民辦非企業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)問題探討

1、 文章編號1674-1323(2010)-11-0046-03 民辦非企業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)問題探討方文進(jìn) （上海市社會團(tuán)體管理局，上海200002） 完善的治理結(jié)構(gòu)是民非單位實現(xiàn)良好治理，提升自身能力和社會公信度的必要前提，也是民非單位健康持續(xù)發(fā)展的保障。本文就民非單位治理結(jié)構(gòu)的定義、民非單位法人治理結(jié)構(gòu)的重點、民非單位治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督機(jī)制等問題做些探討，并在借鑒美、德、日等國非營利組織治理結(jié)構(gòu)模式的基礎(chǔ)上，提出了加快完善我國民非單位治理結(jié)構(gòu)的對策建議。一、民辦非企業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)的定義“治理”一詞在現(xiàn)代漢語詞典里的解釋：一是統(tǒng)治、管理；二是改造、整理。而按照政治學(xué)的理解，“治理”主要是統(tǒng)治、管理，

2、或統(tǒng)治方式、管理方法，即統(tǒng)治者或者管理者通過公共權(quán)力的配置和運(yùn)用，以支配、影響和調(diào)控社會。在管理學(xué)上，如果把非營利法人作為開放系統(tǒng)來對待，那么治理可以分為對內(nèi)管理和組織對外的連接活動，決定組織使命，從事目標(biāo)規(guī)劃、確保組織財務(wù)健全、內(nèi)部沖突的協(xié)調(diào)等屬于對內(nèi)治理活動，而募款、提升公共形象、與政府部門建立良好合作關(guān)系等則屬于對外的治理行為。非營利組織的治理呈現(xiàn)四項特征：一是組織使命與服務(wù)宗旨的體現(xiàn)是整個治理的核心；二是克盡良善管理者的職責(zé)；三是統(tǒng)理組織大政方針與主要活動；四是授權(quán)與分工的互動過程。民辦非企業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)應(yīng)該包括民辦非企業(yè)單位的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置以及組織機(jī)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)范兩方面。所以民辦非企

3、業(yè)單位的治理結(jié)構(gòu)首先是指通過其決策機(jī)關(guān)（董事會、理事會）和執(zhí)行管理機(jī)關(guān)以及監(jiān)察機(jī)關(guān)（監(jiān)事會）之間形成權(quán)責(zé)明確、相互制約，協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)和科學(xué)決策的一整套依照法律、法規(guī)和法人章程等規(guī)定予以制度化的統(tǒng)一機(jī)制；同時要接受外在的監(jiān)督，包括來自民辦非企業(yè)單位的捐贈者和接受服務(wù)對象，還有公共利益的代表者政府的監(jiān)督。也就是說，民辦非企業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)就是其組織內(nèi)部權(quán)力進(jìn)行合理分配，使組織內(nèi)部各機(jī)關(guān)權(quán)責(zé)分明、形成互相協(xié)調(diào)、互相制衡的關(guān)系，同時要向各方利益相關(guān)者負(fù)責(zé)，接受外來監(jiān)督，以保證民辦非企業(yè)單位運(yùn)行平穩(wěn)、健康，使各方利益（包括董事、監(jiān)事、出資人、受益人）得到平衡和保護(hù)，最終實現(xiàn)民辦非企業(yè)單位的宗旨。二、民辦非企業(yè)

4、單位法人治理結(jié)構(gòu)的重點國內(nèi)外治理理論及實踐表明，無論是公司法人治理結(jié)構(gòu)還是非營利法人治理結(jié)構(gòu)，其重點環(huán)節(jié)均在于建立法人財產(chǎn)制度、健全法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、完善法人外部治理環(huán)境三大方面。其中，建立法人財產(chǎn)制度是實施法人治理的基礎(chǔ)，健全法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是實施法人治理的關(guān)鍵，完善法人外部治理環(huán)境則是有效實施法人治理的保障。（一）建立民非單位法人財產(chǎn)制度公司治理結(jié)構(gòu)產(chǎn)生于現(xiàn)代公司的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排。所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離，更確切地說，股東股票的所有權(quán)、公司法人所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的各自分離所形成的公司產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使得以利益制衡為基礎(chǔ)的公司治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)架成為必要。任何法人治理結(jié)構(gòu)的建立都離不開產(chǎn)權(quán)的明晰。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)

