城市增長邊界的理論模型

1、城市增長邊界的理論模型【摘 要】城市增長邊界在國內(nèi)越來越受到重視， 但是理論研究還遠遠沒有 能夠為現(xiàn)實提供科學的決策支持。 研究基于“為什么需要實施城市增長邊界？何 時需要釋放城市增長邊界？根據(jù)什么原則來決定是否釋放城市增長邊界？美國 與中國的發(fā)展不同是否會影響城市增長邊界在中國應用的潛力？理論上的爭論 集中在哪些方面？”等問題的討論， 加深規(guī)劃師對城市增長邊界相關(guān)理論問題的 認識，進一步推動城市增長邊界在中國城市增長管理中的應用實踐。劃定城市增長邊界是城市增長管理最有效的手段和方法之一， 其基本功能是 控制城市規(guī)模的無節(jié)制擴張。自從 2006 年版城市規(guī)劃編制辦法明確提出在 城市總體規(guī)劃綱要

2、及中心城區(qū)規(guī)劃中要劃定城市增長邊界以來， 規(guī)劃界展開了較 多的討論， 現(xiàn)有成果主要集中在介紹美國城市增長邊界內(nèi)涵與背景、 我國城市增 長邊界劃定目的和方法等方面。 然而，在我國的特殊國情下， 城市增長邊界與城 市行政區(qū)劃之間具有耦舍關(guān)系，城市增長邊界的劃定過程往往伴隨著區(qū)劃的調(diào) 整?！娟P(guān)鍵詞】城市規(guī)模；城市增長邊界；中美城市差別 城市增長邊界日益受到學者和官員的關(guān)注 1 ，特別是“十二五”規(guī)劃綱要明 確指出，要“合理決定城市發(fā)展邊界” ，并且要求遵循城市發(fā)展規(guī)律。相信隨著 “十二五”規(guī)劃的實施，城市增長邊界將被廣泛地應用和實施。問題是，與城市 增長邊界有關(guān)的理論問題還沒有得到充分討論， 如為什

3、么需要通過城市增長邊界 來管理和引導城市發(fā)展？有沒有具體的約束條件？有沒有反對城市增長邊界的 理論依據(jù)？城市增長邊界可能的負面后果又是什么？如何最好地弱化負面后 果？對這些理論問題的討論， 一方面有助于加深我們的理論和認識， 另一方面有 助于我們在設置城市增長邊界時會更加謹慎。 本文試圖回答這些問題， 希望能夠 引起更多的和更深入的討論。1 美國城市增長邊界1.1 城市增長邊界提出的背景城市增長邊界主要是針對美國城市空間發(fā)展問題提出來的。 美國城市空間發(fā) 展的主要問題是城市蔓延 (Urban Sprawl) 。美國的城市蔓延是指在城市就業(yè)核心 區(qū)以外的一種低密度、 “蛙跳式”的空間發(fā)展模式。這

4、種模式將居住與就業(yè)、購 物、娛樂及教育等分離， 因而要求通過小汽車實現(xiàn)空間移動。 就社會經(jīng)濟可持續(xù) 發(fā)展的角度而言， 城市蔓延是一種不負責任的城市發(fā)展模式， 因為它會帶走內(nèi)城 社區(qū)的稅基、破壞農(nóng)地和空地、 增加城市成本 (交通和環(huán)境 ) ，加劇美國的社會收 入階層和種族隔離情況。由于城市蔓延式發(fā)展，城市土地的發(fā)展過快，比如， 1973年至 2002 年馬里 蘭州人口增長了 30%，但是用于住宅、 工業(yè)和商業(yè)的土地增長了 100%。在這期間， 馬里蘭州新增土地開發(fā)面積為 374655英畝(約 151600hm2) ，導致農(nóng)地和森林損失 了 600000英畝(約 242800hm2) 。低密度的住

5、宅發(fā)展占了所有新開發(fā)土地的 58%。 如果加上城市基礎設施用地和其他公共用地， 城市建成區(qū)發(fā)展速度遠遠大于人口 的發(fā)展速度。又如， 1970 年至 1990 年芝加哥都市人口增長 1%，土地消費增長 24%；圣路易斯都市人口增長 3%，土地增長 58%；費城人口增長 5%，土地消費增 長 55%。土地消費增長速度是人口增長速度的幾倍甚至十幾倍。隨著經(jīng)濟發(fā)展和 人們對生活質(zhì)量要求的提高， 根據(jù)理論和國際的經(jīng)驗， 一般的認識是， 土地增長 速度略大于人口速度是可以接受的， 比如新加坡 1970年至 1990年人口增長 30%， 土地消費增長 40%；日本東京都市人口增長 48%，土地消費增長 56

