當(dāng)前電信管制改革凸現(xiàn)七大懸念

1、當(dāng)前電信管制改革凸現(xiàn)七大懸念2002年09月11日16:28 來源：通信信息報(bào)編者按：隨著新一輪改革重組的完成，我國(guó)電信業(yè)進(jìn)入了建立公平、有效的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn) 行混業(yè)經(jīng)營(yíng)和促進(jìn)電信企業(yè)做大、做強(qiáng)、做優(yōu)的新發(fā)展階段。我國(guó)電信管制也隨之進(jìn)行了 不斷的深化改革，使電信管制體制和管制政策扭曲的狀況有了很大的改善，但電信管制改革仍面臨一些重大問題亟待解決。其中，電信資費(fèi)管制的放松、本地網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)瓶頸的打破、 非對(duì)稱管制的取消、互聯(lián)互通問題的解決、下一代移動(dòng)通信的發(fā)展、普遍服務(wù)機(jī)制的出臺(tái) 以及新一輪管制體制的改革等問題尤為突出。為此，本報(bào)特約中國(guó)社科院規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心張昕竹主任，對(duì)這些問題進(jìn)行分析并展望未

2、來改革的走向，以期對(duì)我國(guó)電信管制改革有所裨益。中國(guó)社科院規(guī)制與競(jìng)爭(zhēng)研究中心主任張昕竹熱點(diǎn)：近來，出現(xiàn)的一系列互聯(lián)互通問題，又一次將業(yè)界的目光聚集到了電信管制改 革上來，并進(jìn)行了廣泛的討論。焦點(diǎn)：我國(guó)電信業(yè)完成新一輪改革重組后進(jìn)入了新的發(fā)展 階段，相應(yīng)電信管制的改革呼聲日益高漲，成為電信業(yè)進(jìn)一步發(fā)展所亟須解決的問題。難 點(diǎn)：我國(guó)電信管制該如何改革？尤其是電信資費(fèi)管制的放松、本地網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)瓶頸的打破、非 對(duì)稱管制的取消、互聯(lián)互通問題的解決、下一代移動(dòng)通信的發(fā)展、普遍服務(wù)機(jī)制的出臺(tái)以及新一輪管制體制的改革等突出問題該如何 操作？觀點(diǎn)：我國(guó)的管制改革已經(jīng)到了實(shí)質(zhì)性的攻堅(jiān)階段。視點(diǎn)：應(yīng)加強(qiáng)和加快電信管制 的

3、改革力度和步伐，以使我國(guó)電信業(yè)在新的發(fā)展階段能夠健康、快速地發(fā)展。電信資費(fèi)管制何時(shí)放松這種趨勢(shì)在電信資費(fèi)管制方面的體現(xiàn)世界電信改革的一個(gè)主要趨勢(shì)是放松電信管制， 是引入激勵(lì)性管制，即價(jià)格上限管制，并逐步取消零售價(jià)格管制。現(xiàn)代管制理論表明，這種管制政策的主要優(yōu)點(diǎn)是滿足激勵(lì)相容約束，從而減少管制負(fù)擔(dān)以及由此帶來的經(jīng)濟(jì)扭曲。自從價(jià)格上限管制首先在英國(guó)實(shí)行以來，這種管制方式已經(jīng)在很多國(guó)家得到了應(yīng)用，并為這些國(guó)家最終取消電信資費(fèi)管制奠定了基礎(chǔ)。雖然放松電信管制也是我國(guó)電信管制改革的一項(xiàng)基本內(nèi)容， 并且增值業(yè)務(wù)的資費(fèi)已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)調(diào)節(jié)，但到目前為止，基礎(chǔ)電信服務(wù)的資費(fèi)仍然受到非常嚴(yán)格的管制。盡管如此，

4、 在實(shí)際中價(jià)格管制的效果并不樂觀， 固話和移動(dòng)電話等基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)領(lǐng)域各種方式的降價(jià)和變相降價(jià)屢有發(fā)生， 資費(fèi)管制的失效已成為管制部門乃至運(yùn)營(yíng)商最擔(dān)心的問題之一。造成這種狀況的最主要原因是， 現(xiàn)有的資費(fèi)管制政策存在嚴(yán)重扭曲， 在很多情況下價(jià)格嚴(yán)重偏離成本。 在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力的作用下， 運(yùn)營(yíng)商的的利潤(rùn)動(dòng)機(jī)必然引導(dǎo)他們利用各種方法包括價(jià)格手段占領(lǐng)市場(chǎng)。畢竟，價(jià)格是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的最基本手段。解決這個(gè)問題的根本辦法在于，在短期內(nèi)，需要進(jìn)一步調(diào)整資費(fèi)結(jié)構(gòu)和水平，但長(zhǎng)遠(yuǎn)的解決辦法需要放松電信資費(fèi)管制，讓市場(chǎng)形成滿足運(yùn)營(yíng)商激勵(lì)相容條件的資費(fèi)。換句話說，當(dāng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)達(dá)到一定程度以后，很難保證電信管制的有效性，最終只能放