5、權(quán)制度與市場制度的治理結(jié)構(gòu)雖然不屬同一層面，卻是緊密聯(lián)系的。產(chǎn)權(quán)制度向下和它的基礎(chǔ)市場制度發(fā)生聯(lián)系，向上和治理結(jié)構(gòu)發(fā)生聯(lián)系，故產(chǎn)權(quán)制度是治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)。同樣，產(chǎn)權(quán)制度也是民非單位法人治理制度的重要組成部分。就民非單位而言，建立法人財產(chǎn)制度的意義在于，規(guī)范出資人、舉辦者、民非單位和國家等權(quán)利主體的行為，并對各權(quán)利的行為作出合理預(yù)期，明確各自的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，最終通過保障民間資本的財產(chǎn)權(quán)益，促進(jìn)民非單位的健康發(fā)展。因此，真正落實法人財產(chǎn)權(quán)，理順各權(quán)利主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，是民非單位健全法人治理結(jié)構(gòu)的物質(zhì)基礎(chǔ)和根本保障。現(xiàn)在的問題是，不少民非單位的法人財產(chǎn)權(quán)并沒有落實，尤其是民辦學(xué)校問題最為突出。以上海為例

6、，到目前為止，21所民辦高校中，落實法人財產(chǎn)權(quán)的只有3所。2002年12月28日頒布的民辦教育促進(jìn)法第35條規(guī)定，“民辦學(xué)校對舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國有資產(chǎn)、受贈的財產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財產(chǎn)權(quán)”。事實表明，如果民辦高校的產(chǎn)權(quán)得不到明確界定，其法人財產(chǎn)權(quán)不能很好地落實，那么民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)將難以健全和完善。（二）健全法人內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)民非單位作為一類法人，要實施法人治理，必然要構(gòu)建符合其法人特征、具有自身特點的法人治理結(jié)構(gòu)。這是研究民非單位法人治理問題的核心內(nèi)容，也是實施民非單位法人治理的關(guān)鍵載體。鑒于目前民非單位監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍缺乏的情況，在構(gòu)建民非單位法人治理結(jié)構(gòu)時，需要科學(xué)合理地設(shè)置

7、既有權(quán)威又有效率的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，建立健全決策、執(zhí)行和監(jiān)督“三位一體”的權(quán)力配置和制衡機(jī)制。（三）完善法人外部治理環(huán)境構(gòu)建良好的外部治理制度，創(chuàng)設(shè)寬松的、有利于民非單位發(fā)展的外部治理環(huán)境，是實施民非單位法人治理的條件保障。在當(dāng)前和今后一個時期，要將工作重心放在加快民非立法、進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府的角色和功能上。要努力構(gòu)建市場經(jīng)濟(jì)條件下的新型政府與民非單位的合作伙伴關(guān)系，理順民非單位宏觀管理體制，創(chuàng)新對民非單位的行政管理方式。三、民非單位治理結(jié)構(gòu)中的監(jiān)督機(jī)制從我國目前的立法狀況來看，民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例都沒有明確是否需要設(shè)立監(jiān)事會，只是在民辦非企業(yè)單位（法人）章程樣本中規(guī)定民辦非企業(yè)單位（法人）得設(shè)