6、%。新加坡、 日本土地開發(fā)略大于城市人口增長， 是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然結(jié)果， 也是人們對生 活質(zhì)量要求不斷提高的產(chǎn)物。 相反，美國絕大多數(shù)城市土地消費的增長速度都是 人口增長的數(shù)倍甚至十幾倍， 而這被認為是城市蔓延式發(fā)展的結(jié)果， 是需要避免 的。1.2 城市增長邊界的定義及概況城市增長邊界由美國首先提出。在美國，城市增長邊界（UGB）是一個法律意義上、區(qū)別城市和鄉(xiāng)村土地的地理邊界。 城市增長邊界以內(nèi)的土地享受諸如道路、 給排水、公園、學校及消防等城市服務，這些服務是創(chuàng)造興旺的生活、工作和娛 樂場所的關(guān)鍵。 也就是說， 城市增長邊界以外的土地得不到這些城市服務。 界定 城市增長邊界以內(nèi)的土地是城市

7、增長邊界作為一個規(guī)劃工具的重要手段。 試圖通 過將城市發(fā)展集中在城市增長邊界、 最小化城市增長邊界以外的城市發(fā)展來控制 城市化，即城市增長邊界是規(guī)劃的工具和手段之一， 用于保護農(nóng)地和林地免于被 城市蔓延發(fā)展吞噬， 鼓勵城市增長邊界以內(nèi)土地利用、 公共設施和服務的有效利 用等。另外，城市增長邊界指導和規(guī)劃階段化的城市發(fā)展。根據(jù)美國規(guī)劃協(xié)會 （APA）1997 年的建議， 城市應該建立城市增長邊界來推動 緊湊、連續(xù)的空間發(fā)展模式， 以便使城市發(fā)展能夠得到更有效的公共服務， 保持 和保護公共開放空間、 農(nóng)業(yè)用地和環(huán)境敏感的地區(qū)； 城市增長地區(qū)應該包括已經(jīng) 發(fā)展和將要發(fā)展的土地，且應有足夠的利用強度，

8、從而使城市能夠在未來的 20 年里得到有效的增長。1958 年，美國肯塔基州列克星敦首次劃定城市增長邊界。1973年，俄勒岡州首次通過州法， 要求所有的城市都要在城市總體規(guī)劃中劃定城市增長邊界。 類 似的法律在華盛頓州也通過了 （1989 年） 。俄勒岡州的波特蘭市是 1977 年提出城 市增長邊界的， 并且得到一貫的實施， 因而也非常知名。 以下本文結(jié)合波特蘭城 市增長邊界案例加以闡述。1.3 波特蘭城市增長邊界案例1.3.1 規(guī)劃實踐波特蘭市隸屬于波特蘭溫哥華都市統(tǒng)計區(qū)， 該都市統(tǒng)計區(qū)跨兩個州， 分別 為俄勒岡州的波特蘭和華盛頓州的溫哥華。 波特蘭人口占整個都市統(tǒng)計區(qū)的 80% 左右。波特

9、蘭溫哥華都市統(tǒng)計區(qū)人口增長較快。都市人口自 1960 年以來持續(xù)增 長，且有越來越快的趨勢。比如， 1980 年至 1990 年人口增長了 13.6%（從 133 萬增長到 151萬），而 1990年至 2000年人口增長了 26.6%（2000年人口為 191 萬）,2010年人口增長到220多萬。預測到2030年人口將達到290萬320萬， 2060年人口將達到360萬437萬。人口增長及其引發(fā)的城市發(fā)展問題是波特蘭 市引入城市增長邊界的原因之一。在城市發(fā)展和規(guī)劃方面， 俄勒岡州州法規(guī)定地方政府應該編制和通過城市總 體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃； 土地利用規(guī)劃應該符合城市總體規(guī)劃； 在城市總體規(guī)劃

