔ)市場失靈，政府這只看得見的手必須要在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中發(fā)揮作用。 美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家斯蒂格利茨所一針見血指出的

11、：“市場之所以出現(xiàn)失靈現(xiàn)象，是因?yàn)闆]有人對市場負(fù)責(zé)。資源配置的決定是由成千上萬不同的企業(yè)作出的，從而造成了重復(fù)生產(chǎn)和無效率?！彼?，“一般而言，如果沒有政府干預(yù)，就不能實(shí)現(xiàn)有效的市場配置,進(jìn)入70年代以后，西方國家在長期高速增長和推行國家干預(yù)主義的過程中所積累的矛盾終于又顯現(xiàn)出來。 按照凱恩斯的理論和政策主張，為解決失業(yè)，應(yīng)通過財政、金融擴(kuò)張刺激需求，需要以一定的通貨膨脹作代價；當(dāng)發(fā)生經(jīng)濟(jì)過熱時，再壓縮貨幣發(fā)行，著手解決通貨膨脹問題，這一過程中再以未來一定程度的失業(yè)為代價?？傊谜@只“看得見的手”不斷調(diào)整這架難以駕馭的經(jīng)濟(jì)機(jī)器,然而，這時的現(xiàn)實(shí)情況與凱恩斯主義之間的矛盾日益尖銳，西方國

12、家普遍出現(xiàn)增長停滯，失業(yè)率升高，通貨膨脹日益嚴(yán)重，財政赤字急劇上升，國際收支狀況惡化的情況。這種大量失業(yè)與嚴(yán)重通貨膨脹并存的“滯脹”局面，向凱恩斯主義提出嚴(yán)重的挑戰(zhàn),新經(jīng)濟(jì)自由主義的影響再一次迅速上升。 新經(jīng)濟(jì)自由主義充分肯定市場機(jī)制的自動調(diào)節(jié)作用，堅決反對政府對經(jīng)濟(jì)的過度干預(yù)，認(rèn)為正是這種干預(yù)造成了經(jīng)濟(jì)的不穩(wěn)定,新經(jīng)濟(jì)自由主義在具體政策主張方面 主張國有企業(yè)私有化，以解決眾多國有企業(yè)效率低下的問題； 主張降低稅率，調(diào)整稅收結(jié)構(gòu)，以刺激生產(chǎn)積極性； 主張削減社會福利開支，以減輕財政負(fù)擔(dān)； 主張改革工資制度，建立“分享經(jīng)濟(jì)”機(jī)制，通過確定工人在企業(yè)收入或利潤中所占的分享比率，真正把工人的收入與企

13、業(yè)的經(jīng)營狀況聯(lián)系起來,英國首相撒切爾夫人當(dāng)政的10余年間，被認(rèn)為是奉行新經(jīng)濟(jì)自由主義政策成功的范例。 美國總統(tǒng)里根在其兩屆任職期間，采用新經(jīng)濟(jì)自由主義供應(yīng)學(xué)派和貨幣主義的政策，抑制了國內(nèi)的通貨膨脹，維持了較長時期的經(jīng)濟(jì)增長,80年代末、90年代初資本主義世界又出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)衰退，以充分就業(yè)為主要目標(biāo)的凱恩斯主義再次成為政府經(jīng)濟(jì)政策關(guān)注的對象新凱恩斯主義 美國克林頓政府上臺后采取的政策是短期內(nèi)通過財政擴(kuò)張，增加就業(yè)，復(fù)蘇經(jīng)濟(jì)；長期內(nèi)則減少預(yù)算赤字和政府債務(wù)，增加政府公共投資，以維持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的政策?？肆诸D經(jīng)濟(jì)政策及其迄今為止取得的成效，在一定意義上被認(rèn)為是凱恩斯主義的復(fù)興。亞洲金融危機(jī)所造成的重大影

