BOT方式興建垃圾焚燒發(fā)電廠

1、BOT方式興建垃圾焚燒發(fā)電廠近幾年來，許多城市采用BOT方式興建垃圾焚燒發(fā)電廠。作為中山市中心組團垃圾焚燒發(fā)電廠和福州市紅廟嶺垃圾焚燒發(fā)電廠項目法人招標的政府顧問，筆者對垃圾焚燒發(fā)電廠BOT運作模式進行了初步的探討和實踐，形成了一些粗淺的認識，現(xiàn)作如下簡單介紹，不妥之處，敬請指正。1、BOT與特許經(jīng)營BOT是英文Build Operate Transfer的縮寫，即建設-經(jīng)營-移交”，是特許經(jīng)營的方 式之一。垃圾焚燒發(fā)電廠的特許經(jīng)營，是指政府授權主管部門通過一定的方式（招商或招標 ），將垃圾焚燒發(fā)電廠的建設權和一段時間的經(jīng)營權以專營權的形式授予一個有資格的投資商（項目公司）；投資商（項目公司）

2、負責垃圾焚燒發(fā)電廠的投資、融資、設計、采購以及安裝調試tB;項目建成后，垃圾焚燒發(fā)電廠按協(xié)議規(guī)定向政府提供垃圾處理服務，并利用焚燒余熱發(fā) 電，政府則按協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠支付垃圾處理費， 并保證垃圾焚燒發(fā)電廠剩余電力 上網(wǎng)銷售，投資者由此回收項目投資、經(jīng)營和維護成本并獲得合理的回報tO;在規(guī)定的特許經(jīng)營期屆滿后，投資者將按照協(xié)議規(guī)定，把垃圾焚燒發(fā)電廠的所有權和經(jīng)營權無償移交給政府TTo（1）特許期垃圾焚燒發(fā)電廠的特許期（含建設期）一般為22 27年。通常情況下，政府希望建設期 一般不超過2年。特許期的提前結束或延長應在特許權協(xié)議進行適當?shù)募s定。（2）“協(xié)議照付”原則“協(xié)議照付” （Take

3、OrPay原則是BOT項目中重要的信用保證形式。在垃圾焚燒發(fā)電廠的 運行期，政府或其授權機構必須按照協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠提供垃圾和接受垃圾處理服 務，并支付垃圾處理費； 如果政府或其授權機構未能按照協(xié)議規(guī)定向垃圾焚燒發(fā)電廠提供垃 圾，政府或其授權機構同樣要按預先預定支付垃圾處理費。設置“最低 （年）垃圾供應量”是實施“協(xié)議照付”原則的主要措施。（3）獨占性為了遵守“協(xié)議照付”原則，同時力求“物盡其用” ，政府通常會將根據(jù)實際情況，合 理規(guī)劃垃圾處理設施，這樣，垃圾焚燒發(fā)電廠在一定區(qū)域內將具有獨占性。垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT 模式的獨占性還表現(xiàn)為對同一區(qū)域內擴建或新建垃圾處理項目的種種優(yōu)先權。

4、（4）項目融資垃圾焚燒發(fā)電廠的項目融資是指垃圾焚燒發(fā)電廠以其未來的垃圾處理費收人和售電收 入作為主要抵押， 同時加上項目投資者和其他與該項目有關的各個方面對項目所作出的有限 承諾，為垃圾焚燒發(fā)電廠所安排的融資。國內銀行已開始開展垃圾焚燒發(fā)電廠的項目融資業(yè)務， 但在不同地區(qū)和不同銀行出現(xiàn)較 大差異，有許多問題需要探討。（5）項目移交項目移交是 BOT 模式的最后一個環(huán)節(jié)。一般說來，垃圾焚燒發(fā)電廠項目的各種設計安 排應能使 BOT 發(fā)起人在特許經(jīng)營期間還清項目債務并有一定利潤，這樣，垃圾焚燒發(fā)電廠 的項目移交應是無償?shù)囊平?。特許權協(xié)議應對移交的程序、移交的內容與范圍、移交前的“恢復性大修”以及移交