10、 中應該劃定城市增長邊界； 土地利用規(guī)劃中的功能分區(qū)應該保證未來城市化和經(jīng) 濟發(fā)展所需要的土地需求公共供給， 這意味著規(guī)劃應該為還沒有開發(fā)的工業(yè)、 商 業(yè)、零售業(yè)和辦公等未來發(fā)展需要進行功能分區(qū)； 城市增長邊界內(nèi)的土地供給應 該保證未來 20 年城市發(fā)展所需的土地需求，并且城市增長邊界每5 年需要評估一次，以此決定城市增長邊界調(diào)整和新增可開發(fā)土地量等。因此，根據(jù)州的規(guī)劃法規(guī)， 城市增長邊界應該在空間上區(qū)分城市用地與非城 市用地；包含足夠的土地供給，以滿足至少未來 20 年的城市發(fā)展需求；每 5 年 評估城市增長邊界一次；城市增長邊界應該根據(jù)過去 5 年的發(fā)展速度來調(diào)整。城市增長邊界不是靜止的，

11、根據(jù)州規(guī)劃法，增長邊界每 5 年需要調(diào)整一次， 除非這 5年沒有任何發(fā)展。實際上，自首次劃定以來， 城市增長邊界已經(jīng)經(jīng)歷了 30多次調(diào)整，大多數(shù)調(diào)整都微不足道，增加的土地不到20英畝（約 8hm2） ，但其中有三次重大調(diào)整。 1998 年城市增長邊界內(nèi)的土地增加了 3500 英畝 （ 約 1416hm2） ，服務于 23000個獨立房屋，并提供 14000個就業(yè)機會。 2002年，城市 增長邊界創(chuàng)紀錄地擴張了 18867英畝（約7634hm），服務于38657個獨立住房， 其中，2671英畝（約1076hm）的土地用于就業(yè)增長。此次擴張意味著增長邊界內(nèi) 的土地增加了 9%，僅為 1990年至

12、2002年人口增長率 （17%）的一半。2004年，增 長邊界為了工業(yè)發(fā)展擴張了 1956英畝（約79仆吊）。此外，1999年有380英畝（約 154hn2） 土地的擴張，主要是未來在該地區(qū)內(nèi)實現(xiàn)就業(yè)和住宅的平衡。2005年，都市為工業(yè)發(fā)展增加了 345英畝（約140hn）的土地。1.3.2 城市模型與城市增長邊界 為了科學地劃定城市增長邊界，或者為了對城市增長邊界調(diào)整提供科學依 據(jù)，波特蘭市政府發(fā)展了 Metroseope 模型。這是一個基于地理信息系統(tǒng) （GIS） 平臺的復雜城市模型，包括 3個模塊：經(jīng)濟模塊、土地利用模塊和交通模塊。 3 個模塊之間有復雜的關(guān)聯(lián)： 經(jīng)濟模塊輸出的結(jié)果是土地

13、利用模塊所需要的必要輸 入?yún)?shù)，土地利用模塊輸出的結(jié)果是交通模塊未來交通預測和政策分析的基礎。經(jīng)濟模塊側(cè)重于經(jīng)濟分析和預測模型， 回答都市經(jīng)濟發(fā)展預測及其不同的外 部環(huán)境對都市經(jīng)濟的影響 （比如油價上升 ）。經(jīng)濟模塊需要預測未來 20 年至 40 年的人口、就業(yè)人數(shù)以及工業(yè)分行業(yè)的就業(yè)人數(shù)、收入等。交通模塊分析預測交通網(wǎng)絡的需求 （交通流量）以及不同交通供給和政策對 交通需求的影響。交通預測模塊預測各種交通模式 （公共汽車、鐵路、小汽車、 步行或自行車 ） 和各段道路的交通量，以及交通分析 （Transportation Analysis Zones，簡稱“ TAZS）之間每天各時段的通勤時間

14、。土地利用模塊是整個 Metroscope 模型的中心。土地利用模塊分別對各分析 區(qū)（Zone）的住宅和就業(yè)區(qū)位選擇進行預測， 并對土地開發(fā)量、建筑量、土地和建 筑價格進行預測。土地利用模塊提供土地需求分析、詳細的人口空間分布 （不同 家庭、收入及規(guī)模等 ）、詳細的就業(yè)空間分布 （工業(yè)、商業(yè)及零售等 ）。該模塊將 土地利用與房地產(chǎn)市場聯(lián)系起來，引入了市場和價格機制，這也是 Metroscope 模型的重要創(chuàng)新之處。土地利用模塊中包含兩個子模塊：住宅房地產(chǎn)區(qū)位子模塊 （以下簡稱“住宅 子模塊”）與非住宅房地產(chǎn)區(qū)位子模塊 （以下簡稱“非住宅子模塊” ），分別對應 居民的住宅區(qū)位選擇和企業(yè)的區(qū)位選擇

