城市管理碎片化形成原因與解決路徑

1、城市管理碎片化形成原因與解決路徑 導(dǎo)讀：隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城市管理工作在 條條之間、條塊之間呈現(xiàn)出碎片化的趨勢(shì)，這對(duì)做好城市管 理工作造成了 一定的影響。結(jié)合治理現(xiàn)代化理論和城市管理 實(shí)踐，有助于分析城市管理碎片化的表現(xiàn)形式、形成原因， 并提出解決對(duì)策。 隨著新型城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)，大量外來(lái)人口涌入城市， 越來(lái)越多的農(nóng)民變成了市民，然而，由于城市公共服務(wù)供給 能力跟不上城鎮(zhèn)化的步伐，導(dǎo)致違法建設(shè)、亂設(shè)攤點(diǎn)等現(xiàn)象 層出不窮，由此帶來(lái)的城市管理問(wèn)題日益突出，成為現(xiàn)代城 市面臨的頑癥和難點(diǎn)。從治理體系現(xiàn)代化的要求來(lái)看，現(xiàn)有 城市管理存在碎片化的狀態(tài)，這使得城市管理效果不盡如人 意，需要統(tǒng)籌考慮

2、予以整合。 一、城市管理碎片化的表現(xiàn)形式 所謂城市管理碎片化，指的是同級(jí)政府相關(guān)職能部門(mén)和 上下級(jí)政府之間在執(zhí)行、處理城市管理事務(wù)時(shí)存在的分割狀 態(tài)。從形式上來(lái)看，主要包括條與條之間存在壁壘，條與塊 之間缺乏有效溝通，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面： （一）橫向?qū)用嫔希鞘泄芾碇黧w模糊與缺位 城市管理是以城市為對(duì)象的復(fù)雜管理行為，與城市規(guī) 劃、城市建設(shè)及城市運(yùn)行等公共事務(wù)緊密相連。城市管理對(duì) 象的多元化決定了城市管理工作需要各個(gè)相關(guān)職能部門(mén)的 協(xié)作才能取得更好的效果，否則就會(huì)淪為“九龍治水”的局 面。城市管理制度誕生之初，就是為了解決城市管理中多頭 管理卻都管不好的問(wèn)題，然而，在相對(duì)集中行政處罰權(quán)的實(shí)

3、 際操作中集中的只是責(zé)任和義務(wù)，并沒(méi)有理順相關(guān)部門(mén)之間 的法律關(guān)系和法律地位。迄今為止，在很多人眼中，城市管 理的主體都是各級(jí)政府成立的專(zhuān)門(mén)的城市管理部門(mén)，城市管 理工作與規(guī)劃、建設(shè)相脫節(jié)，存在職能缺失的現(xiàn)象，相當(dāng)程 度上制約著城市管理政策執(zhí)行。有些部門(mén)認(rèn)為，城市管理只 是城市管理部門(mén)一家的事情，持事不關(guān)己、多一事不如少一 事的態(tài)度，站在旁邊看熱鬧或者看笑話。比如說(shuō)，對(duì)于違章 建筑的管理，涉及到規(guī)劃、建設(shè)等眾多部門(mén)，但是由于規(guī)劃 和建設(shè)部門(mén)在違章建筑建設(shè)之初沒(méi)有做好管控工作，待建成 后交由城管部門(mén)去拆違，加大了工作的難度。狹隘的“小城 管”觀念制約了城市良善治理的實(shí)現(xiàn)，也使得城市管理部門(mén) 疲于

4、奔命，很大程度上成為了萬(wàn)金油，什么都能管一陣，但 什么都不能根治。 （二）縱向?qū)用嫔希鞘泄芾眢w制不統(tǒng)一 城市管理是依托城市而存在的，所以，在省和國(guó)家的層 面，并沒(méi)有統(tǒng)一的城市管理職能部門(mén)，導(dǎo)致全國(guó)城市管理部 門(mén)職能、職責(zé)、機(jī)構(gòu)設(shè)置乃至名稱(chēng)都不統(tǒng)一。以人員編制為 例，有的地方城管隊(duì)員是參照事業(yè)編制，有的地方是事業(yè)編 制，五花八門(mén)。把目光放到一省、一市范圍內(nèi)，城市管理部 門(mén)也存在千差萬(wàn)別。另外，隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，越來(lái)越 多的農(nóng)村地區(qū)變成了城市建成區(qū)，但是這些地區(qū)差異巨大， 各個(gè)新城市化區(qū)域內(nèi)部同質(zhì)性強(qiáng)，導(dǎo)致整個(gè)城市管理的異質(zhì) 化程度越來(lái)越高，某一城市管理政策在某一區(qū)域管用，到了 另外區(qū)域就不

