城市生活垃圾分類收集和集中處理過程中的環(huán)境管理

1、城市生活垃圾分類收集和集中處理過程中的環(huán)境管理城市生活垃圾（以下稱垃圾）是指城市人口在日常生活中產(chǎn)生或?yàn)槌鞘腥粘Ｉ钐峁┓?wù)而產(chǎn)生的固體廢物，以及法律、行政法規(guī)規(guī)定，視為城市生活垃圾的固體廢物（包括建筑垃圾和渣土，但不包括工業(yè)固體廢物和危險(xiǎn)廢物）。我國垃圾產(chǎn)生量逐年上升，2001年清運(yùn)量1.18億噸，僅有60得到不同程度的處理處置，無害化處理的不到六分之一。廢舊家用電器、建筑廢棄材料、報(bào)廢汽車和廢舊輪胎等回收和安全處置的問題日益突出。露天堆放垃圾會(huì)產(chǎn)生硫化物、氨、重金屬和有機(jī)污染物，滋生病源微生物、蚊蠅和老鼠，污染大氣、水體和土壤，嚴(yán)重危及人類和動(dòng)植物的健康。垃圾圍城、垃圾爆炸也嚴(yán)重危害了居民

2、生命健康、生活和工業(yè)生產(chǎn)。垃圾污染和大氣污染、水體污染、噪聲污染已成為我國城市急需解決的四大環(huán)境問題。 環(huán)境管理是人們對自身思想觀念和行為動(dòng)作有意識(shí)的自我約束，以達(dá)到人與自然的和諧共進(jìn)。我國對垃圾的環(huán)境管理是從20世紀(jì)80年代開始的，1986年國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門的關(guān)于處理城市垃圾改善環(huán)境衛(wèi)生面貌的報(bào)告已涉及垃圾污染及防治對策，正式開始了對垃圾的環(huán)境管理。許多城市垃圾收集處理實(shí)行市、區(qū)、街道三級管理體制。由于目前我國垃圾的設(shè)施建設(shè)、收集處理、運(yùn)行監(jiān)督和宏觀管理主要由各城市環(huán)衛(wèi)部門主管，垃圾收集處理的環(huán)境管理實(shí)質(zhì)上是由環(huán)衛(wèi)部門及其所屬垃圾收集處理單位實(shí)施的，收集處理費(fèi)用由政府包辦。環(huán)保部門

3、除了對垃圾處理廠實(shí)施環(huán)境影響評價(jià)和監(jiān)測監(jiān)督外，幾乎沒有對垃圾收集處理進(jìn)行環(huán)境管理。由于缺乏有效的競爭機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和足夠的收集處理費(fèi)用、人員，垃圾收集處理單位重視的是數(shù)量，對環(huán)境的影響方面考慮不多。垃圾環(huán)境管理除環(huán)境行政管理外，還包括企業(yè)環(huán)境管理和公眾參與管理。我國企業(yè)垃圾環(huán)境管理和公眾參與垃圾環(huán)境管理也沒有形成氣候，參與機(jī)制很不完善。2000年建設(shè)部確定北京、上海、廣州、深圳、杭州、南京、廈門和桂林等八個(gè)城市為“生活垃圾分類收集試點(diǎn)城市”。截止2001年底，全國664個(gè)城市建有各類生活垃圾處理廠（場）740座，年處理量為7835萬噸。分類收集和集中處理中如何實(shí)施有效的環(huán)境管理成為一個(gè)亟待解決

4、的城市問題。1 垃圾分類收集中的環(huán)境管理 1.1 環(huán)境管理必要性 試點(diǎn)城市實(shí)行垃圾分類收集是提高垃圾環(huán)境管理水平的重大舉措。垃圾大致可分為三類，即可回收垃圾，廚余垃圾和填埋垃圾。我國對垃圾環(huán)境管理實(shí)行資源化、減量化和無害化的原則。垃圾分類收集既提高廢品回收率又便于危險(xiǎn)廢物單獨(dú)處置。垃圾混合收集，增大了垃圾資源化、無害化的難度。首先垃圾混合收集，容易混入危險(xiǎn)廢物如廢電池、日光燈管和廢油等，不利于我國對危險(xiǎn)廢物的特別環(huán)境管理，并增大了垃圾無害化處理的難度。其次，我國人均資源和能源并不十分豐富，垃圾混合收集造成極大的資源浪費(fèi)和能源浪費(fèi)。垃圾混合收集不利于垃圾中可利用物質(zhì)的回收和循環(huán)利用，降低了可用于