15、。住宅子模塊考慮家庭對住宅的需求、 住房市場供給、 居民對買房或租房的選 擇、房租價格、 房屋價格及房屋密度等因素； 住宅需求和空間分布中將住宅需求 按家庭分為 441 類（其中，按收入分為 9類，按家庭規(guī)模分為 7類，按戶主年齡 分為 7 類）。住宅子模塊基于 328個空間單元進行住宅分析，這意味著需要巨大 的數(shù)據(jù)支持。而非住宅房地產(chǎn)的空間分布模擬預測不同產(chǎn)業(yè)的區(qū)位、 不同類型房地產(chǎn)的供 需關(guān)系、價格及容積率等因素。 非住宅子模塊考慮不同產(chǎn)業(yè)的就業(yè)區(qū)位、 不同類 型的房地產(chǎn) （如辦公樓、 倉庫等）供給、 各產(chǎn)業(yè)對不同類型房地產(chǎn)的需求、 土地和 資本的相對價格、就業(yè)密度等因素?；趯?66個分

16、析單元中的兩個子模塊之間 存在一定的互動關(guān)系， 進行就業(yè)空間分布，使居住與就業(yè)在整個區(qū)域內(nèi)達到平衡。 波特蘭市的城市模型已經(jīng)在 4 個領(lǐng)域為規(guī)劃和政策提供技術(shù)支持：一是對 UGBT張政策的評估；二是對交通基礎設施產(chǎn)生的影響進行評估；三是對城市設 計和城市管理進行評估； 四是參與 2000 年至 2025年規(guī)劃，對以上三方面進行預 測和評估。Metroscope模型對UGB擴張分析、交通基礎設施、城市設計和管理 的政策評估都建立了可視化的友好交互界面， 有助于政策等變量的輸入和分析結(jié) 果的輸出。這些分析都是基于 328個住宅分區(qū)和 66 個就業(yè)分區(qū)的土地利用模塊 運算結(jié)果而得出的。此外， Met

17、roscope 模型還為 2040 年發(fā)展規(guī)劃概念提供了技 術(shù)支持。1.4 城市增長邊界的爭議以波特蘭市為例， 城市增長邊界的優(yōu)勢有： 鼓勵發(fā)展和再發(fā)展城市核心地 區(qū)的土地和建筑， 保持中央商業(yè)區(qū)的活力； 向商業(yè)和地方政府保證未來發(fā)展所 需要的基礎設施發(fā)展的空間區(qū)位（道路和給排水）；通過有效地利用公共設施節(jié) 省納稅人的負擔，將基礎設施投資更多地和更有效地投向現(xiàn)有的道路、 公交服務， 而不是將道路不斷地修建到鄉(xiāng)村， 導致城市蔓延； 鼓勵更多的可支付住房的發(fā) 展；激勵有利于發(fā)展公共交通的社區(qū)發(fā)展模式； 便于城市居民享受開放的公 共空間；匯集不同利益集團（農(nóng)民、開發(fā)商和環(huán)境保護主義者等）；鼓勵長期、

18、 戰(zhàn)略性的發(fā)展規(guī)劃和思考。城市增長邊界的批評主要來自經(jīng)濟學家。 批評的理由有： 保留現(xiàn)有城市居 民的資產(chǎn)階級現(xiàn)狀（利益格局）（經(jīng)濟學家蒂姆哈特福德如是說）；現(xiàn)有的地主 的利益保護； 住房的短缺； 限制增長； 高財產(chǎn)價值將窮人排除在城市發(fā)展 之外；由于土地控制導致的建筑空間供給有限，限制了商業(yè)零售業(yè)發(fā)展的選擇。2 城市增長邊界理論模型和相關(guān)分析2.1 城市規(guī)模問題自 20 世紀 80 年代以來，中國城市化政策的核心內(nèi)容都涉及城市規(guī)模問題， 主要是大城市或特大城市規(guī)模過大， 需要控制， 同時積極地鼓勵中小城市， 特別 是小城鎮(zhèn)的發(fā)展。我們需要正確認識城市規(guī)模問題。 從城市發(fā)展自身規(guī)律看， 理論上講