5、保證金等問題進行適當?shù)募s定。2、BOT項目的風險及其控制（1）風險分類從政府角度考慮， 其面臨的主要風險是社會環(huán)境風險： 選擇的投資商實力不濟， 垃圾焚 燒發(fā)電廠不能按期商業(yè)完工，造成政府在垃圾處理方面的壓力越來越大；或者在運行期間， 不能嚴格按照國家環(huán)保標準排放，造成嚴重環(huán)境污染。項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。從投資商角度考慮，其面臨的主要風險包括技術風險（建設的和運營的 ）、垃圾供應風險（數(shù)量的和質量的 ）、支付風險 （垃圾處理費和電費 ）、政策風險 （國家環(huán)保標準的提高和城市規(guī) 劃的改變 ）等等。（2）風險分擔原則對能夠預測的風險采取以下 “風險分擔” 原則：讓更有能力承擔某類風險的一方

6、承擔該 類風險，如：a. 對于垃圾焚燒發(fā)電廠的工程設計、 設運行與維護等工程技術風險， 投資商（項目公司）比政府擁有更多的專業(yè)人才和專業(yè)經(jīng)驗，因此該類風險應由投資商（項目公司 ）承擔；b. 對于垃圾供應風險、支付風險、政策風險，政府或其授權機構有一定的行政協(xié)調能 力，因此，該類應由政府部門承擔；對不能預測的風險 (如不可抗力 )的分擔，則由政府和投資商根據(jù)特許權協(xié)議的有關 規(guī)定共同分擔。(3)主要控制方式控制上述風險，可以采取以下幾種措施和手段：其一， 通過招標文件， 把政府對項目投資商的基本要求和垃圾焚燒發(fā)電廠的技術要求明 確提出來， 同時也把政府提供的各種項目條件公示投資商， 以便投資商進

7、行風險評估和經(jīng)濟 分析；其二，將特許權協(xié)議作為招標文件的組成部分，以進一步明確政府與投資商的責、 權、利，盡可能避免不必要的糾紛。其三，根據(jù)不同時期的不同需要， 建立各種履約保證機制， 如：投標期有“投標保證金” ， 建設期有 “完工保證金” ，運行期有 “運行保證金” 和“支付保證金” 以及項目移交時的 “移 交保證金”等。3、BOT項目的結構設計與基本流程(1) 基本結構(2) 基本流程 政府通過公開招標等形式選擇垃圾焚燒發(fā)電廠的投資商； 投資商依照招標文件的有關規(guī)定，為垃圾焚燒發(fā)電廠設立專門的項目公司； 政府為垃圾焚燒發(fā)電廠指定其授權代表機構； 政府授權機構代表政府與項目公司簽訂并履行特

8、許權協(xié)議； 項目公司與貸款銀行簽訂項目融資協(xié)議； 項目公司與設計院、 設備供應商、 工程及安裝公司等簽訂工程承包合同； 項目管理者 聯(lián)盟文章，深入探討。 政府授權機構為垃圾焚燒發(fā)電廠指定垃圾供應商； 項目公司與垃圾供應商簽訂有關垃圾運送協(xié)議； 項目公司與電力部門簽訂有關電力銷售協(xié)議。4、BOT項目的邊界條件明確政府對投資商的基本要求和對垃圾焚燒發(fā)電廠的檔次要求， 以及確定垃圾焚燒發(fā)電 廠 BOT 項目的邊界條件，是一項重要的前期工作，需要政府在專業(yè)咨詢公司提供的咨詢意 見的基礎上，進行科學決策。(1) 技術條件垃圾的數(shù)量與質量建設規(guī)模與技術檔次余熱發(fā)電的上網(wǎng)條件煙氣處理方式與排放標準滲濾液處理