8、立監(jiān)事會，但其職權(quán)僅局限于對業(yè)務(wù)的監(jiān)督，缺乏激勵機(jī)制和責(zé)任機(jī)制。盡管有學(xué)者主張取消監(jiān)事會而成立獨立董事制度，但是筆者認(rèn)為，無論是設(shè)立獨立董事還是監(jiān)事會，其制度的目的都是為了在法人內(nèi)部設(shè)置必要的監(jiān)督機(jī)關(guān)。根據(jù)我國的立法傳統(tǒng)，選擇在民辦非企業(yè)單位內(nèi)部設(shè)置監(jiān)事會還是比較妥善。但是為了更好地使監(jiān)事會發(fā)揮其應(yīng)有的功能，應(yīng)該賦予監(jiān)事會更大的權(quán)力：例如授權(quán)監(jiān)事會可以代表單位起訴違法董事和高級管理人員；由監(jiān)事會來決定聘請會計事務(wù)所；監(jiān)事會可以召集董事會等等。在民辦非企業(yè)單位內(nèi)部設(shè)置監(jiān)事會的基礎(chǔ)上，有必要構(gòu)建完善的監(jiān)督機(jī)制。（一）關(guān)于行政監(jiān)督問題從目前我國的相關(guān)規(guī)定來看，行政機(jī)關(guān)對于民辦非企業(yè)單位的監(jiān)督和管制還

9、是非常嚴(yán)格的，從申請成立到開展活動，都受到登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位共同管理。民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例第5條規(guī)定了登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位，而第19、20條則規(guī)定了各自的職責(zé)。雙重管理體制問題的弊端主要集中在以下方面：第一，雙重管理體制使欲成立任何民辦非企業(yè)單位，首先要找到業(yè)務(wù)主管單位，這無形中提高了設(shè)立條件；第二，有些民辦非企業(yè)單位由于尋找不到業(yè)務(wù)主管單位或者該業(yè)務(wù)主管單位審查標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，而無從建立，不得不尋找其他變通方法。第三，從目前登記管理體制考察，民辦非企業(yè)單位的登記機(jī)關(guān)均為國家民政部和地方各級民政機(jī)關(guān)；而業(yè)務(wù)主管單位則因各民辦非企業(yè)單位的具體情況而分屬不同的部門。這樣的立法思路依然還殘

10、存著計劃經(jīng)濟(jì)之下的政府部門職能分化的痕跡。對于民辦非企業(yè)單位發(fā)展不利的是，各業(yè)務(wù)主管部門都將民辦非企業(yè)單位事務(wù)作為副業(yè)來對待，因此不會對此過于關(guān)注，從“多一事不如少一事”的角度，往往會對民辦非企業(yè)單位采取過嚴(yán)的審查標(biāo)準(zhǔn)。同時也不利于業(yè)務(wù)主管單位的專業(yè)化。因此不如設(shè)立統(tǒng)一的管理機(jī)關(guān)。（二）關(guān)于民辦非企業(yè)單位的捐贈者和受益人的法律定位問題我國目前的法律法規(guī)對受益人幾乎沒有具體規(guī)定，但是對于捐贈人的權(quán)利還是有一定的規(guī)定。第一，捐贈人的知情權(quán)。公益事業(yè)捐贈法第21條規(guī)定了捐贈人的知情權(quán)，即“捐贈人有權(quán)向受贈人查詢捐贈財產(chǎn)的使用、管理情況，并提出意見和建議，對于捐贈人的查詢，受贈人應(yīng)當(dāng)如實答復(fù)?！?第二

11、，對于受贈人違反捐贈目的的法律后果。公益事業(yè)捐贈法第28條規(guī)定了受贈人的責(zé)任，即“受贈人未征得捐贈人的許可，擅自改變捐贈財產(chǎn)的性質(zhì)、用途的，由縣級以上人民政府有關(guān)部門責(zé)令改正，給予警告。拒不改正的，經(jīng)征求捐贈人的意見，由縣級以上人民政府將捐贈財產(chǎn)交由其宗旨相同或者公益性社會團(tuán)體或者公益性非營利的事業(yè)單位管理”。這完全依賴于行政機(jī)關(guān)的職權(quán)行為，有其弊端，應(yīng)該在法律上直接授予捐贈人提起訴訟的權(quán)利。（三）關(guān)于建立信息披露和報告制度的問題對于向主管單位的報告制度，民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例第23條規(guī)定，民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)于每年3月31日前向業(yè)務(wù)主管單位報送上一年度的工作報告，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位初審?fù)?/p>