19、任何一 個城市都有一個最優(yōu)規(guī)模， 以這個最優(yōu)規(guī)模為參照系， 城市規(guī)模只能過大， 而不 能過小。如圖1所示，城市的效用函數(shù)與城市規(guī)模呈現(xiàn)倒“ U字型曲線關(guān)系， 在規(guī)模較小的時候，城市規(guī)模帶來的聚集效應 （城市發(fā)展的推動力，也稱為“向 心力”） 大于城市規(guī)模帶來的負面效應 （如交通擁堵、環(huán)境污染、房價高昂、住房 擁擠等，這些效應也稱為“離心力”）（圖1中的S點）;而當規(guī)模較大的時候， 正好相反，城市規(guī)模帶來的聚集效應小于城市規(guī)模帶來的負面效應 （圖 1 中的 L 點）。tt帝 百萬城市規(guī)欖可既過大怛不羅尢小國假設一個國家或地區(qū)由兩個城市組成其城市體系，且這個城市體系是均衡 的，即兩個城市有同樣的效

20、用函數(shù)水平（每個城市居民享有同等的效用函數(shù)）。為 簡化討論，進一步假設這兩個城市的規(guī)模是一樣的。 如果兩個城市都有100萬人 口，顯然都小于最優(yōu)規(guī)模（圖1中的S點），那么這個城市系統(tǒng)是不穩(wěn)定的，有一 個人向另外一個城市移民就意味著這個人所到的城市的效用函數(shù)值增加了，自己受益且讓所有原有的城市居民受益， 而移出居民的城市的效用函數(shù)值減少了， 進 而鼓勵少一個人的城市居民都向多一個人的城市移民，這兩個城市最終將變成一個擁有200萬人口的城市，另一個城市不復存在；如果兩個城市都有300萬人口， 這個城市體系是穩(wěn)定的，沒有人能通過移民來提高城市的效用函數(shù)值2。這個分析說明，城市規(guī)模過大不是問題，問題是

21、城市規(guī)?！斑^過大”。那么如何界定城市規(guī)模“過過大”還有，由于城市效用函數(shù)受城市基礎實施的影響， 城市基礎設施投資可能導致有的城市規(guī)模變得過小，進而需要制定鼓勵城市發(fā)展 的城市政策?？梢?，城市規(guī)模是否“過過大”也是一個相對的問題，取決于城市 基礎設施的發(fā)展。2.2 城市規(guī)?！斑^過大”的界定通常城市規(guī)模是否“過過大”是通過基礎設施成本來界定的。假設城市基礎設施的成本決定于基礎設施投資（累計）和城市規(guī)模?；A設施平均成本曲線是 “U字型而其邊際曲線是線性遞增（圖2）。在城市規(guī)模不變時，基礎設施投資 降低平均成本和邊際成本。城市基礎設施一般都是按照平均成本定價的。因而當 城市基礎設施需求曲線為1時（需

22、求1），城市規(guī)模為M1,平均成本大于邊際成本， 說明城市規(guī)模小了，城市增長將減少基礎設施平均成本，故需要鼓勵城市的發(fā)展； 當需求曲線為2時（需求2），城市規(guī)模為M3平均成本小于邊際成本，城市規(guī)模 過大了。根據(jù)城市效用函數(shù)理論（圖1），城市規(guī)模只可能過大，不可能過小，因 而城市規(guī)模只可能是M3不可能是Ml根據(jù)最優(yōu)原則，最優(yōu)化的城市規(guī)模應該 依據(jù)邊際原則來決定，即邊際成本與邊際效應等同原則。 根據(jù)邊際成本，城市規(guī) 模應該是M2顯然M3M2M3-M2這個多出來的人口規(guī)模就是城市規(guī)?！斑^過大” 部分。從城市發(fā)展效率來講，城市規(guī)模過大不是問題，“過過大”才是問題的核心。2.3城市增長邊界的界定及其依據(jù)城

23、市增長邊界的理論依據(jù)是城市基礎設施是依據(jù)平均價格定價的。也就是說，城市基礎設施不是按照最優(yōu)原則的邊際原則定價的。基于均衡城市體系下一個城市規(guī)模只能過大的結(jié)論(見前面分析)，平均定價原則必然導致城市基礎設施 效率的損失。圖2所示的三角區(qū)abc表示城市基礎設施效率損失的大小。 為簡化 起見，假設城市是在一個均質(zhì)地區(qū)發(fā)展起來，城市所有就業(yè)機會都集中在市中心， 居民在市中心外居住。根據(jù)筆者的研究，時間t點上城市福利函數(shù)t由累計城 市地租和基礎設施成本構(gòu)成3，即：J(x，Uit)= r(ttx)eldxdt-,ldt (1)其中，i為貼現(xiàn)率；to為規(guī)劃初始時間；t為任意時間點；為動態(tài)城市邊界，決定城市規(guī)