14、響又在相當(dāng)大的程度上加重了國家干預(yù)主義的分量,作為西方經(jīng)濟(jì)理論代表的兩大基本流派貫穿于資本主義發(fā)展的整個過程，并且總是隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的變化而此消彼長。 兩者既相互對立，又相互影響，并在一定程度上互相吸收和融合。無論是經(jīng)濟(jì)自由主義還是國家干預(yù)主義，都不是包醫(yī)百病的靈丹妙方，它們與經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)緊密相連，并在服務(wù)于經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)的過程中得到補(bǔ)充和發(fā)展,回顧： 新公共管理理論,一、背景 “福利國家”制度并未取得如愿的經(jīng)濟(jì)增長和社會滿意度最終導(dǎo)致意識形態(tài)變革 強(qiáng)調(diào)自由市場的價值，批評政府干預(yù)的弊端，主張用市場過程取代政治或政府過程來配置社會資源并且做出相應(yīng)的制度安排。 市場化成為政府改革的必然選擇,市場化改革，從一

15、定意義上講，是在為政府減負(fù)，同時也意味著政府放權(quán)。 在現(xiàn)代國家，政府扮演著雙重角色，即“社會福利的提供者”與“經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長的主舵手”。 政府在社會保障、社會公平、教育平等、醫(yī)療保健、環(huán)境保護(hù)等方面依然承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，同時支配著巨大的社會資源,社會要求政府“花費(fèi)更少、做得更好”，更有效地使用公共財政資源。對此，政府必須積極從內(nèi)部管理上挖潛，尋找新的管理理念和管理工具，提升政府的管理能力。 私營企業(yè)優(yōu)良的管理績效和先進(jìn)的管理方法，自然地成為政府進(jìn)行管理創(chuàng)新的改革選擇。 西方國家的政府改革鼓吹市場化和效法私營企業(yè)管理，最終導(dǎo)致新公共管理典范的誕生而不同于傳統(tǒng)的政府管理模式,1980年，撒切爾

16、政府推行以縮小政府規(guī)模和進(jìn)行“財政管理創(chuàng)新”為中心的改革，其后的梅杰政府（“公民憲章運(yùn)動”）、布萊爾政府（“第三條道路”）繼續(xù)推進(jìn)政府改革，進(jìn)一步發(fā)揮市場化作用； 新西蘭則在1988年開始以“政府部門法案”為藍(lán)本的改革； 加拿大在1989年成立“管理發(fā)展中心”，并于次年發(fā)表題為“加拿大公共服務(wù)2000”的政府改革指導(dǎo)性綱領(lǐng)； 美國于 1993年成立“國家績效評估委員會”，用來指導(dǎo)政府改革，后于1998年更名為“重塑政府國家伙伴委員會”（National Partnership for Reinventing Government,這些改革的重要特征就是，發(fā)揮市場機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域中的作用，積極

17、借鑒私營管理的技術(shù)和方法，提升政府的管理能力和公共服務(wù)能力,重點(diǎn)介紹改革政府,1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的政府改革“重塑政府運(yùn)動”(Reinventing Government Movement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府，并堅持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機(jī)制以及推行績效管理。 這場改革的一個綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈爾所領(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價委員會(NPR:National Performace Review)的報告從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個少花錢多辦事的政府（簡稱“戈爾報告”）；其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的改革政

18、府一書,重點(diǎn)介紹改革政府,戈爾報告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式它將任務(wù)加以分解，落實(shí)到不同層次的雇員，而這些雇員及機(jī)構(gòu)則由嚴(yán)格的規(guī)章制度所約束。 由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先入之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但是也造成機(jī)構(gòu)臃腫和反應(yīng)遲緩。 當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無論是私人的，還是公共的）已經(jīng)失效,重點(diǎn)介紹改革政府,該報告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則： (1)消除繁文縟節(jié)，由注重過程的

19、系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)； (2)把顧客放在首位； (3)授權(quán)雇員以取得成果； (4)一削到底，并創(chuàng)造出一個少花錢多辦事的政府。 “戈爾報告”還引用了英國、新西蘭和澳大利亞的改革經(jīng)驗(yàn)，指出美國在發(fā)展新公共管理方面已經(jīng)落后了,重點(diǎn)介紹改革政府,改革政府 美戴維奧斯本特德蓋布勒著 上海譯文出版社出版,重點(diǎn)介紹改革政府,奧斯本和蓋布勒在改革政府（或譯重塑政府）一書提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內(nèi)容： (1)起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿； (2)社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)； (3)競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去； (