12、后，于5月31日前報送登記機(jī)關(guān)，接受年度檢查。民辦非企業(yè)單位的信息披露制度則在條例中沒有體現(xiàn)。不過民政部在2005年所開展的民辦非企業(yè)單位自律與誠信建設(shè)活動的通知中，明確了信息披露的要求和內(nèi)容，要求民辦非企業(yè)單位在年檢通過之后，要將年度工作報告在登記機(jī)關(guān)指定的網(wǎng)站或者報刊上公布。公布的內(nèi)容包括：重大活動情況，財務(wù)會計報告、注冊會計師審計報告、接受捐贈、資助、財務(wù)等活動的情況以及人員和機(jī)構(gòu)變動的情況。四、美德日非營利組織治理結(jié)構(gòu)模式借鑒（一）美國的非營利法人治理結(jié)構(gòu)模式美國關(guān)于非營利法人的制度規(guī)定一般由各州來具體規(guī)定。但是由美國律師協(xié)會起草的美國示范非營利公司法，目前已為各州所采納。作為世界上非

13、營利組織最為發(fā)達(dá)、非營利組織治理理論研究也最為集中的國家，對于非營利法人治理結(jié)構(gòu)模式，在很大程度上借鑒了其公司治理結(jié)構(gòu)模式。即非營利法人的治理結(jié)構(gòu)是由成員大會、董事會和高層經(jīng)營人員（首席執(zhí)行官）組成的執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)和獨立會計師等三部分組成。成員大會是非營利法人的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，董事會是公司的法定代表機(jī)關(guān)和最高決策機(jī)關(guān)。內(nèi)部沒有設(shè)立監(jiān)事會，但是由法人聘請由獨立會計師組成的審計事務(wù)所來承擔(dān)審計監(jiān)督職能。也就是說，對管理層進(jìn)行約束和監(jiān)督在很大程度上并不是由所有人來完成的，而是借助于其他制度和因素。即依靠大量的制度：嚴(yán)格的會計準(zhǔn)則、全面的強(qiáng)制披露制度、禁止內(nèi)幕交易制度、鼓勵派生訴訟的程序規(guī)則以及發(fā)達(dá)的新聞

14、監(jiān)督制度等等。為了彌補(bǔ)這些制度在組織上存在的缺陷，獨立董事也因此被提出來。在內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題上，英美法國家非常強(qiáng)調(diào)對董事義務(wù)和責(zé)任的規(guī)定。（二）德國非營利法人治理結(jié)構(gòu)模式在公司治理結(jié)構(gòu)方面，德國是雙層結(jié)構(gòu)，即由勞動者、股東大會組成的監(jiān)事會擁有很大的職權(quán)，包括任命和解聘董事，監(jiān)督董事是否按公司章程經(jīng)營，對公司的重要經(jīng)營事項作出決策，審核公司的賬簿，并在必要時召開股東大會。監(jiān)事會是公司股東、職工利益的代表機(jī)構(gòu)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。董事會是公司的對外代表機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)公司的經(jīng)營管理，向監(jiān)事會報告和負(fù)責(zé)，向股東和其他利益相關(guān)者提供必要的信息。其特點是員工和股東共同治理的模式。德國非營利法人的治理結(jié)構(gòu)模式與其公司