5、松資費(fèi)的管制。實(shí)際上，現(xiàn)有的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)已經(jīng)具備了進(jìn)一步放松管制的市場(chǎng)條件。在長(zhǎng)話市場(chǎng)，經(jīng)過這幾年的發(fā)展， 不但已經(jīng)產(chǎn)生了足夠的市場(chǎng)準(zhǔn)入， 而且基于網(wǎng)絡(luò)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也已經(jīng)形成，再加上近年來ip 電話的迅速發(fā)展，放松長(zhǎng)話資費(fèi)管制的時(shí)機(jī)早已成熟；在市話領(lǐng)域，移動(dòng)通信的發(fā)展為放松電信資費(fèi)管制奠定了基礎(chǔ)， 這一結(jié)論體現(xiàn)在二個(gè)方面： 在語音或窄帶業(yè)務(wù)市場(chǎng)， 根據(jù)可靠的關(guān)鍵市場(chǎng)份額研究， 由于成本的下降和移動(dòng)通信的隨時(shí)隨地和單一號(hào)碼等特征，除了高端用戶市場(chǎng)外，移動(dòng)對(duì)固話的替代效應(yīng)已經(jīng)非常明顯，而在高端用戶市場(chǎng)，潛在或?qū)嶋H的固話競(jìng)爭(zhēng)己經(jīng)非常有效。因此放開語音業(yè)務(wù)，包括固話和移動(dòng)業(yè)務(wù)的資費(fèi)管制的條件客觀上已經(jīng)具

6、備。 在數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)或?qū)拵I(yè)務(wù)接入市場(chǎng)， 傳輸速率仍然是移動(dòng)通信的瓶頸，使移動(dòng)通信難以對(duì)固話構(gòu)成威脅，不僅如此，其它寬帶接入手段似乎也難dsl 等寬帶接入技術(shù)構(gòu)成真正的挑戰(zhàn)，因此在短期內(nèi)，還有必要對(duì)固話的數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)進(jìn)行管制，但在不久的未來，隨著下一代通信技術(shù)的發(fā)展，帶寬的瓶頸問題將徹底得到解決， 固話的壟斷地位將被徹底打破， 到那時(shí)電信資費(fèi)的管制就失去了存在的依據(jù)。當(dāng)然，放松電信資費(fèi)管制需要回答的問題是：在產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)扭曲的情況下，放松管制是否能為運(yùn)營(yíng)商提供正確的激勵(lì)， 比如放松管制是否會(huì)加劇惡性競(jìng)爭(zhēng)。 這種擔(dān)心是不無根據(jù)的。 但必須指出的是， 解決惡性競(jìng)爭(zhēng)問題的根本方法在于一方面需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革和建立

7、有效的公司治理結(jié)構(gòu)， 而不是用管制制度代替產(chǎn)權(quán)制度； 另一方面需要建立競(jìng)爭(zhēng)政策的管制機(jī)構(gòu)， 而不應(yīng)該用管制機(jī)構(gòu)代替反壟斷機(jī)構(gòu)這種不同的制度安排。 如果電信管制機(jī)構(gòu)兼顧競(jìng)爭(zhēng)政策職能， 就有可能因?yàn)閾?dān)心過度競(jìng)爭(zhēng)而影響競(jìng)爭(zhēng)的引入， 從而產(chǎn)生職能上的沖突。本地網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)的瓶頸如何打破本地網(wǎng)競(jìng)爭(zhēng)是當(dāng)前電信管制的重點(diǎn)，也是管制機(jī)構(gòu)花費(fèi)精力最大的領(lǐng)域。 20 世紀(jì) 80年代以后，隨著傳輸技術(shù)的突破，長(zhǎng)話競(jìng)爭(zhēng)開始引入并迅速形成有效競(jìng)爭(zhēng)的局面。無論是英國(guó)的雙寡頭全運(yùn)營(yíng)商模式，還是美國(guó)的長(zhǎng)市分離模式，都達(dá)到了促進(jìn)長(zhǎng)話競(jìng)爭(zhēng)的效果。20 世紀(jì) 90 年代中期以后，世界各國(guó)電信改革的重點(diǎn)都開始轉(zhuǎn)向市話競(jìng)爭(zhēng)，美國(guó) 1996