5、管用了。比如說(shuō)，對(duì)于外來(lái)人口多的區(qū)域的管 理與本地人口占主導(dǎo)的地區(qū)的管理就沒(méi)有可比性。在城管執(zhí) 法過(guò)程中，各地對(duì)城管執(zhí)法的尺度、方式規(guī)定不一，導(dǎo)致有 的地方執(zhí)法手段過(guò)于強(qiáng)硬，易引發(fā)沖突；另外一些地方則失 之于軟，不能起到威懾作用。這種差異也帶來(lái)了不同層級(jí)城 市管理部門(mén)之間的沖突。由于城市管理工作是嚴(yán)重依賴(lài)區(qū)域 特色和地方政府而發(fā)揮作用的，導(dǎo)致城市管理主管部門(mén)的權(quán) 威相較公安等要弱得多，甚至?xí)霈F(xiàn)下一層級(jí)城市管理部門(mén) 不服從上級(jí)城市管理部門(mén)管理的局面。如 2006 年的時(shí)候， 深圳市城管局聯(lián)動(dòng)執(zhí)法隊(duì)在執(zhí)法時(shí)被街道辦城管執(zhí)法隊(duì)當(dāng) 街毆打、扒褲，凸顯了城市管理部門(mén)內(nèi)部管理層級(jí)和目標(biāo)的 不一致性。 （

6、三）城市管理跨界合作尚未形成 城市管理是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中一個(gè)長(zhǎng)期存在的復(fù)雜社會(huì)問(wèn) 題，需要更多的治理主體長(zhǎng)期、全面、有效地參與、跨界合 作才能實(shí)現(xiàn)綜合治理。聯(lián)合國(guó)人類(lèi)居住中心關(guān)于健全的城 市管理規(guī)范：建設(shè)“包容性城市”的宣言草案對(duì)城市管理 有如下定義：“城市管理是個(gè)人和公私機(jī)構(gòu)用以規(guī)劃和管理 城市公共事務(wù)的眾多方法的總和?！比欢?，從協(xié)作的角度， 各地的城市管理部門(mén)還沒(méi)有完全學(xué)會(huì)同各類(lèi)社會(huì)組織、企事 業(yè)單位乃至普通市民合作，公民社會(huì)在城市管理中發(fā)揮的作 用有限且不成體系。從目前來(lái)看，僅有一些企業(yè)通過(guò)招投標(biāo) 的形式進(jìn)入到了城市管理領(lǐng)域，大多都是以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的 形式存在的。各類(lèi)社會(huì)組織、企事業(yè)單位乃至

7、普通市民無(wú)法 參與到城市管理的政策制定、監(jiān)督和評(píng)估方面來(lái)，加大了市 民對(duì)于城市管理的不理解和不支持。前不久浙江余杭中泰垃 圾焚燒廠事件很大程度上就是由于市民參與不足導(dǎo)致的。各 地城市管理的實(shí)踐和教訓(xùn)表明，城市管理部門(mén)若與市民之間 缺乏統(tǒng)一、有效的協(xié)作，僅靠政府，城市管理的成效勢(shì)必大 打折扣。 二、城市管理碎片化的形成原因 城市管理碎片化產(chǎn)生了許多消極影響，制約了城市正常 有序的發(fā)展。為了更好地治理城市管理碎片化，首先需要對(duì) 導(dǎo)致城市管理碎片化的原因進(jìn)行分析。我們認(rèn)為導(dǎo)致城市管 理碎片化的原因主要包括以下幾點(diǎn)： （一）城市管理領(lǐng)域沒(méi)有統(tǒng)一法律 城市管理自誕生以來(lái)就一直面臨法律缺席的尷尬境地。 所