15、治理結(jié)構(gòu)模式相比較，則還沒有建立如此完善的制度。在關(guān)于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)問題上，主要依據(jù)的是德國民法典的相關(guān)規(guī)定。為了滿足法人的基本條件，德國民法典要求社團(tuán)法人必須具備兩個機(jī)關(guān)：社團(tuán)總會和董事會，而且在法人的章程中必須如此規(guī)定。社團(tuán)總會是最高權(quán)力機(jī)關(guān)，選舉產(chǎn)生董事會，董事會是對外代表法人的機(jī)關(guān)。而對于財團(tuán)法人來講，只規(guī)定一個必設(shè)機(jī)關(guān)董事會。而作為公司必設(shè)機(jī)關(guān)的監(jiān)事會卻并不是非營利法人的必設(shè)機(jī)關(guān)。（三）日本非營利法人治理結(jié)構(gòu)模式日本的公司治理結(jié)構(gòu)是由股東會、董事會、經(jīng)理、監(jiān)察人組成。股東大會是公司的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，決定董事、監(jiān)察人的人選；董事會是執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)。但是由于日本是法人大股東相互持股，經(jīng)理人員又

16、是法人大股東的代表，所以股東代表大會選舉董事會、董事會任免經(jīng)理的法定程序往往成為經(jīng)理自己選自己。容易導(dǎo)致內(nèi)部人控制，所以在公司內(nèi)部設(shè)立監(jiān)察人來予以抗衡。日本民法典就非營利法人的治理結(jié)構(gòu)只作了原則性規(guī)定，但是其于1998年通過的特定非營利活動促進(jìn)法則對此問題作了更為詳盡的規(guī)定。其他還有私立學(xué)校法、社會福利法、更生保護(hù)事業(yè)法都分別規(guī)定了不同類型的非營利法人。根據(jù)這些法律的規(guī)定，日本的非營利法人的治理結(jié)構(gòu)模式與其公司治理結(jié)構(gòu)非常類似：即內(nèi)部設(shè)有社團(tuán)總會、理事會和監(jiān)事會。而且具體規(guī)定了其職責(zé)，即成員大會是法人的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，而理事和監(jiān)事構(gòu)成負(fù)責(zé)人員，理事對外代表法人，監(jiān)事則承擔(dān)監(jiān)視功能。但是，財團(tuán)法人

17、則不具備社團(tuán)總會。五、加快完善民辦非企業(yè)單位治理結(jié)構(gòu)的對策建議（一）建立有效的民辦非企業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化組織自律和對內(nèi)部人的激勵約束機(jī)制自律是確保民非單位非營利性的基礎(chǔ)，它是指組織內(nèi)部的一種自我約束，包括倫理道德方面的自律，也包括組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的相互監(jiān)督。民辦非企業(yè)單位的自律除道德因素外，還包括監(jiān)事會的監(jiān)督、董事會（理事會）的監(jiān)督、組織管理人員和員工的監(jiān)督及對組織使命、信念的監(jiān)督。筆者認(rèn)為有必要在民辦非企業(yè)單位中引進(jìn)企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)和競爭機(jī)制以加強(qiáng)組織內(nèi)部的分權(quán)與制約，提高組織的運(yùn)作效率，防止內(nèi)部人控制、促進(jìn)組織的誠信建設(shè)。為了使監(jiān)事會更好地發(fā)揮其應(yīng)有的功能，應(yīng)該賦予監(jiān)事會更大的權(quán)力

18、。例如授權(quán)監(jiān)事會代表單位起訴違法的理事和高級管理人員；由監(jiān)事會來決定聘請會計事務(wù)所；監(jiān)事會可以召集臨時大會或董事會等。（二）改善政府與民辦非企業(yè)單位的關(guān)系，強(qiáng)化政府的監(jiān)管職能，建立有效的信用評估標(biāo)準(zhǔn)和評估體系為此，需要著力做好以下幾個方面的工作：一是要盡快完善民辦非企業(yè)單位的法律、法規(guī)，以法律或條例的形式強(qiáng)化民辦非企業(yè)單位的信息披露，建立健全財務(wù)公開制度。一方面，民辦非企業(yè)單位是公益性的社會組織，其活動動用的是社會資源，必須公開其運(yùn)作的內(nèi)部信息。另一方面，信譽(yù)是支撐民辦非企業(yè)單位生存與發(fā)展基本要素，而贏得信譽(yù)的最好方式是公開單位財務(wù)運(yùn)作和管理過程、結(jié)果。民辦非企業(yè)單位實行財務(wù)公開的原則，可以使