8、年出臺(tái)的新電信法就是這方面一個(gè)典型的嘗試。 但非常遺憾的是， 盡管很多國(guó)家的政府抱著可以打破市話競(jìng)爭(zhēng)的理念， 并有針對(duì)性地采取了很多管制政策， 如美國(guó)的本地網(wǎng)轉(zhuǎn)售業(yè)務(wù)管制和非捆綁管制， 以及英國(guó)的一系列非對(duì)稱管制政策， 本地網(wǎng)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)效果并不明顯。我國(guó)以促進(jìn)電信有效競(jìng)爭(zhēng)為導(dǎo)向的改革也大致經(jīng)歷了同樣的歷程。 在順利引入長(zhǎng)話市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)后， 在打破市話壟斷這一理念的驅(qū)使下， 電信管制機(jī)構(gòu)采取了很多特定的管制政策，試圖突破“最后一公里”瓶頸。比如對(duì)中國(guó)聯(lián)通和鐵通實(shí)行的非對(duì)稱管制政策，包括在資費(fèi)上給予一定的優(yōu)惠政策和互聯(lián)互通的不結(jié)算政策， 以此校正網(wǎng)絡(luò)外部性和轉(zhuǎn)移成本帶來的市場(chǎng)缺陷； 初裝費(fèi)的取消也在一

9、定程度上有助于本地競(jìng)爭(zhēng)的形成， 這是因?yàn)槌跹b費(fèi)在本質(zhì)上是一種轉(zhuǎn)移成本， 因而是一種市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘； 另外對(duì)中國(guó)電信和中國(guó)網(wǎng)通進(jìn)行的新一輪拆分和重組，也是旨在促進(jìn)市話競(jìng)爭(zhēng)的重要舉措。但根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)， 可以預(yù)見這種改革很難達(dá)到預(yù)期的目的， 其根本原因在于固話市場(chǎng)的同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)很難形成。 從這個(gè)意義講， 不應(yīng)該對(duì)新一輪電信拆分對(duì)本地競(jìng)爭(zhēng)的影響有過高的期望。事實(shí)上，從中國(guó)聯(lián)通自愿放棄固話市場(chǎng)，到鐵通處境的艱難，都說明了固話市場(chǎng)形成有效競(jìng)爭(zhēng)面臨著很大困難。 當(dāng)然， 強(qiáng)調(diào)固話市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)難以形成并不一定得出固話市場(chǎng)是自然壟斷的結(jié)論。前面曾指出，固話的競(jìng)爭(zhēng)威脅將主要來自于移動(dòng)通信，特別是下一代移動(dòng)通信的發(fā)展，因此更準(zhǔn)

10、確地講，本地電話領(lǐng)域?qū)⒊蔀橐粋€(gè)可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)的威脅來自于不同的技術(shù)手段。為此，在本地電話市場(chǎng)的管制問題上，電信管制機(jī)構(gòu)應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，把注意力更多地放在不同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)的影響上， 把有限的管制資源應(yīng)用到更有效的領(lǐng)域， 而不是把眼光僅僅停留在同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)上。非對(duì)稱管制何時(shí)取消在世界各國(guó)，非對(duì)稱管制成為促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)的一個(gè)常用的手段。比如在美國(guó)，當(dāng)初為了促進(jìn)長(zhǎng)話競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)定at t 受價(jià)格上限管制，而新進(jìn)入運(yùn)營(yíng)商的資費(fèi)則完全放開，并且規(guī)定地方貝爾不得從事長(zhǎng)話業(yè)務(wù)； 為了促進(jìn)市話競(jìng)爭(zhēng)， 規(guī)定在位運(yùn)營(yíng)商必須按照前瞻性長(zhǎng)期增量成本放開非捆綁網(wǎng)絡(luò)元素。在英國(guó)，為了促進(jìn)長(zhǎng)話和市話競(jìng)爭(zhēng)，規(guī)定新進(jìn)入運(yùn)營(yíng)商不必向在位運(yùn)營(yíng)商支付