5、堆肥和焚燒的有機(jī)物資源化和能源化價(jià)值。混合收集后再利用（分選）又浪費(fèi)人、財(cái)、物力。再次，垃圾混合收集可能造成嚴(yán)重的交叉污染和二次污染。垃圾混合收集具有一次性投入和運(yùn)行成本低，以及對人員素質(zhì)和技術(shù)數(shù)量程度的要求低的特點(diǎn)。 與之相對，垃圾分類收集具有有利于垃圾資源化、無害化的優(yōu)點(diǎn)，但具有投入人、財(cái)、物多的劣勢。垃圾分類收集增加了垃圾收集設(shè)施和垃圾運(yùn)輸車輛的數(shù)量，要求更多的單位和個(gè)人參與垃圾收集，同時(shí)增大了環(huán)境管理的難度。國家實(shí)行了垃圾分類收集先試點(diǎn)再推廣的政策，試點(diǎn)城市在法律政策、工程技術(shù)和管理方法等方面進(jìn)行探索和總結(jié)，實(shí)行分類收集規(guī)范管理。在條件成熟時(shí)，在全國范圍內(nèi)實(shí)行垃圾分類收集。試點(diǎn)城市20

6、00年的分類回收工作的主要對象是廢電池、廢紙和廢塑料。 1.2 環(huán)境管理現(xiàn)狀和存在問題 各試點(diǎn)城市基本上將垃圾分為有機(jī)垃圾、危險(xiǎn)物質(zhì)和可回收垃圾三類。上海將垃圾分為三類：一類是有機(jī)垃圾，即在自然條件下易分解的垃圾，主要是廚房垃圾；一類是干電池等危險(xiǎn)廢物；還有一類是廢紙、塑料、金屬等可回收的垃圾。各試點(diǎn)城市還采取了下列管理措施：（1）各試點(diǎn)城市確定了垃圾分類收集目標(biāo)。按照已通過專家評審的深圳市城市垃圾分類收集總體規(guī)劃（20002010）及深圳市城市垃圾分類收集規(guī)劃（20002010）“工作目標(biāo)”初步確定：到2010年期間，在清水河環(huán)境園內(nèi)建設(shè)城市垃圾分選回收中心、粗大垃圾和醫(yī)療衛(wèi)生垃圾處理中心，

7、實(shí)行城市垃圾分類收集、分類運(yùn)輸和分類處理。其中，2005年城市垃圾分類率達(dá)到60，材料回收利用率達(dá)到25；2010年城市垃圾分類率達(dá)到90，材料回收利用率達(dá)到30。（2）各試點(diǎn)城市都制定了各具特色的分類收集實(shí)施原則、指導(dǎo)思想和具體方法。如北京市結(jié)合申辦奧運(yùn)會(huì)，把分類收集作為建設(shè)綠色北京的一項(xiàng)重要工作，提出了“系統(tǒng)性、廣泛性、有序性”的指導(dǎo)方針，并在全市黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位實(shí)施廢紙分類收集，推廣使用再生紙辦公。（3）各試點(diǎn)城市成立了分類收集機(jī)構(gòu)。南京市逐步建立由小區(qū)保潔員、居民、物業(yè)管理公司和環(huán)衛(wèi)管理部門共同參與的“四位一體”的垃圾分類回收體系。廣州市以垃圾分揀中心建設(shè)為龍頭，建立了分類收集人員

8、的室、區(qū)、街道三級管理制度，組建專業(yè)運(yùn)輸隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)了25萬戶居民生活垃圾分類收集等等。（5）各試點(diǎn)城市根據(jù)地方特點(diǎn)完善分類收集的步驟。廣州首先居民粗分；再運(yùn)送到分揀中心細(xì)分；最后再根據(jù)各種垃圾的組成成分，分別進(jìn)行再利用。對于可利用的有機(jī)物可以在住宅小區(qū)通過微生物有機(jī)垃圾處理技術(shù)處理后，作為綠化的原料就地“消納”。 各試點(diǎn)城市采取了一系列環(huán)境管理措施，但也面臨著很多困難和問題。第一，市民的分類收集意識(shí)并不高，管理部門采取的宣傳教育措施也是短期的、急功近利和運(yùn)動(dòng)式的。第二，分收集處理費(fèi)用靠政府全額財(cái)政撥款，配套資金缺乏，缺乏融資渠道，尤其是利用外資方面。第三，垃圾收集主體間銜接不合理，缺乏中間環(huán)節(jié)

