論巴塞爾協(xié)議與中國(guó)銀行監(jiān)管法制的完善

1、一、巴塞爾協(xié)議的法律框架巴塞爾委員會(huì)自成立之后，就銀行監(jiān)管問(wèn)題陸續(xù)發(fā)布了一系列文件，具體體現(xiàn)出以下銀行監(jiān)管的原則：1、資本充足原則巴塞爾委員會(huì)于1988 年制定的關(guān)于統(tǒng)一國(guó)際銀行資本衡量和資本標(biāo)準(zhǔn)的報(bào)告 ，其基本精神就是要求銀行監(jiān)管者根據(jù)銀行承受損失的能力確定資本構(gòu)成，并依其承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的 程度規(guī)定最低資本充足比率，建立風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)制。根據(jù)資本構(gòu)成和風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)的確定，該報(bào)告要求資本充足率，即銀行總資本與總加權(quán)風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)的比率應(yīng)達(dá)到 8。 此后， 1988 年巴塞爾協(xié)議 又歷經(jīng)多次修改， 并在 1996 年資本協(xié)議市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)修正案中將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)也納入資本充足監(jiān)管體制。 1999 年 6 月，巴塞爾委員會(huì)又提出了

2、銀行資本充足的新結(jié)構(gòu) ，建立了新的資本充足框架的三根支柱。2、銀行風(fēng)險(xiǎn)管理原則隨著國(guó)際銀行業(yè)的迅速發(fā)展，信用風(fēng)險(xiǎn)之外的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)銀行的危險(xiǎn)越來(lái)越大。為此，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了大量文件。將金融風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、利率和匯率風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等均納入了其監(jiān)管體系中，強(qiáng)調(diào)了銀行加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管控制，并對(duì)相應(yīng)的資本要求作出了規(guī)定。3、跨國(guó)銀行監(jiān)管?chē)?guó)際合作原則加強(qiáng)跨國(guó)銀行監(jiān)管?chē)?guó)際合作，協(xié)調(diào)東道國(guó)與母國(guó)對(duì)跨國(guó)銀行進(jìn)行監(jiān)管的責(zé)任是巴塞爾委員會(huì)的重要工作。 1975 年，巴塞爾委員會(huì)發(fā)布了對(duì)國(guó)外銀行監(jiān)督的原則 （即巴塞爾協(xié)定 ） ，該協(xié)定規(guī)定，任何跨國(guó)銀行，都不得逃避監(jiān)管，東道國(guó)監(jiān)督外國(guó)分行的流動(dòng)性和外國(guó)子行的清

3、償力；母國(guó)監(jiān)督外國(guó)分行的清償力和外國(guó)子行的流動(dòng)性。東道國(guó)與母國(guó)間應(yīng)密切合作，互通信息。 1983 年，巴塞爾委員會(huì)對(duì)1975 年協(xié)議進(jìn)行了修訂，頒布了現(xiàn)行的巴塞爾協(xié)定 ， 該協(xié)定在 1975 年協(xié)定的基礎(chǔ)上進(jìn)一步吸收了銀行 “并表監(jiān)管法” ， 并對(duì)母國(guó)與東道國(guó)在監(jiān)管權(quán)力和責(zé)任上進(jìn)行了可行的劃分。1992 年， 巴塞爾委員會(huì)推出了 國(guó)際銀行集團(tuán)及其跨境機(jī)構(gòu)監(jiān)督的監(jiān)管的最低標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了所有的國(guó)際性銀行集團(tuán)都要接受母國(guó)的統(tǒng)一監(jiān)管；跨國(guó)銀行的海外設(shè)立須經(jīng)過(guò)東道國(guó)與母國(guó)的雙重審批；母國(guó)監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)獲取信息；東道國(guó)有權(quán)拒絕不符合最低標(biāo)準(zhǔn)的外國(guó)銀行的設(shè)立等四項(xiàng)最低標(biāo)準(zhǔn)。為實(shí)施上述標(biāo)準(zhǔn)， 1996 年巴塞爾委員

4、會(huì)又發(fā)布了跨國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管 ，就如何克服有效并表監(jiān)管的障礙提出了 29 項(xiàng)合作建議，為母國(guó)并表監(jiān)管的實(shí)施提供了一套切實(shí)可行的參考答案。上述一系列文件確立了跨國(guó)金融監(jiān)管?chē)?guó)際合作的兩大基石。4、有效銀行監(jiān)管核心原則 巴塞爾委員會(huì) 1997 年 9 月發(fā)布的 有效銀行監(jiān)管核心原則 （簡(jiǎn)稱 核心原則 ） 彌補(bǔ)了母國(guó)統(tǒng)一監(jiān)管原則和并表監(jiān)管法的缺陷，對(duì)跨國(guó)銀行有效監(jiān)管問(wèn)題作了明確而有針對(duì)性的規(guī)定。 可以說(shuō)， 核心原則 使得國(guó)際性金融機(jī)構(gòu)與各國(guó)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)銀行業(yè)全方位監(jiān)管方而已經(jīng)趨同化。必將對(duì)國(guó)際銀行業(yè)的經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管產(chǎn)生巨大而深遠(yuǎn)影響。二、中國(guó)現(xiàn)行銀行監(jiān)管法制的缺陷1、對(duì)境內(nèi)國(guó)有商業(yè)銀行監(jiān)管方向目前我國(guó)對(duì)境