20、4)有使命的政府：改變照章辦事的組織； (5)講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款,重點(diǎn)介紹改革政府,6)受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要； (7)有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)； (8)有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療； (9)分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作； (10)以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革,這十大原則構(gòu)成改革政府前十章的標(biāo)題。奧斯本和蓋布勒在書中對這十個原則進(jìn)行了詳細(xì)的論證，并在最后一章（第十一章）中加以匯總組合。 該書成了1993年開始的美國“重塑政府”改革的理論基礎(chǔ)。 克林頓總統(tǒng)給予該書很高的評價：“美國每一位當(dāng)選官員應(yīng)該閱讀本書，我們要使政府在9

21、0年代充滿新的活力，就必須對政府進(jìn)行改革。該書給我們提供了改革的藍(lán)圖。,二、認(rèn)知 西方發(fā)達(dá)資本主義國家的政府選擇新公共管理，是因?yàn)閭鹘y(tǒng)公共行政已經(jīng)走入理論困境。傳統(tǒng)公共行政建立在兩大理論基礎(chǔ)之上，即政治與行政兩分思想和官僚制理論。政治與行政兩分思想認(rèn)為，政治是國家決策，而行政是執(zhí)行國家決策，兩者必須嚴(yán)格區(qū)分。 官僚制理論強(qiáng)調(diào)，在組織結(jié)構(gòu)上，實(shí)行政府部門的權(quán)限和任務(wù)的專門化，以協(xié)調(diào)“層級”組織和等級控制；在行為程序上，通過技術(shù)的或法律的規(guī)則來控制職務(wù)行為和約束行政行為,傳統(tǒng)公共行政理論及其塑造的傳統(tǒng)政府管理模式，在實(shí)踐中屢遭挫折： 按照官僚制組織起來的政府部門效率低下，行政人員固守陳規(guī)； 政府履

22、行決策的行政裁量權(quán)不斷擴(kuò)大，政府運(yùn)行成本居高不下； 公共服務(wù)質(zhì)量低劣，缺乏創(chuàng)新精神。沿襲傳統(tǒng)的思路和策略進(jìn)行政府改革，只能采取更多的等級控制、更細(xì)的規(guī)則約束，從而陷入“僵死循環(huán)”，最終導(dǎo)致政府功能失調(diào)。 可見，傳統(tǒng)公共行政既是問題本身，又是問題根源。在這樣一種相互糾葛的情形下，傳統(tǒng)公共行政從理論到實(shí)踐都無法超越自身,新公共管理理論在解釋政府困境時表現(xiàn)出優(yōu)越性。 1、將政府困境定義為低劣的管理，認(rèn)為政府部門由于特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和治理環(huán)境，面臨著積重難返的管理困境。 根據(jù)民主憲政原則建立起來的官僚制政府體系中，政治官員掌控著財政預(yù)算、人事管理等重要權(quán)力，真正履行管理職能的管理者要受制于細(xì)節(jié)詳盡的預(yù)算

23、規(guī)程、人事規(guī)則、采購制度、審計制度，不能面對變化的環(huán)境或者顧客的需求做出靈活的回應(yīng),英國的撤切爾夫人執(zhí)政時期組建的“雷納效率小組”在研究“下一步行動”時發(fā)現(xiàn)，有關(guān)“公務(wù)員招募、解雇、晉升、薪酬、工作時間、安置、分類、工作組織以及IT（信息技術(shù)）的使用等，都不為多數(shù)管理者所控制”。 政治官員不關(guān)心或者不懂得管理，而大多數(shù)管理者處于命令鏈的下端，管理權(quán)威與管理事項(xiàng)嚴(yán)重脫節(jié)。 政府部門的低效率和不盡人意的行政水平，在本質(zhì)上是一個低劣的管理問題。政府改革要解決這一問題，就必須合理授權(quán)給管理者，同時在財政、預(yù)算、人事、采購和審計等方面解除不必要的規(guī)制和控制，以實(shí)現(xiàn)管理者的解放,新公共管理理論認(rèn)為，公共管

