論巴塞爾協(xié)議與中國銀行監(jiān)管法制的完善

1、一、巴塞爾協(xié)議的法律框架巴塞爾委員會自成立之后，就銀行監(jiān)管問題陸續(xù)發(fā)布了一系列文件，具體體現出以下銀行監(jiān)管的原則：1、資本充足原則巴塞爾委員會于1988 年制定的關于統(tǒng)一國際銀行資本衡量和資本標準的報告 ，其基本精神就是要求銀行監(jiān)管者根據銀行承受損失的能力確定資本構成，并依其承擔風險的 程度規(guī)定最低資本充足比率，建立風險加權制。根據資本構成和風險權數的確定，該報告要求資本充足率，即銀行總資本與總加權風險資產的比率應達到 8。 此后， 1988 年巴塞爾協(xié)議 又歷經多次修改， 并在 1996 年資本協(xié)議市場風險修正案中將市場風險也納入資本充足監(jiān)管體制。 1999 年 6 月，巴塞爾委員會又提出了

2、銀行資本充足的新結構 ，建立了新的資本充足框架的三根支柱。2、銀行風險管理原則隨著國際銀行業(yè)的迅速發(fā)展，信用風險之外的風險對銀行的危險越來越大。為此，巴塞爾委員會發(fā)布了大量文件。將金融風險、市場風險、利率和匯率風險、經營風險、法律風險等均納入了其監(jiān)管體系中，強調了銀行加強對風險的監(jiān)管控制，并對相應的資本要求作出了規(guī)定。3、跨國銀行監(jiān)管國際合作原則加強跨國銀行監(jiān)管國際合作，協(xié)調東道國與母國對跨國銀行進行監(jiān)管的責任是巴塞爾委員會的重要工作。 1975 年，巴塞爾委員會發(fā)布了對國外銀行監(jiān)督的原則 （即巴塞爾協(xié)定 ） ，該協(xié)定規(guī)定，任何跨國銀行，都不得逃避監(jiān)管，東道國監(jiān)督外國分行的流動性和外國子行的清

3、償力；母國監(jiān)督外國分行的清償力和外國子行的流動性。東道國與母國間應密切合作，互通信息。 1983 年，巴塞爾委員會對1975 年協(xié)議進行了修訂，頒布了現行的巴塞爾協(xié)定 ， 該協(xié)定在 1975 年協(xié)定的基礎上進一步吸收了銀行 “并表監(jiān)管法” ， 并對母國與東道國在監(jiān)管權力和責任上進行了可行的劃分。1992 年， 巴塞爾委員會推出了 國際銀行集團及其跨境機構監(jiān)督的監(jiān)管的最低標準規(guī)定了所有的國際性銀行集團都要接受母國的統(tǒng)一監(jiān)管；跨國銀行的海外設立須經過東道國與母國的雙重審批；母國監(jiān)管機構有權獲取信息；東道國有權拒絕不符合最低標準的外國銀行的設立等四項最低標準。為實施上述標準， 1996 年巴塞爾委員

4、會又發(fā)布了跨國銀行業(yè)監(jiān)管 ，就如何克服有效并表監(jiān)管的障礙提出了 29 項合作建議，為母國并表監(jiān)管的實施提供了一套切實可行的參考答案。上述一系列文件確立了跨國金融監(jiān)管國際合作的兩大基石。4、有效銀行監(jiān)管核心原則 巴塞爾委員會 1997 年 9 月發(fā)布的 有效銀行監(jiān)管核心原則 （簡稱 核心原則 ） 彌補了母國統(tǒng)一監(jiān)管原則和并表監(jiān)管法的缺陷，對跨國銀行有效監(jiān)管問題作了明確而有針對性的規(guī)定。 可以說， 核心原則 使得國際性金融機構與各國銀行監(jiān)管機構在對銀行業(yè)全方位監(jiān)管方而已經趨同化。必將對國際銀行業(yè)的經營與監(jiān)管產生巨大而深遠影響。二、中國現行銀行監(jiān)管法制的缺陷1、對境內國有商業(yè)銀行監(jiān)管方向目前我國對境

5、內國有商業(yè)銀行進行監(jiān)管的法律體系是以中國人民銀行法和商業(yè)銀行法 為主體， 配之以一系列法律、 法規(guī)及部門規(guī)章。 根據 中國人民銀行法 的規(guī)定，為了維護金融業(yè)的合法、穩(wěn)健運行，中國人民銀行依法對金融機構及其業(yè)務實施監(jiān)督管理。人民銀行擁有廣泛的監(jiān)管權力。但在實際中，我國在對境內國有商業(yè)銀行監(jiān)管方面仍存在許多問題，主要體現在：首先從監(jiān)管主體方面看，人民銀行的獨立性地位尚未完全確立。在實踐中，由于受到來自地方政府的壓力，監(jiān)管作用被弱化。人民銀行內部，各部門各自為政，導致銀行監(jiān)管的條塊分割和中心支行監(jiān)管部門與監(jiān)管辦“爭相監(jiān)管”和“監(jiān)管真空”的現象。其次在監(jiān)管對象方面，我國原有專業(yè)銀行正處在向現代商業(yè)銀行