19、它們坦蕩地接受有關(guān)各方，如政府、資助者、服務(wù)對象以及公眾等評估和監(jiān)督，進(jìn)而贏得各方的信任。同時，通過教育法、醫(yī)療法、消費(fèi)合同、非營利組織消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法等法律制度，直接規(guī)定交易條件，使民辦非企業(yè)單位按法律規(guī)定同消費(fèi)者進(jìn)行交易，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。同時，加強(qiáng)對違法行為和不善運(yùn)作的懲罰，建立嚴(yán)格的民辦非企業(yè)單位懲戒制度。二是放寬民辦非企業(yè)單位的非競爭性限制，用有效的評估標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范民辦非企業(yè)單位的行為，從而引導(dǎo)公眾識別民辦非企業(yè)單位的公信度。三是加強(qiáng)政府對民辦非企業(yè)單位運(yùn)營過程的監(jiān)督，對其運(yùn)作規(guī)范化及質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督，促使組織在國家法律的框架內(nèi)運(yùn)行。政府對民辦非企業(yè)單位的質(zhì)量控制不是簡單的行政干預(yù)，而是

20、通過經(jīng)濟(jì)杠桿來實現(xiàn)。政府質(zhì)量控制可從五個方面進(jìn)行：1.對民辦非企業(yè)單位進(jìn)行資格認(rèn)證，最終要按照iso9000和iso14000標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)。2.制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。如政府對老年人照顧及殘疾人服務(wù)領(lǐng)域制定行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對其起約束作用，但其它一些領(lǐng)域則由政府指導(dǎo)，各行業(yè)制定標(biāo)準(zhǔn)。3.機(jī)構(gòu)評級。政府可以采用基準(zhǔn)制進(jìn)行民辦非企業(yè)單位等級評定。先設(shè)立一個基準(zhǔn)性的標(biāo)準(zhǔn)，然后對民辦非企業(yè)單位進(jìn)行等級評價，看它是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)。對達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，可進(jìn)一步評價其超出標(biāo)準(zhǔn)的程度，設(shè)立等級。機(jī)構(gòu)等級的設(shè)立可促使民辦非企業(yè)單位提高管理水平，加強(qiáng)誠信建設(shè)。4.政府進(jìn)行不定期的檢查和評估。政府主管部門可以編制一套具有可操作性的民辦非企

21、業(yè)單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的評價體系和指標(biāo)體系。5.政府可積極組織研究制定民辦非企業(yè)單位信息披露準(zhǔn)則。準(zhǔn)則標(biāo)準(zhǔn)包括：章程、治理結(jié)構(gòu)、重大活動情況、經(jīng)營收入的比例、董事或理事兼職收入、高層管理人員薪水標(biāo)準(zhǔn)、資金的使用和運(yùn)作、接受資助或捐款的賬目、內(nèi)部交易的情況、審計事務(wù)所審計報告、財務(wù)和信息的披露、實現(xiàn)單位宗旨的組織保證等內(nèi)容。（三）建立第三方評估機(jī)構(gòu)，開展獨立的第三方評估為彌補(bǔ)政府監(jiān)督的不足，我們可借鑒美國等西方國家的做法，建立獨立的第三方評估制度，發(fā)揮第三方評估的監(jiān)督作用。例如，美國“全國慈善信息局”（national charities information bureau，簡稱ncb）作為美國的評估機(jī)構(gòu)之一，其主要的職責(zé)是對慈善機(jī)構(gòu)的非營利性進(jìn)行評估，幫助捐款人更好地掌握信息，使他們更明智地捐款。（四）建立民辦非企業(yè)組織從業(yè)人員的資格認(rèn)證制度，促