24、理者是專業(yè)人士。政府部門的不良績效是由于“壞制度”、不必要的規(guī)則和規(guī)制嚴(yán)重地制約他們的管理權(quán)威和管理能力。公共管理人員因此成為“被制度束縛的人”。 在這種情況下，改革策略的設(shè)計必須讓管理者從政府的繁文縟節(jié)中解放出來，放手讓管理者來管理。 這與傳統(tǒng)公共行政理論強(qiáng)調(diào)利用程序和規(guī)則控制公共管理者完全不同,三觀點(diǎn) “新公共管理”理論產(chǎn)生于并指導(dǎo)著西方發(fā)達(dá)資本主義國家的政府改革，是將私營企業(yè)管理的一整套原理、技術(shù)和方法應(yīng)用于公共部門管理的結(jié)晶。 它表明管理理論正在超越公共部門和私人部門的界限，成為普遍適用于公私領(lǐng)域的管理哲學(xué),在基本理念上，新公共管理理論認(rèn)為，管理是社會發(fā)展和經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的關(guān)鍵因素。運(yùn)用

25、復(fù)雜的信息技術(shù)、組織技術(shù)、物質(zhì)形態(tài)的商品生產(chǎn)技術(shù)來有效地管理勞動力要素，是社會生產(chǎn)力進(jìn)步的保證。因此，管理又是一項(xiàng)重要的組織功能。 管理者必須擁有合理的“權(quán)限”?！靶鹿补芾怼钡男艞l就是“讓管理者來管理”。這是良好管理的基本準(zhǔn)則。良好的管理可以消除繁文縟節(jié)，高度激勵管理人員，促使機(jī)構(gòu)有效運(yùn)作，發(fā)現(xiàn)和消除浪費(fèi)，將資源集中到關(guān)鍵領(lǐng)域，為國家復(fù)興提供鑰匙。通過引進(jìn)私營部門成功的商業(yè)實(shí)踐，可以在公共部門實(shí)現(xiàn)良好的管理,在具體內(nèi)涵上，新公共管理理論包括： 第一，強(qiáng)調(diào)管理的政治性質(zhì)。公共管理者應(yīng)當(dāng)拋棄傳統(tǒng)政府管理模式下政治與行政嚴(yán)格分離的教條，正視政府管理中大量存在的政策性行為及其特定的政治環(huán)境。在加強(qiáng)政

26、府內(nèi)部管理的同時，公共管理者必須有能力積極參與政策制訂，正確處理與不同部門、組織、大眾媒介和公眾的關(guān)系，樹立“顧客”意識，以政治眼光對待公共管理與外部環(huán)境的交互作用,第二，推崇自由化的管理。 公共管理人員是高度專業(yè)化的、通曉管理和掌握信息的個人。政府管理的不良績效不是因?yàn)楣芾碚呷狈δ芰筒宦男新氊?zé)，而是過多的程序和規(guī)則束縛了管理者的權(quán)威和靈活性。因此，管理需要“自由化”，管理者應(yīng)該擁有合理充分的權(quán)力，做到“讓管理者來管理,第三，崇尚市場取向的管理。競爭和私營部門管理是市場取向中兩個帶普遍性的問題。首先，在公共部門內(nèi)部創(chuàng)立市場競爭機(jī)制，通過競爭實(shí)現(xiàn)高效率和低成本，以改進(jìn)政府績效。其次，將私營部門

27、的管理理念和管理技術(shù)應(yīng)用于公共部門，打破公私管理之間的界限,第四，倡導(dǎo)企業(yè)家型的領(lǐng)導(dǎo)者。公共管理人員與市場中的理性經(jīng)濟(jì)人一樣，具有自我利益最大化、逃避責(zé)任、機(jī)會主義、自我服務(wù)、欺詐及導(dǎo)致道德風(fēng)險的內(nèi)在傾向,私營管理人員與公共管理人員在管理績效上的優(yōu)劣之別，原因不在于自利的人性，而在于管理環(huán)境的不同。繁冗的程序規(guī)則惡化管理環(huán)境，壓抑管理者情緒，導(dǎo)致低劣的政府績效。 相反，私營管理能夠有效利用管理人員的自利、機(jī)會和風(fēng)險的意識，使他們適應(yīng)激烈變化的外部環(huán)境，容易創(chuàng)造良好的管理績效。 因此，改革的著眼點(diǎn)是設(shè)計恰當(dāng)?shù)闹贫拳h(huán)境，保證公共管理人員擁有充分合理的權(quán)威，并且賦予他們以企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者的角色,四啟示 新