5、內(nèi)國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)管的法律體系是以中國(guó)人民銀行法和商業(yè)銀行法 為主體， 配之以一系列法律、 法規(guī)及部門(mén)規(guī)章。 根據(jù) 中國(guó)人民銀行法 的規(guī)定，為了維護(hù)金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運(yùn)行，中國(guó)人民銀行依法對(duì)金融機(jī)構(gòu)及其業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)督管理。人民銀行擁有廣泛的監(jiān)管權(quán)力。但在實(shí)際中，我國(guó)在對(duì)境內(nèi)國(guó)有商業(yè)銀行監(jiān)管方面仍存在許多問(wèn)題，主要體現(xiàn)在：首先從監(jiān)管主體方面看，人民銀行的獨(dú)立性地位尚未完全確立。在實(shí)踐中，由于受到來(lái)自地方政府的壓力，監(jiān)管作用被弱化。人民銀行內(nèi)部，各部門(mén)各自為政，導(dǎo)致銀行監(jiān)管的條塊分割和中心支行監(jiān)管部門(mén)與監(jiān)管辦“爭(zhēng)相監(jiān)管”和“監(jiān)管真空”的現(xiàn)象。其次在監(jiān)管對(duì)象方面，我國(guó)原有專業(yè)銀行正處在向現(xiàn)代商業(yè)銀行

6、轉(zhuǎn)軌的過(guò)程中，由于歷史的包袱和不規(guī)范的操作，至今尚未達(dá)到商業(yè)銀行法所要求的自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束。再次在監(jiān)督依據(jù)方面，根據(jù)巴塞爾核心原則的規(guī)定，完善的公共金融基礎(chǔ)設(shè)施是有效銀行監(jiān)管的基本要素。 近幾年來(lái)， 我國(guó)陸續(xù)頒布了 中國(guó)人民銀行法 、 商業(yè)銀行法、 票據(jù)法、 證券法等一批重要法律，而且還頒布了大量規(guī)范商業(yè)銀行運(yùn)作和管理的條例和規(guī)章，但在立法建設(shè)上仍有不足。至今我國(guó)仍有一些重要的法律法規(guī)如信托法 、 期貨法 、商業(yè)銀行監(jiān)管條例等尚未出臺(tái)，巳出臺(tái)的幾部金融大法中有關(guān)銀行監(jiān)管方面的條文過(guò)于原則、沒(méi)有相應(yīng)的實(shí)施條例，可操作性不強(qiáng)。在立法取向上，尚未建立起金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)、預(yù)警和控制機(jī)

7、制的法律框架。第四在監(jiān)管實(shí)施方面，有關(guān)監(jiān)管人員對(duì)有關(guān)法律、法規(guī)的不了解和對(duì)業(yè)務(wù)的不熟悉使監(jiān)管效率不高； 執(zhí)法不嚴(yán)也導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)得不到有效控制， 致使其不斷累積。由于缺乏監(jiān)管依據(jù)，導(dǎo)致監(jiān)管制度的建設(shè)滯后于銀行實(shí)踐。2、對(duì)跨國(guó)銀行的監(jiān)管方面為了適應(yīng)金融業(yè)對(duì)外開(kāi)放的形勢(shì)， 1994 年 4 月我國(guó)頒布了 境外金融機(jī)構(gòu)管理辦法 ，1994 年 12 月頒布了中國(guó)人民銀行外資金融機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l件 （以下簡(jiǎn)稱管理?xiàng)l件 ， 1995年頒布的商業(yè)銀行法同樣也適用于外資金融機(jī)構(gòu)， 1996 年 4 月頒布了外國(guó)金融機(jī)構(gòu)駐華代表機(jī)構(gòu)管理辦法等等。應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)對(duì)外銀行監(jiān)管法制有了很大進(jìn)步，但是仍存在不足。總的說(shuō)來(lái)，還是“重