9、，尤其是在沒有物業(yè)管理公司的小區(qū)。第四，公眾參與不夠，公益性環(huán)保組織參與停留在宣傳教育的階段，缺乏參與垃圾分類收集處理及其環(huán)境管理的途徑，環(huán)境保護(hù)志愿者發(fā)揮作用的渠道也不暢通。第五，環(huán)衛(wèi)部門和保潔單位習(xí)慣于傳統(tǒng)垃圾收集方式，不適應(yīng)垃圾分類收集的要求，如工作人員對垃圾分類方法和收集方式掌握不準(zhǔn)。第六，垃圾分類收集處理效率低而技術(shù)含量少，垃圾分類收集處理業(yè)仍屬于勞動(dòng)密集型行業(yè)，缺乏足夠數(shù)量和適宜素質(zhì)的工作人員。第七，垃圾分類收集處理設(shè)備不能適應(yīng)有地方特色的垃圾分類收集處理方式的需要。 1.3 垃圾分類收集環(huán)境管理對策 垃圾分類收集要堅(jiān)持“無害化、資源化”的原則，鼓勵(lì)廢物回收和綜合利用。生活垃圾環(huán)境

10、管理應(yīng)從源頭抓起，逐步過渡到垃圾收集企業(yè)負(fù)責(zé)社區(qū)、小區(qū)、居民住宅等源頭的生產(chǎn)垃圾收集工作，避免多頭管理，多頭收費(fèi)。垃圾收集和運(yùn)輸應(yīng)密閉化，防止暴露、散落和滴漏。鼓勵(lì)采用壓縮式收集和運(yùn)輸方式。盡快淘汰敞開式收集和運(yùn)輸方式。結(jié)合資源回收和利用，加強(qiáng)對大件垃圾的分類收集、運(yùn)輸和處理。應(yīng)當(dāng)以各地經(jīng)濟(jì)能力、社會(huì)條件、分類收集現(xiàn)狀和實(shí)踐中出現(xiàn)的問題為基礎(chǔ)，合理安排垃圾分類收集環(huán)境行政管理、企業(yè)環(huán)境管理和公眾參與管理措施。 環(huán)境行政管理主要包括國家環(huán)境管理、省級環(huán)境管理和城市環(huán)境管理。建議國家層面上制定垃圾分類收集的環(huán)境管理政策。城市生活垃圾分類收集的國家環(huán)境管理工作主要包括制定城市生活垃圾分類方法和名詞術(shù)

11、語標(biāo)準(zhǔn)、城市生活垃圾分類標(biāo)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)、垃圾分類收集的統(tǒng)計(jì)和評價(jià)指標(biāo)和中國城市生活垃圾分類收集行動(dòng)計(jì)劃以及組織開展城市垃圾分類收集法規(guī)、政策調(diào)研。同時(shí)要制定適宜的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和社會(huì)政策，加強(qiáng)對垃圾省級環(huán)境管理和城市環(huán)境管理的引導(dǎo)。省級層面著重垃圾分類收集技術(shù)的宏觀調(diào)控和推廣應(yīng)用。推行垃圾分類收集，研究開發(fā)適合我國的垃圾處理技術(shù)，推進(jìn)垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化。垃圾分類收集的城市環(huán)境管理工作主要包括垃圾分類收集與資源循環(huán)利用緊密結(jié)合。環(huán)衛(wèi)保潔單位（包括事業(yè)單位和企業(yè)單位）的設(shè)立須報(bào)建設(shè)行政主管部門審查確認(rèn)資格，到工商部門辦理營業(yè)執(zhí)照。 企業(yè)環(huán)境管理。飛機(jī)場、火車站、公共汽車始末站、港口、影劇院、博物館、展覽館、紀(jì)