24、模，在平均成本定價體系下，城市邊界由圖2中的b點決定；I。為規(guī)劃初始時城市基礎設施規(guī)模；C(x，Io)為基礎設施成本，該函數(shù)具有bc/aiso 利 炳w 和sc帀I的特征。公式(1)等號右邊第一項為城市累計地租第二項為累計城市基礎設施成本。 在邊際成本定價原則下公式(1)獲得最大化；而在平均成本定價下，公式(1)導致 城市福利函數(shù)的損失。根據(jù)筆者的研究，在城市基礎設施平均定價體系下， 城市 規(guī)?！斑^過大”，城市增長邊界在城市基礎設施平均定價原則上可以帶來城市發(fā) 展的次優(yōu)解4。城市增長邊界模型為：MaxJ 二r (t, x)e dxdt C (g, Io)e 利擊 +J JOJ tgTT r(t

25、x)edxdl- | C(xb* loje11*!(2)d L 丿 UJ if!其中，t b為開始實施城市增長邊界的時間；Xe為城市基礎設施平均成本定價 下的城市規(guī)模；Xb為城市增長邊界所限定的城市規(guī)模 (或最大可發(fā)展的城市容 量)；T為規(guī)劃期末端時間。公式(2)等號右邊第一、第二項是城市增長邊界實施之前，基礎實施平均成本定價決定下的城市增長規(guī)模所帶來的城市福利函數(shù)（累計城市地租和累計城市基礎設施成本）；第三、第四項是城市增長邊界實施之后， 城市增長到城市增長邊界（即達到最大可發(fā)展容量）時的城市福利函數(shù)（累計城市 地租和累計城市基礎設施成本）。由于實際城市增長路徑在達到邊界之前為Xe，所以Xb

26、=Xe（t b）。那么，公式 可以簡化為：MaxJ- f r（t, ln）e ,ldt+J JO4f T f帥r（l p x）e dxdt-C（xP（th） 1 lo）ed（3）Ju J Q/ k或者MaXj=J（Xe，to，t b）+J（X e（t b），t b， t“（4）這樣，以上的目標函數(shù)可以寫成一個決策變量的函數(shù)，即城市增長的停止時 間tb。城市增長邊界模型最優(yōu)解的必要條件是：-匹字共血）恥g丿axc（tls） i atb-O（tb而任何比Xh小的Xb會減少社會福利，因為爲:此外，充分條件處1,存在負的 凈社會福利，因此邊界應該得到保持。如果 R1 時，對整個時段， 甚至在資本調(diào)整后

27、的新資本存量水平下， 這個政策是最 優(yōu)的。公共服務設施使用費對人口增長和社會福利有很大的影響。 根據(jù)邊際成本定 價的最優(yōu)使用費產(chǎn)生了最優(yōu)的人口增長， 不需要城市增長邊界。 然而，平均成本 定價使得通過實施城市增長邊界來提高社會福利和減小過度人口增長所帶來的 負外部性成為可能。 城市增長邊界產(chǎn)生了均衡軌跡下的社會福利次優(yōu)解。 關(guān)于城 市增長模型的結(jié)論可以應用于地方政府收取不變的基礎設施使用費 （ 常數(shù)費率等 于平均短期邊際成本或者平均短期平均成本 ） 。關(guān)于城市增長邊界， 給定固定資本水平， 主要有兩個結(jié)論： 一是關(guān)于需要用 來實施最優(yōu)增長邊界的規(guī)劃時段； 二是關(guān)于實施城市增長邊界的持續(xù)時間。

28、給定 固定資本存量水平， 最優(yōu)邊界的持續(xù)時間與離散最優(yōu)邊界的獨特性和唯一性相關(guān) 4。這里除分析實施城市增長邊界對提高社會福利的影響外， 還強調(diào)了釋放增長 邊界和資本調(diào)整之間的關(guān)系。為了達到社會福利最大化的目標，在不同情況下， 地方政府可以采用不同的城市增長邊界 （ 取決于基礎設施投資規(guī)模 ） 。只有實施適 當?shù)牟呗圆拍軐崿F(xiàn)社會福利最大化； 反之，選擇不適當?shù)牟呗詫档蜕鐣＠?.5 城市增長邊界與城市體系 城市規(guī)模帶來的負面影響主要是環(huán)境污染和交通擁堵，假設其他條件不變， 城市規(guī)模增長將不斷加劇城市環(huán)境污染和交通擁堵情況。 為簡化分析， 可做如下 假設：有一個國家或地區(qū)是相對封閉的，且只有