28、公共管理理論指導(dǎo)下的西方發(fā)達(dá)資本主義國家的政府改革取得了巨大成效：政府規(guī)?？s小，財政危機(jī)緩解，信任危機(jī)改善，政府管理和公共服務(wù)的能力普遍提升。新公共管理作為成功的改革典范，有許多地方值得借鑒,思考： 1、新公共管理理論最值得學(xué)習(xí)的部分有哪些？ 、新公共管理理論本身是否存在缺陷或局限性？ 、中國政府改革中如何借鑒新公共管理理論,值得學(xué)習(xí)的： 第一，關(guān)于管理的政治性質(zhì)。 第二，關(guān)于公共服務(wù)的市場化。 第三，關(guān)于“顧客”觀念的價值導(dǎo)向。 第四，關(guān)于企業(yè)家型的領(lǐng)導(dǎo)者,對新公共管理理論的批評： 批評涉及“新公共管理”改革去想及模式的理論基礎(chǔ)、意識形態(tài)傾向、改革的總方向以及各種具體的改革措施等方面。 1、

29、市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對“市場價值”和市場機(jī)制的崇拜。 2、改革取向忽視了公共部門與私人部門的本質(zhì)差別，照搬私人部門管理模式，片面追求效率,3、分權(quán)有利于增強(qiáng)自主性和靈活性，但會帶來分散主義、本位主義和保護(hù)主義。 4、私有化有助于精簡政府機(jī)構(gòu)，但損害公民參與，產(chǎn)生公共責(zé)任方面的問題。 5、顧客至上，把公民降低為一般的消費(fèi)者，產(chǎn)生分配上的重大難題,新公共管理理論“讓管理者來管理”作為政府改革的信條，隱含著一個前提假設(shè)，即公共管理面臨的問題更多的是管理績效問題，而非管理行為的規(guī)范性和合法性問題。 新公共管理理論的側(cè)重點(diǎn)就在于，如何提升政府實(shí)施公共管理的能力，即在有限的資源條件下如何提供成本更

30、低、質(zhì)量更好的公共服務(wù)。這是新公共管理理論所蘊(yùn)含的西方問題意識，也是我們評價和借鑒新公共管理理論的主要之點(diǎn),中國政府改革中如何借鑒新公共管理理論,中國行政體制改革回顧,我國的行政體制改革： 1949-2002經(jīng)歷了七次較大的行政體制改革： 第一次： 1952年開始，以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心進(jìn)行改革。 第二次： 1956年下半年開始，以中央向地方放權(quán)為主要內(nèi)容,第三次： 1960-1965年，重新強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一。 第四次： 1982年開始“自上而下”歷時三年的機(jī)構(gòu)改革，改革政企關(guān)系。 第五次： 1988年，改變政府職能，以經(jīng)濟(jì)管理部門為重點(diǎn),第六次： 1993年，以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的進(jìn)行

31、政府體制改革。 第七次： 1998年2月，規(guī)模宏大的機(jī)構(gòu)精簡。 現(xiàn)在：“瘦身”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皬?qiáng)身,歷次改革中凸顯的缺陷： 1、改革的被動適應(yīng)性大于主動前瞻性。 2、改革視角偏狹，將其等同于機(jī)構(gòu)改革。 3、缺乏對政府改革理論上的反思，限制戰(zhàn)略政策的選擇。 4、政府改革孤立于政治、社會系絡(luò)。 5、效率主義改革典范的局限,因此。中國的公共管理面臨著雙重挑戰(zhàn)： 一方面是政府行為法治化不足，行政權(quán)力缺乏制約，侵權(quán)行政、專斷行政、非法行政的現(xiàn)象嚴(yán)重； 另一方面是政府管理能力不足及由此帶來的管理績效問題。政府管理效能與社會發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求存在差距，不能維護(hù)公正有效的市場秩序，不能提供充足有效的公共產(chǎn)品和公共服

32、務(wù)，快速應(yīng)變的能力較弱,正因?yàn)槿绱?，中國的政府改革需要同時完成兩個層面的任務(wù)： 一方面要堅持“依法治國”方略，建設(shè)社會主義法治化行政； 另一方面要積極提升政府適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)所要求的各種能力，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)的能力，提高政府管理績效,總結(jié),從歷史發(fā)展的眼光來看， 傳統(tǒng)公共行政理論主要解決政治隨意干預(yù)行政而產(chǎn)生政府腐敗和普遍低效率的問題，目的是使政府行為規(guī)范化、法治化，保證政府對社會、對民眾負(fù)責(zé)任，因而有了政治與行政兩分（包括政治對行政實(shí)行民主控制）的思想，以及官僚制理論中關(guān)于政府的組織結(jié)構(gòu)和行為程序的規(guī)定。 新公共管理理論要解決的問題是，在過度規(guī)范化、法制化和過多