9、方式與排放標準爐渣與飛灰處理方式(2) 工程條件項目用地基礎條件水、電、通訊設施氣象、地質、水文條件現(xiàn)場臨時用地條件建設期一般要求(3) 財務條件特許期期限上網(wǎng)電價上網(wǎng)電量生產(chǎn)用水價格各種稅費政策明確上述各種條件實質上就是“凍結參數(shù)” ，以便構造統(tǒng)一的“比價平臺” ，使垃圾焚燒 發(fā)電廠BOT項目法人招標具有可操作性。5、BOT項目法人的選擇(1) 評估方法方法一： 采用 100 分制， 對投標人的綜合實力、 工程技術方案和經(jīng)濟商務方案等進行綜 合評定，并按照綜合得分高低，對投標人進行排序。方法二： 采用 100 分制， 對投標人的綜合實力和工程技術方案進行綜合評定，確定技術標入圍投標人， 然后

10、再按照垃圾處理費報價高低， 對投標人進行排序。 雖然方法二可以獲得 好的價格，但也容易造成惡性競爭。(2) 綜合實力項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。資金實力技術實力同類項目投資業(yè)績本文轉自項目管理者聯(lián)盟同類項目工程業(yè)績同類項目運營業(yè)績(3) 技術方案工藝流程與設計參數(shù)項目管理者聯(lián)盟文章，深入探討?？傮w平面布局垃圾接收及供料系統(tǒng)垃圾焚燒系統(tǒng)余熱利用系統(tǒng)煙氣處理系統(tǒng)自動控制系統(tǒng)電氣系統(tǒng)廠房及配套設施工程進度計劃調試與試運行方案運行管理方案(4) 商務方案投資估算資金籌措運行成本估算上網(wǎng)電量相關財務指標垃圾處理費報價(5) 權重設置各部分的權重設置一般是按照政府(招標人 )的意志進行的，并無統(tǒng)一基準。

11、6、BOT項目的若干技術問題(1) 焚燒工藝目前垃圾焚燒工藝也是多種多樣，但是，對于垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目，宜采用成熟、穩(wěn)定的爐排爐焚燒工藝，這是發(fā)展的主流。(2) 生產(chǎn)線設置垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT項目的日處理規(guī)模通常為 600噸或1000噸，其生產(chǎn)線設置一般為 三爐兩機居多。單臺日處理能力在 350 噸以上的焚燒爐將是發(fā)展的新方向之一。(3)計量系統(tǒng)垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT 項目的計量系統(tǒng)是政府部門最為關心的重要環(huán)節(jié)之一。如何避免 “計量糾紛”和“計量腐敗”是運行期將要面臨的重要課題。(4)輸變電設施由政府方面負責建設廠外的輸變電設施是比較恰當?shù)摹?由于上網(wǎng)電壓等級對垃圾焚燒發(fā) 電廠投資有一

12、定的影響，建議由政府出面組織協(xié)調解決，以兼顧各方利益。(5) 煙氣處理工藝按照國家有關技術規(guī)范和技術政策， 垃圾焚燒發(fā)電廠的煙氣處理工藝一般選擇 “中和反 應器 活性炭噴射 布袋過濾器”，但德國 MARTIN 公司提出的“活性炭噴射 中和反應器 布 袋過濾器”工藝也值得深入研究。(6) 自動控制系統(tǒng)目前，垃圾焚燒發(fā)電廠一般采用集散式控制系統(tǒng)(DCS)其成本也是可以接受的，其控制內容與范圍將是評估的重點。(7)滲濾液處理由于大多數(shù)垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目建在垃圾填埋場附近，其滲濾液處理一般與垃圾填埋場統(tǒng)一考慮，通常不在投資商的責任范圍。(8)飛灰穩(wěn)定化由于政府目前對焚燒飛灰處理重視不夠， 加上技