29、兩個城市（A和B）:人城市規(guī)模大于 B 城市規(guī)模， 城市體系處于均衡狀態(tài)， 即兩個城市的滿意度或效用函數(shù) 值相等（因而A城市或B城市的居民都沒有通過向另外一個城市移民來提高效用 函數(shù)值或滿意度的可能）；該國家或地區(qū)還處在城市化時期，即依然有來自農(nóng) 村的移民定居在城市；只有A城市實施城市增長邊界。在沒有實施城市增長邊 界時，由于城市化的緣故，A城市人口規(guī)模從600萬增長到620萬，B城市人口 規(guī)模從 300 萬增長到 310 萬，城市體系是均衡的，兩個城市的滿意度降低到 u1（u0u1） 。現(xiàn)在 A 城市實施城市增長邊界，故人口規(guī)模不能增長，保持在 600 萬人口的水平，這樣B城市需要增長到33

30、0萬才能全部吸收從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的人 口，這樣就會有兩個可能的結(jié)果：這個城市體系是不均衡的，A城市居民由于城市增長邊界的緣故保持原有 的滿意度 （u0） ，而 B 城市居民的滿意度為 u2（u0u2），顯然維持A城市居民滿意度是以犧牲 B城市生活質(zhì)量為代價的；A 和B兩個城市不均衡，導致B城市居民（特別是高收入階層）流向A城市，并通過 抬高房價將低收入居民通過房價排擠出去， 從而保持人口規(guī)模不變。 由于房價抬 高，A城市的效用函數(shù)變?yōu)锳城市的效用函數(shù)（圖7），從而達到城市體系新均衡 狀態(tài)，這樣新的均衡是以A城市更高的房價為代價來實現(xiàn)的。e a i3 3.1 3 3城市體系演變與城市增長邊界3城市

31、增長邊界在中國的可行性分析及其建議在改革開放之前，甚至改革開放的初期，中國獨特的戶籍制度成為控制城市 規(guī)模的有效措施，這在世界發(fā)展史上也是特有的。 隨著社會發(fā)展，中國許多城市 發(fā)展問題不是戶籍人口過大，大都是流動人口和未統(tǒng)計在內(nèi)的城市人口造成的， 并且中國人口流動性越來越高，戶籍作為控制城市規(guī)模的手段和作用， 其效果越 來越弱，甚至消失。因而，問題是如何尋找其他替代措施和手段（非戶籍手段）來管理和控制城市增長和規(guī)模？總結(jié)城市增長邊界理論依據(jù)和波特蘭市的實踐經(jīng)驗，結(jié)合中國的特殊國情，理論上，我們認為城市增長邊界管理模式在中國推廣的有利條件有：強勢的地方政府。波特蘭市政府統(tǒng)一規(guī)劃城市發(fā)展是避免城市

32、發(fā)展地方競爭的前提之一。 自上而下的土地管理模式有利于統(tǒng)一規(guī)劃城市發(fā)展。中國有的城市數(shù)字化程度比較高，通過近幾年的發(fā)展，許多數(shù)據(jù)庫都已建立起來，許多數(shù)據(jù)也都納入地 理信息系統(tǒng)。人才和科學儲備。例如，城市交通模型和城市交通需求分析都有 一定的基礎。但是，使城市增長邊界成為一個有效地管理中國城市增長的工具，也有一些不利的因素，有些可能是短期內(nèi)難以克服和逾越的。具體體現(xiàn)在：（1）歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)以及城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)相對應的管理體制的制度分 割不利于城市增長邊界的引進和實施。美國城市增長邊界是基于全都市（全市域） 全覆蓋的土地利用功能分區(qū)，而中國城市的土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃在 許多方面都是不

33、相銜接的（規(guī)劃期限、覆蓋地域、土地利用分類、統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑和標準等），這樣難以將國外基于一個全覆蓋的城市土地利用規(guī)劃的城市增長邊 界引入中國，并能夠取得國外類似的政策效果。（2）美國城市增長邊界是在市場經(jīng)濟充分發(fā)育下，引導城市發(fā)展空間、發(fā)展 模式，而不是凌駕于市場之上。中國規(guī)劃（特別是城市總體規(guī)劃和土地利用總體 規(guī)劃）與市場之間的勞動分工還存在許多問題（如市場發(fā)育不夠，規(guī)劃往往凌駕于 市場之上等問題），規(guī)劃被賦予了過多且難以承擔的政策功能和管理職能，例如， 土地總體規(guī)劃作為宏觀調(diào)控手段，在理論上和實踐上都沒有依據(jù)，利用規(guī)劃來實 現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，提供公共產(chǎn)品和服務等，這些只能或者應該有其他手段來承擔，