33、控制的情形下，如何提升政府的管理能力和改善政府的管理績效,傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論都有自身的價值。 中國政府所面臨的自身行為非規(guī)范化、低法治化和管理能力、管理績效的不理想狀況，將成為我們批判地吸收傳統(tǒng)公共行政理論和新公共管理理論的基本立足點(diǎn),公共選擇理論,傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)理論主要是關(guān)于消費(fèi)者和企業(yè)家如何做出關(guān)于商品購買、工作選擇、生產(chǎn)及投資決策的，而布坎南則相應(yīng)地創(chuàng)建了公共部門的決策理論，被稱作“新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”或“公共選擇”理論,布坎南的主要貢獻(xiàn)在于，他將經(jīng)濟(jì)學(xué)中個人間相互交換的概念移植到了政治決策的領(lǐng)域中。 于是，政治過程便成為一種旨在達(dá)到互利的合作手段。但政治秩序的形成要求人們接受一套規(guī)則

34、、一種憲法。這反過來又強(qiáng)調(diào)了規(guī)則形成的極端重要性和憲法改革的可能性。布坎南認(rèn)為，勸導(dǎo)政治家或試圖影響特定問題的結(jié)局常常是徒勞的，事情結(jié)局在很大程度上是由規(guī)則體系決定的,價格、收入與公共政策（與艾倫克拉克李等人合著，1954）； 個人投票選擇和市場（1954）； 公債的公共原則（1958）； 財政理論和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)（1960）； 贊同的計算：憲法民主的邏輯基礎(chǔ)（與塔洛克合著，1962）； 民主進(jìn)程中的財政（1966）； 俱樂部經(jīng)濟(jì)理論（1965）； 公共產(chǎn)品的需求與供應(yīng)（1968）； 成本與選擇：一個經(jīng)濟(jì)理論的探討（1969）； 公共選擇理論：經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治方面的應(yīng)用（與R.托尼遜合著，1972）；

35、 自由的限度（1975）； 憲法契約中的自由（1977）； 赤字民主：凱恩斯勛爵的政治遺產(chǎn)（與理查德瓦格納合著，1977）； 憲法民主中的財政責(zé)任（與理查德瓦格納合著，1978）； 凱恩斯先生的結(jié)論：對于把經(jīng)濟(jì)理論濫用于政治投機(jī)活動的分析以及對憲法紀(jì)律的建議（1978）； 財政學(xué)（與瑪里琳弗勞爾斯合著，1980）； 賦稅的權(quán)力（與G.布倫南合著，1980）； 自由、市場和國家：八十年代的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)（1986,公共選擇經(jīng)濟(jì)學(xué)的基礎(chǔ)是一個從根本上說十分簡單但卻很有爭議的思想即擔(dān)任政府公職的是有理性的、自私的人，其行為可通過分析其任期內(nèi)面臨的各種誘因而得到理解。這一思想的主要推論是政府不一定能糾正問題，事實(shí)上反倒可能使之惡化。其突出的特點(diǎn)是把政治決策的分析和經(jīng)濟(jì)學(xué)理論結(jié)合起來,正如布坎南所說，公共選擇理論“是經(jīng)濟(jì)學(xué)在政治學(xué)中的應(yīng)用，公共選擇的主題就是政治科學(xué)的主題：國家理論，選舉規(guī)則，選民行為，黨派政治，官僚體制等等,布坎南：“公共選擇理論只是明確提出公共經(jīng)濟(jì)一般理論的一種努力，它可以幫助我們在集體選擇方面從事人們長期以來在微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)方面所做的事情，即用一種相應(yīng)的盡可能合適的政治市場運(yùn)轉(zhuǎn)理論來補(bǔ)充商品與服務(wù)的生產(chǎn)與交換的理論。該理論是這樣一種嘗試，它要建立模擬今天社會行為的模式，其特點(diǎn)是根據(jù)個人是在經(jīng)濟(jì)市場還是在政治