12、念館、體育館（場）和公園等公共場所，由本單位負(fù)責(zé)垃圾的清掃保潔和分類收集。機(jī)關(guān)、團(tuán)體、部隊(duì)、企事業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)按照城市人民政府市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門劃分的衛(wèi)生責(zé)任區(qū)負(fù)責(zé)垃圾分類收集。城市集貿(mào)市場，由主管部門負(fù)責(zé)組織專人清掃保潔和分類收集垃圾。各種攤點(diǎn)，由從業(yè)者負(fù)責(zé)垃圾分類收集。在市區(qū)水域行駛或者停泊的各類船舶上的垃圾、糞便，由船上負(fù)責(zé)人依照規(guī)定處理。醫(yī)院、療養(yǎng)院、屠宰場、生物制品廠產(chǎn)生的廢棄物，必須依照有關(guān)規(guī)定分類收集和處理。居住小區(qū)、大廈和工業(yè)區(qū)的開發(fā)建設(shè)單位、物業(yè)管理單位、房屋管理單位必須選定適宜的地點(diǎn)或場所配套設(shè)置生活垃圾分類收集的容器、設(shè)施和廚余垃圾處理設(shè)備。有關(guān)單位和個(gè)人可以委托垃圾分類

13、收集處理企業(yè)清掃和分類收集，垃圾分類收集處理企業(yè)收取一定費(fèi)用，按規(guī)定和約定實(shí)行垃圾分類收集。委托分類收集垃圾，應(yīng)當(dāng)簽訂書面委托合同，合同副本須報(bào)主管部門備案。帶有液體的垃圾，產(chǎn)生單位應(yīng)密封投放，分類收集單位應(yīng)密封清運(yùn)，不得對環(huán)境造成污染。 公眾參與管理。城市居民、單位必須按照所在地環(huán)境衛(wèi)生主管部門規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)和方式排放生活垃圾，并積極配合有關(guān)單位進(jìn)行分類收集。只有社會(huì)形成了封閉的“分類收集-再利用-消費(fèi)-再分類收集”的資源循環(huán)利用環(huán)，建立起完整的系統(tǒng)，分類收集才可能持久。2 垃圾集中處理中的環(huán)境管理 分類收集和混合收集后的垃圾都應(yīng)集中處理。城市人民政府應(yīng)當(dāng)發(fā)展城市生活垃圾處理產(chǎn)業(yè)，采用無害

14、化和資源化的處置方法集中處置城市生活垃圾。垃圾集中處理設(shè)施建設(shè)得到較快發(fā)展，關(guān)鍵在于國債資金的有力支持。垃圾集中處理環(huán)境管理面臨著眾多的問題，重視衛(wèi)生管理，忽視環(huán)境保護(hù)。除了環(huán)境影響評價(jià)和環(huán)境監(jiān)測外，很少有適宜的環(huán)境管理方法。 城市生活垃圾集中處置設(shè)施、場所的選址和構(gòu)造，必須符合環(huán)境保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和城市環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)。禁止擅自關(guān)閉、閑置或者拆除城市生活垃圾處置設(shè)施、場所；確需關(guān)閉、閑置或拆除的，必須經(jīng)所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門核準(zhǔn)；環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門和環(huán)境保護(hù)行政主管部門應(yīng)當(dāng)自接到核準(zhǔn)申請之日起30日內(nèi)作出批復(fù)。垃圾集中處理還應(yīng)與垃圾減量化、家庭自身無害化處

15、理以及資源化相結(jié)合。如廣州垃圾集中處理和分類收集、凈菜進(jìn)城、包裝容器循環(huán)利用以及垃圾發(fā)電相結(jié)合。 2.1 填埋 填埋是現(xiàn)階段我國垃圾處理的主要方式。大多數(shù)垃圾填埋方式都是簡易填埋，忽視了處理中的環(huán)境管理。填埋導(dǎo)致的大氣污染、水污染等二次污染嚴(yán)重。衛(wèi)生填埋是垃圾處理必不可少的最終處理手段。興建填埋場應(yīng)當(dāng)實(shí)施三同時(shí)制度、環(huán)境影響評價(jià)制度和環(huán)境監(jiān)測制度。 2.2 堆肥 食物垃圾約占生活總量的 1/3。食物垃圾和其他一些有機(jī)垃圾具有分散、量大、處理困難、容易污染環(huán)境等特點(diǎn)，對其集中處理，如堆肥，不僅減少了垃圾污染，而且使之與其它垃圾成分分離，加快了垃圾分類，有利于城市生活垃圾的全面處理。堆肥易造成地下