8、事前審批監(jiān)管” ， “輕事中業(yè)務(wù)監(jiān)管和事后財(cái)務(wù)監(jiān)管” 。此外，在與外資銀行母國(guó)進(jìn)行監(jiān)管?chē)?guó)際合作方面的力度還不夠，信息交流不暢。三、借鑒巴塞爾協(xié)議，完善我國(guó)銀行監(jiān)管法制1、建立健全我國(guó)銀行監(jiān)管法制，全面推行風(fēng)險(xiǎn)管理核心原則要求銀行實(shí)行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，全面推行風(fēng)險(xiǎn)管理。為此，我國(guó)應(yīng)繼續(xù)建立 健全銀行監(jiān)管法制。對(duì)于已經(jīng)不適應(yīng)有關(guān)形勢(shì)的法規(guī)要予以廢除或加以修改，對(duì)已制定出的過(guò)于原則、不易操作的法律法規(guī)要加以細(xì)化。在立法時(shí)要注意減少與其他部門(mén)法律規(guī)范的相互沖突。實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)管理是核心原則所強(qiáng)調(diào)的。對(duì)于各種風(fēng)險(xiǎn)的控制要建立科學(xué)的量化模型，并要求一定的資本金。同時(shí)，在履行監(jiān)管職能時(shí)，現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管與非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、合規(guī)性監(jiān)管與

9、風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管要兼顧，并形成制度，要確保執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。2、提高銀行資本充足率、改善銀行資本結(jié)構(gòu)銀行資本充足率是巴塞爾協(xié)議所確定的金融審慎監(jiān)管的核心，我國(guó)在提高銀行資本充足率，改善銀行資本結(jié)構(gòu)上可采取以下途徑：第？，通過(guò)國(guó)家財(cái)政增資、降低金融機(jī)構(gòu)所得稅， 加速金融機(jī)構(gòu)資金流轉(zhuǎn)； 商業(yè)銀行應(yīng)降低貸款資產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)度， 減少信用放款， 增加擔(dān)保、抵押放款， 提高貸款質(zhì)量和安全性。 降低風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)的資產(chǎn)比例。 風(fēng)險(xiǎn)權(quán)數(shù)資產(chǎn)比例的降低， ？方面可提升資本充足率， 另？方面還可增加銀行盈利、 再?gòu)挠殖芍性黾鱼y行資本； 第二，通過(guò)發(fā)行長(zhǎng)期債券、固定資產(chǎn)重估、適當(dāng)提高準(zhǔn)備金比率等方式，增加附屬資本；第三、借鑒巴

10、塞爾協(xié)議，完善核心資本和附屬資本的定義，運(yùn)用信用換算系數(shù)對(duì)不同類(lèi)型的資產(chǎn)負(fù)債表外的業(yè)務(wù)項(xiàng)目和交易信用風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，把表外業(yè)務(wù)納入監(jiān)管。第四，建立科學(xué)的資本充足率監(jiān)測(cè)、 預(yù)警系統(tǒng)， 在計(jì)算方法上可參考巴塞爾委員會(huì) 1999 年 6 月 3 日最新頒布的 銀行資本充足新結(jié)構(gòu) ，銀行建立內(nèi)部資本充足目標(biāo)，并由監(jiān)管者審查，由市場(chǎng)約束。3、深化國(guó)有商業(yè)銀行改革，完善內(nèi)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)行業(yè)自律我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行應(yīng)該繼續(xù)進(jìn)一步深化改革，明晰產(chǎn)權(quán)，政府不應(yīng)對(duì)商業(yè)銀行作出直接行政干預(yù)， 實(shí)現(xiàn) “政企分開(kāi)” ， 國(guó)有商業(yè)銀行不再兼顧政策性業(yè)務(wù)， 這也是我國(guó)金融改革的前提。在核心原則 中， 內(nèi)部控制被納入持續(xù)銀行監(jiān)管安排

11、的一個(gè)重要方面而得到強(qiáng)調(diào)。銀行穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)的根本還是取決于銀行自身的內(nèi)部監(jiān)管機(jī)制。4、加強(qiáng)國(guó)際合作，完善對(duì)跨國(guó)銀行的監(jiān)督核心原則中強(qiáng)調(diào)東道國(guó)和母國(guó)在對(duì)跨國(guó)銀行進(jìn)行監(jiān)管時(shí)都應(yīng)承擔(dān)各自的義務(wù)。對(duì)于東道國(guó)而言，健全涉外金融法制對(duì)跨國(guó)銀行實(shí)行有效監(jiān)管是十分必要的，所以，我國(guó)在涉外金融立法時(shí)，應(yīng)在既有的法律、法規(guī)及有關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)完善各項(xiàng)監(jiān)管制度。其次，人民銀行也應(yīng)對(duì)跨國(guó)銀行實(shí)行全面風(fēng)險(xiǎn)管理。建立系列風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)，確保母行與分支行之間的信息交換，這也有利于建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。在監(jiān)管實(shí)施方面，借鑒巴塞爾協(xié)議中有關(guān)批準(zhǔn)制度，不但要繼續(xù)審慎地實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入許可，而且要改善監(jiān)管人員素質(zhì)，加強(qiáng)監(jiān)管力度，注重持續(xù)性監(jiān)管。由于跨國(guó)銀行的國(guó)際性以及