34、 或 者說規(guī)劃的作用很有限。（3）政府部門的分割和職能重疊產(chǎn)生體制上的障礙，不利于同一規(guī)劃和管理 職能的制定和落實。 比如發(fā)展和改革委員會負責資本投資項目， 土地管理局負責 土地配置， 而規(guī)劃委員會負責城市規(guī)劃， 這種分割的局面不利于城市增長邊界的 制定和實施。（4）城市增長邊界的實施依賴于科學地預測和分析城市發(fā)展、土地需求和空 間發(fā)展模式等， 這方面中國的科學積累和儲備都遠遠不夠， 發(fā)展這方面的研究也 需要時間。根據(jù)人均土地利用面積來決定規(guī)劃期內(nèi)土地需求既不利于在城市發(fā)展 中發(fā)揮市場機制的作用， 也不能夠科學地制定城市增長邊界， 從而使其的負面影 響最小化，而引導城市空間有序發(fā)展的功能最大化

35、。（5）相應地，許多城市對信息技術(shù)和應用還不夠重視，基本數(shù)據(jù)庫和應用還 需要大力推廣，體制帶來的數(shù)據(jù)共享問題還需要解決。（6）特別需要指出，盡管美國的城市增長邊界劃定了城鄉(xiāng)之間城市服務的差 別，但美國整個社會城鄉(xiāng)生活質(zhì)量的差別要遠遠小于中國。 因而，城市增長邊界 從政策上沒有歧視鄉(xiāng)村居民。 這里有一個問題， 中國政府現(xiàn)正在努力縮小城鄉(xiāng)差 別，實現(xiàn)全面小康發(fā)展目標的同時， 實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務的均等化目標， 那么城市 增長邊界是有助于這個發(fā)展目標， 還是加劇了城鄉(xiāng)差別？筆者認為， 城市增長邊 界對縮小城鄉(xiāng)差別可能是“弊大于利” 。波特蘭市利用城市增長邊界來管理城市增長的啟示是：（1）既體現(xiàn)了“剛性”

36、規(guī)劃管理中隱含著靈活性和市場機制的內(nèi)涵，又體現(xiàn) 了綜合和平衡的管理理念。 “剛性”體現(xiàn)在城市增長邊界內(nèi)外有別；靈活性和市 場內(nèi)涵體現(xiàn)在城市增長邊界 20 年土地開發(fā)供給保障和根據(jù)城市發(fā)展每 5 年調(diào)整 一次增長邊界。 這樣，可以最小化城市土地供給限制對城市發(fā)展可能產(chǎn)生的影響 （ 土地價格、住房供給等 ） 。綜合和平衡的理念體現(xiàn)在， 一個規(guī)劃政策不能為實現(xiàn) 某個單一目標 （ 如抑制城市蔓延式發(fā)展 ） 而不顧其對其他社會發(fā)展目標 （住房、就 業(yè)等） 可能產(chǎn)生的負面影響。（2）城市模型是管理城市增長的重要工具，為政策決策提供了科學依據(jù)。有 效地實施城市增長邊界首先需要預測未來土地需求， 同時需要了解土地利用現(xiàn)狀 （ 不同土地利用類型、 量和分布等 ） ，需要時時掌握和監(jiān)控城市發(fā)展動態(tài)， 監(jiān)控土 地利用現(xiàn)狀。基于地塊的土地利用信息是實施城市增長邊界的基礎數(shù)據(jù)。然后， 需要發(fā)展復雜的城市模型，不僅需要預測土地利用類型 （ 住宅、工業(yè)、商業(yè)、零 售和辦公等 ）的未來需求，還要分析不同規(guī)劃方案 （土地利用類型、 強度的空間分 布，進而決定人口和就業(yè)的空間分布 ） 對城市發(fā)展、基礎設施和環(huán)境等的影響， 最終決定城市增長邊界的調(diào)整 （量和區(qū)位 ） 。波特蘭市的發(fā)展概念有非常復雜的城 市模型支持，概念和理念的發(fā)展與定量分析結(jié)合得非常好，互為依托和支持。（3）波特蘭城市增長管理所依托