16、水污染，發(fā)酵不成熟堆肥效果不理想。堆肥產(chǎn)生大量甲烷，處理不好可能引發(fā)爆炸。堆肥場所應(yīng)遠(yuǎn)離地下水源地，易通風(fēng)。 2.3 焚燒 焚燒的成本很大，在我國應(yīng)有并不普遍。焚燒易產(chǎn)生局部大氣污染。垃圾焚燒場的建立應(yīng)嚴(yán)格遵守三同時(shí)制度、環(huán)境影響評價(jià)制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度和環(huán)境監(jiān)測制度。3 分類收集和集中處理環(huán)境管理原則 我國各城市基本配套建設(shè)了垃圾清掃、收集、貯存、運(yùn)輸和集中處置設(shè)施、場所，大多數(shù)城市實(shí)行了城市生活垃圾集中處置，少數(shù)城市正在實(shí)施垃圾分類收集制度。我國城市生活垃圾分類收集和集中處理中的環(huán)境管理原則為（1）與源頭控制、產(chǎn)生控制相結(jié)合，（2）與收費(fèi)管理等經(jīng)濟(jì)刺激手段相結(jié)合，（3）與行政處罰相結(jié)合和（4

17、）提高環(huán)境衛(wèi)生管理與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合。 盲目追求對垃圾良好環(huán)境管理的一蹴而就，既不可能也不可行，但我們可以借實(shí)行垃圾處理收費(fèi)和分類收集試點(diǎn)的契機(jī)，對有經(jīng)濟(jì)和能力條件的城市嘗試對垃圾實(shí)施從“搖籃”到“墳?zāi)埂钡娜^程環(huán)境管理。垃圾分類處理和集中處理是一種末端控制措施，應(yīng)該和源頭控制和產(chǎn)生控制相結(jié)合。 政府要利用經(jīng)濟(jì)手段和相關(guān)政策來引導(dǎo)企業(yè)和公眾參與垃圾分類收集和集中處理，并整合平衡各方的利益。按照污染者付費(fèi)的原則，加快完善環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施使用和服務(wù)收費(fèi)制度，在投資、稅收、征地、就業(yè)用工等方面給予優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)民間資本參與環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。要對城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營單位實(shí)行企業(yè)化改制，做到政事分開、政

18、企分開、管辦分開；打破行業(yè)壟斷和區(qū)域壟斷，開放服務(wù)市場，鼓勵(lì)不同經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)參與運(yùn)營，提高資金使用效率和污染治理效率。制定鼓勵(lì)源頭減量、分類收集、資源再利用的政策，通過行政機(jī)制和市場機(jī)制，激發(fā)實(shí)行生活垃圾分類收集處理的外部壓力和內(nèi)在動(dòng)力，帶動(dòng)減量化、資源化，并從中獲得相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)效益。為保護(hù)城市垃圾的分類收集和資源回收，在稅收政策方面應(yīng)制定與之相應(yīng)的合理穩(wěn)定的廢品回收價(jià)格和獎(jiǎng)懲制度，保證垃圾分類收集和廢品回收的持續(xù)發(fā)展。建立危險(xiǎn)廢物單獨(dú)收集和處理系統(tǒng)。逐步建立獨(dú)立系統(tǒng)，收集、運(yùn)輸和處理廢電池、日光燈管、農(nóng)藥容器和廢油等。 垃圾分類收集和集中處理具有不經(jīng)濟(jì)性，單位和個(gè)人一般不會(huì)主動(dòng)承擔(dān)垃圾分類收集和集中處理義務(wù)。在具備條件的城市，要強(qiáng)化環(huán)境管理，嚴(yán)厲處罰不執(zhí)行分類收集和集中處理制度的單位和個(gè)人。對于居民生活垃圾，通過實(shí)行居民分類收集付出成本23倍的罰款并責(zé)令其限期分類收集或代履行收取相應(yīng)費(fèi)用的方式，實(shí)施垃圾分類收集制度。對于工業(yè)區(qū)、街道等公共場所的垃圾，場所設(shè)置單位或主管部門必須設(shè)置垃圾分類收集設(shè)施，任何人投擲垃圾必須投入且必須按分類標(biāo)準(zhǔn)或方法將垃圾投入垃圾分類收集設(shè)施。對違反規(guī)定的單位處以罰款，對違反規(guī)定的個(gè)人予以行政處罰或行政處分。 垃圾的環(huán)境行政管理要與企業(yè)管理、公眾參與管理結(jié)合，以形成結(jié)構(gòu)互補(bǔ)、功能配套的垃圾分類收集處理環(huán)境管理體系。市人民政府制定垃