8、以，城市管理的領(lǐng)導(dǎo)體制和城管部門(mén)的主體資格、職權(quán)、 管理原則、強(qiáng)制措施以及與其他職能部門(mén)的關(guān)系都不太明 確。而且，行政處罰權(quán)的相對(duì)集中，不可避免地帶來(lái)了執(zhí)法 人員自由裁量余地過(guò)大的問(wèn)題。兩個(gè)方面疊加，導(dǎo)致城市管 理既無(wú)可靠的法律“后盾”，又無(wú)明確的執(zhí)法“邊界”。 （二）政府部門(mén)之間相互隔離 導(dǎo)致城市管理碎片化的重要原因是政府各個(gè)部門(mén)之間 的地盤(pán)意識(shí)。不同部門(mén)各自擁有獨(dú)立的職能區(qū)域、政策空間 以及在地盤(pán)內(nèi)的裁判權(quán)，每個(gè)部門(mén)都有千方百計(jì)維護(hù)本部門(mén) 利益的意識(shí)。在缺乏溝通的前提下，各個(gè)部門(mén)在合作時(shí)會(huì)有 意識(shí)地保留實(shí)力，導(dǎo)致有利益的搶著干，無(wú)利益的沒(méi)人干。 城市管理工作煩亂復(fù)雜，是燙手山芋，各部門(mén)為了

9、維護(hù)自身 利益，更加容易傾向于不聞不問(wèn)。 （三）科層管理體制內(nèi)在的沖突 行政機(jī)關(guān)的科層管理體制是以高度分工和專(zhuān)業(yè)化為標(biāo) 志的。過(guò)分強(qiáng)調(diào)分工和職能區(qū)別將不可避免地造成政策目標(biāo) 和手段的沖突。尤其是在上級(jí)城市管理部門(mén)和下級(jí)政府之 間，由于雙方的出發(fā)點(diǎn)和目標(biāo)不一致，使得許多城市管理政 策和措施無(wú)法得到實(shí)施。由于城管部門(mén)的人財(cái)物資源都依賴(lài) 本級(jí)政府，所以在面對(duì)上級(jí)指導(dǎo)部門(mén)和本級(jí)政府的沖突時(shí)， 下級(jí)城管部門(mén)會(huì)堅(jiān)定地站在本級(jí)政府這邊，導(dǎo)致了上下級(jí)城 市管理部門(mén)之間的沖突。三、城市管理碎片化的解 決路徑 十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出， 要“深化行政執(zhí)法體制改革 整合執(zhí)法主體，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)，推進(jìn)綜合執(zhí)法，著力解決

10、 權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問(wèn)題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政 執(zhí)法體制”。在應(yīng)對(duì)城市管理碎片化的探索中，應(yīng)以十八屆 三中全會(huì)精神為指導(dǎo)，推進(jìn)整體性治理，有針對(duì)性地提出對(duì) 策，進(jìn)一步推進(jìn)城市管理創(chuàng)新。 （一）出臺(tái)統(tǒng)一的城市管理法律法規(guī) 盡管一部統(tǒng)一的城管法并不能徹底消解城管執(zhí)法的 諸多矛盾和問(wèn)題，但是沒(méi)有統(tǒng)一的城管法，勢(shì)必會(huì)凸顯 城管執(zhí)法權(quán)限的混亂，加劇城管執(zhí)法過(guò)程中職權(quán)與職責(zé)的錯(cuò) 位。城市管理是社會(huì)管理的重要內(nèi)容，在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管 理的新形勢(shì)下，在推進(jìn)依法治國(guó)方略的背景下，制定一部全 國(guó)統(tǒng)一的城市管理法勢(shì)在必行，宜早不宜遲。考慮到全 國(guó)統(tǒng)一的城市管理法制定出臺(tái)需要一定的程序和時(shí)間， 先期可以在省級(jí)