13、術上的不成熟， 因此， 實踐中這也不是 投資商的責任范圍。7、BOT項目的若干財務問題(1)投資估算建議垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT項目的單位投資成本控制在 35 40萬元/噸左右，該成本不 包括土地使用費、場地三通一平以及環(huán)境影響評價等前期準備費用。(2) 資金籌措根據(jù)國家有關的產(chǎn)業(yè)政策，垃圾焚燒發(fā)電廠BOT 項目的資本金一般為全部投資的20-30，其余部分可通過項目融資獲得。(3) 運行成本垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT項目的運行成本一般為70-80元/噸，其中影響比較重要的因素 是設備維護修理費， 一般估算為固定資產(chǎn)投資的 3 左右， 該比例是否合適， 還需要進一步驗 證。(4)經(jīng)營收人垃圾焚燒發(fā)電廠

14、的收益主要來自于兩個方面： 售電收入和垃圾處理費收入。 我們認為， 政府 每噸垃圾付費標準在 80 100 元間比較合理。(5)經(jīng)營收人政府在稅費方面應當為垃圾焚燒發(fā)電廠提供優(yōu)惠政策。 建議對垃圾處理費收入按政府補 貼處理，免征營業(yè)稅，這樣同時對企業(yè)所得稅、城市建設維護稅、 教育附加稅等稅費的計征 也將產(chǎn)生連帶優(yōu)惠。(6)財務指標垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT項目的主要財務標包括：自有資金的投資回報率 (IRR,又稱內部 收益率)、動態(tài)投資回收期和凈現(xiàn)值 (NPV)。特別是前者，最為重要，一般考慮范圍為8-10。(7)調價公式由于在招標時上網(wǎng)電價是假定的參數(shù)， 因此， 垃圾處理費的調價公式首先應與實際

15、上網(wǎng) 電價自動掛鉤。此外，垃圾處理費隨物價指數(shù)的變動，宜采取累進制，不必每年調整。8、BOT項目的若干法律問題從法律角度來看，垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT 項目是十分復雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、投資者、項目公司、貸款銀行、承建商、供應商、保險公司等組織機構，而且牽涉未來20-30年，如何簽訂特許權協(xié)議及其有關附件，是垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的關鍵所在。雖然我們已經(jīng)有了一個特許權協(xié)議文本，但還很不完善，許多法律問題值得進一步探討。(1)投資商與項目公司投標人主體為投資商，而垃圾焚燒發(fā)電廠BOT項目的建設和運行主體為項目公司，如何實現(xiàn)兩者在法律上的責任界定和銜接，需要進一步探討。(2)產(chǎn)權歸屬一方面，政府

16、無償提供項目用地，加上不斷付費(也可以看作“回購”行為 )和項目移交的約定，因而可以理解政府最終擁有該項目的所有權；另一方面，投資商(項目公司 )是項目的投資主體， 理所當然擁有其所有權。 如何在法律上界定這兩種所有權， 也需要進一步探討。 (3)土地使用權垃圾焚燒發(fā)電廠 BOT 項目的土地使用權一般為項目公司擁有，但在實踐中該土地使用 權是否可以抵押，政府部門與投資商 (項目公司 )之間存在較大的分歧。(4) 設計文件的審定按一般項目的建設程序， 政府部門對焚燒發(fā)電廠設計文件進行評審。 如果評審前后有較 大的差異，投資商 (項目公司 )該如何處理 ?若投資商 (項目公司 )接受意見進行修改，是否可能 免除其部分責任。(5) 電力銷售的連帶責任項目公司與電力公司簽訂的電力銷售合同， 應該與政府或政府授權部門無關； 但，垃圾 焚燒發(fā)電廠是以處理垃圾為主， 上網(wǎng)銷售剩余電力是對政府支付垃圾處理費的重大補充。 因 此，我們認為政府方面應承擔電力銷售的連帶責任，而且也是有能力承擔的。(6) 偏差與違約本文轉自項目管理者聯(lián)盟無論是政府方面還是項目公司， 在運行期履行 特許權協(xié)議 時，雙方偶爾都會產(chǎn)生一 些偏差。 如果都按違約處理是不合適的。 我們建議引入 “年平均” 概念來處理 “偏差與違約” 問題。(7) 強制接管項目管理者聯(lián)盟，