6、轉軌的過程中，由于歷史的包袱和不規(guī)范的操作，至今尚未達到商業(yè)銀行法所要求的自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束。再次在監(jiān)督依據方面，根據巴塞爾核心原則的規(guī)定，完善的公共金融基礎設施是有效銀行監(jiān)管的基本要素。 近幾年來， 我國陸續(xù)頒布了 中國人民銀行法 、 商業(yè)銀行法、 票據法、 證券法等一批重要法律，而且還頒布了大量規(guī)范商業(yè)銀行運作和管理的條例和規(guī)章，但在立法建設上仍有不足。至今我國仍有一些重要的法律法規(guī)如信托法 、 期貨法 、商業(yè)銀行監(jiān)管條例等尚未出臺，巳出臺的幾部金融大法中有關銀行監(jiān)管方面的條文過于原則、沒有相應的實施條例，可操作性不強。在立法取向上，尚未建立起金融風險監(jiān)測、預警和控制機

7、制的法律框架。第四在監(jiān)管實施方面，有關監(jiān)管人員對有關法律、法規(guī)的不了解和對業(yè)務的不熟悉使監(jiān)管效率不高； 執(zhí)法不嚴也導致風險得不到有效控制， 致使其不斷累積。由于缺乏監(jiān)管依據，導致監(jiān)管制度的建設滯后于銀行實踐。2、對跨國銀行的監(jiān)管方面為了適應金融業(yè)對外開放的形勢， 1994 年 4 月我國頒布了 境外金融機構管理辦法 ，1994 年 12 月頒布了中國人民銀行外資金融機構管理條件 （以下簡稱管理條件 ， 1995年頒布的商業(yè)銀行法同樣也適用于外資金融機構， 1996 年 4 月頒布了外國金融機構駐華代表機構管理辦法等等。應該說，我國對外銀行監(jiān)管法制有了很大進步，但是仍存在不足。總的說來，還是“重

8、事前審批監(jiān)管” ， “輕事中業(yè)務監(jiān)管和事后財務監(jiān)管” 。此外，在與外資銀行母國進行監(jiān)管國際合作方面的力度還不夠，信息交流不暢。三、借鑒巴塞爾協(xié)議，完善我國銀行監(jiān)管法制1、建立健全我國銀行監(jiān)管法制，全面推行風險管理核心原則要求銀行實行穩(wěn)健經營，全面推行風險管理。為此，我國應繼續(xù)建立 健全銀行監(jiān)管法制。對于已經不適應有關形勢的法規(guī)要予以廢除或加以修改，對已制定出的過于原則、不易操作的法律法規(guī)要加以細化。在立法時要注意減少與其他部門法律規(guī)范的相互沖突。實行風險管理是核心原則所強調的。對于各種風險的控制要建立科學的量化模型，并要求一定的資本金。同時，在履行監(jiān)管職能時，現場監(jiān)管與非現場監(jiān)管、合規(guī)性監(jiān)管與

9、風險性監(jiān)管要兼顧，并形成制度，要確保執(zhí)法必嚴、違法必究。2、提高銀行資本充足率、改善銀行資本結構銀行資本充足率是巴塞爾協(xié)議所確定的金融審慎監(jiān)管的核心，我國在提高銀行資本充足率，改善銀行資本結構上可采取以下途徑：第？，通過國家財政增資、降低金融機構所得稅， 加速金融機構資金流轉； 商業(yè)銀行應降低貸款資產風險度， 減少信用放款， 增加擔保、抵押放款， 提高貸款質量和安全性。 降低風險權數的資產比例。 風險權數資產比例的降低， ？方面可提升資本充足率， 另？方面還可增加銀行盈利、 再從盈利分成中增加銀行資本； 第二，通過發(fā)行長期債券、固定資產重估、適當提高準備金比率等方式，增加附屬資本；第三、借鑒巴

10、塞爾協(xié)議，完善核心資本和附屬資本的定義，運用信用換算系數對不同類型的資產負債表外的業(yè)務項目和交易信用風險進行分析，把表外業(yè)務納入監(jiān)管。第四，建立科學的資本充足率監(jiān)測、 預警系統(tǒng)， 在計算方法上可參考巴塞爾委員會 1999 年 6 月 3 日最新頒布的 銀行資本充足新結構 ，銀行建立內部資本充足目標，并由監(jiān)管者審查，由市場約束。3、深化國有商業(yè)銀行改革，完善內控機制，實現行業(yè)自律我國國有商業(yè)銀行應該繼續(xù)進一步深化改革，明晰產權，政府不應對商業(yè)銀行作出直接行政干預， 實現 “政企分開” ， 國有商業(yè)銀行不再兼顧政策性業(yè)務， 這也是我國金融改革的前提。在核心原則 中， 內部控制被納入持續(xù)銀行監(jiān)管安排

11、的一個重要方面而得到強調。銀行穩(wěn)健經營的根本還是取決于銀行自身的內部監(jiān)管機制。4、加強國際合作，完善對跨國銀行的監(jiān)督核心原則中強調東道國和母國在對跨國銀行進行監(jiān)管時都應承擔各自的義務。對于東道國而言，健全涉外金融法制對跨國銀行實行有效監(jiān)管是十分必要的，所以，我國在涉外金融立法時，應在既有的法律、法規(guī)及有關規(guī)定的基礎上，繼續(xù)完善各項監(jiān)管制度。其次，人民銀行也應對跨國銀行實行全面風險管理。建立系列風險指標，確保母行與分支行之間的信息交換，這也有利于建立風險預警機制。在監(jiān)管實施方面，借鑒巴塞爾協(xié)議中有關批準制度，不但要繼續(xù)審慎地實行市場準入許可，而且要改善監(jiān)管人員素質，加強監(jiān)管力度，注重持續(xù)性監(jiān)管。由于跨國銀行的國際性以及