11、層面，出臺(tái)省級(jí)城市管理地方法規(guī)，實(shí)現(xiàn)全 省范圍內(nèi)的城市管理體制和機(jī)制的統(tǒng)一。 （二）發(fā)揮城管委作用實(shí)現(xiàn)職能重組 當(dāng)下幾乎所有城市都成立了城管委，但是不同地區(qū)的城 管委的地位和作用并不一致，大多數(shù)地區(qū)的城管委有名無(wú) 實(shí)，不能有效發(fā)揮作用。我們認(rèn)為，作為跨部門(mén)的議事協(xié)調(diào) 機(jī)構(gòu)，打破城市管理碎片化局面需要?jiǎng)?chuàng)造性發(fā)揮城管委的作 用。要以城管委為基礎(chǔ)，以公共服務(wù)為對(duì)象，推進(jìn)城市管理 職能的橫向整合。可行的方式是對(duì)城市管理事項(xiàng)進(jìn)行分類(lèi)， 并根據(jù)分類(lèi)在城管委下設(shè)置相應(yīng)的專(zhuān)委會(huì)，每一個(gè)專(zhuān)委會(huì)對(duì) 應(yīng)一項(xiàng)城市管理事項(xiàng)，組成部門(mén)包括各個(gè)職能相關(guān)的機(jī)關(guān)， 實(shí)行部門(mén)牽頭負(fù)責(zé)制，牽頭部門(mén)的負(fù)責(zé)人兼任專(zhuān)委會(huì)主任并 對(duì)城管委

12、負(fù)責(zé)。專(zhuān)委會(huì)的主要職能是統(tǒng)籌整合資源、協(xié)調(diào)部 門(mén)力量，解決某一類(lèi)型的城市管理事項(xiàng)。實(shí)行這種方式，可 以有效遏制不同行政機(jī)關(guān)之間的推諉扯皮現(xiàn)象，而且在專(zhuān)委 會(huì)中各個(gè)行政機(jī)關(guān)之間是分工協(xié)作關(guān)系而不是利益沖突關(guān) 系，有利于規(guī)避碎片化。 （三）發(fā)揮數(shù)字城管作用實(shí)現(xiàn)流程再造 以數(shù)字城管為主線重塑城市管理流程。一是對(duì)管理區(qū)域 進(jìn)行網(wǎng)格化劃分，每個(gè)網(wǎng)格配備一定數(shù)量的城市管理隊(duì)員進(jìn) 行巡視，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后通過(guò)手持終端將圖文信息向統(tǒng)一的數(shù)字 城管平臺(tái)進(jìn)行報(bào)告，社會(huì)公眾也可以通過(guò)下載相應(yīng)的城市管 理軟件的方式進(jìn)行舉報(bào)。二是城市管理平臺(tái)獲得信息后，進(jìn) 行甄別、立案，根據(jù)問(wèn)題歸屬將信息發(fā)送至相應(yīng)的部門(mén)和地 區(qū)，并通過(guò)城管

13、委專(zhuān)委會(huì)等途徑督促解決。三是待問(wèn)題處理 結(jié)束后，處理單位將案卷批轉(zhuǎn)回?cái)?shù)字城管平臺(tái)，然后由數(shù)字 城管平臺(tái)對(duì)問(wèn)題處理情況進(jìn)行驗(yàn)查。整個(gè)流程，數(shù)字城管平 臺(tái)可以進(jìn)行跟蹤查詢(xún)，且可以進(jìn)行相應(yīng)的事后評(píng)價(jià)。這樣的 流程克服了城市管理工作效率低下和沒(méi)有監(jiān)督的弊病，避免 了信息獲取滯后和層級(jí)流通不暢，促進(jìn)兩級(jí)政府、三級(jí)管理 主體之間的和諧互動(dòng)，提高了城市管理效率。 （四）推進(jìn)城市管理部門(mén)與公民協(xié)作治理 城市管理要充分發(fā)揮市民的積極性和主動(dòng)性，要從居民 需求出發(fā)，以為民、便民、利民為原則，推進(jìn)城市管理主體 的多元化。一是要明確城市管理定位，合理劃分政府職能， 分清必須由政府提供的服務(wù)和可以由社會(huì)提供的服務(wù)，對(duì)于 可以由社會(huì)提供的服務(wù)，要通過(guò)政