11、接入費(fèi)等。非對(duì)稱管制是次優(yōu)環(huán)境下的管制政策，它的主要特點(diǎn)是用扭曲的政策校正市場(chǎng)扭曲。根據(jù)次優(yōu)原理，如果這種政策運(yùn)用得當(dāng)，它可能減少市場(chǎng)扭曲，但如果使用不當(dāng)，將會(huì)帶來更嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)扭曲。更重要的是，非對(duì)稱管制可能給新運(yùn)營(yíng)商帶來不良的激勵(lì)，使管制的目標(biāo)從促進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)某些個(gè)別的利益集團(tuán)，并固化為永久的保護(hù)政策。正因?yàn)槿绱耍?世界上很多國(guó)家在實(shí)施非對(duì)稱管制政策時(shí)， 都明確規(guī)定了取消這些政策的期限或者條件。非對(duì)稱管制廣泛存在于我國(guó)電信管制的方方面面。 比如在資費(fèi)管制上， 聯(lián)通的移動(dòng)和固話資費(fèi)以及鐵通的資費(fèi)都享有一定幅度的優(yōu)惠;在互聯(lián)互通結(jié)算條件方面， 從目前的流量類型看，聯(lián)通的 g 網(wǎng)和 c

12、網(wǎng)與中國(guó)移動(dòng)的 c 網(wǎng)之間的互不結(jié)算是一種旨在扶持聯(lián)通的非對(duì)稱管制； 在業(yè)務(wù)限制方面， 對(duì)包括中國(guó)電信和中國(guó)網(wǎng)通在內(nèi)的固話運(yùn)營(yíng)商不允許從事移動(dòng)業(yè)務(wù)的限制也是一種非對(duì)稱管制。這些非對(duì)稱管制政策對(duì)于促進(jìn)電信競(jìng)爭(zhēng)曾發(fā)揮了重要作用。 但其負(fù)面作用也是相當(dāng)明顯的： 除了對(duì)市場(chǎng)價(jià)格造成扭曲以外， 更重要的是對(duì)在位運(yùn)營(yíng)商和新進(jìn)入運(yùn)營(yíng)商的行為都造成扭曲，從而使電信管制變得異常艱巨，并且影響企業(yè)投資和創(chuàng)新的激勵(lì)。比如在位運(yùn)營(yíng)商因?yàn)閾?dān)心失去零售市場(chǎng)份額，或者因?yàn)閾?dān)心提供互聯(lián)互通不能保證補(bǔ)償全部機(jī)會(huì)成本，因而不愿提供互聯(lián)互通服務(wù)，或者作出無效市場(chǎng)準(zhǔn)入和投資決策。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)尤其是替代競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展， 非對(duì)稱管制已經(jīng)失去

13、其作為促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)手段的作用， 而更有可能演變?yōu)樽璧K競(jìng)爭(zhēng)的因素， 目前逐步取消這些非對(duì)稱管制政策的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。比如允許固話運(yùn)營(yíng)商從事移動(dòng)業(yè)務(wù)的條件已經(jīng)具備，其根本原因在于，移動(dòng)通信已經(jīng)有了很大的發(fā)展， 特別是其網(wǎng)絡(luò)和用戶資源增長(zhǎng)很快， 使其有足夠的談判力量與具有本地網(wǎng)資源的固話運(yùn)營(yíng)商展開基于網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的競(jìng)爭(zhēng)， 因此固話運(yùn)營(yíng)商利用市場(chǎng)支配權(quán)利的可能性將大大降低。更一般地講，經(jīng)過這些年電信競(jìng)爭(zhēng)的發(fā)展，形成全業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)商競(jìng)爭(zhēng)格局的條件已經(jīng)具備。需要強(qiáng)調(diào)的是，在未來出臺(tái)其它非對(duì)稱管制政策時(shí)，應(yīng)該明確承諾將來取消這些優(yōu)惠政策的時(shí)間或條件，減少電信管制帶來的不確定性?；ヂ?lián)互通糾紛何時(shí)了互聯(lián)互通問題并不是一件

14、新鮮事， 在電信壟斷時(shí)代， 就存在國(guó)際長(zhǎng)話的互聯(lián)和結(jié)算問題，實(shí)際上，作為一種重要的服務(wù)性貿(mào)易，發(fā)展中國(guó)家與發(fā)達(dá)國(guó)家一直在國(guó)際結(jié)算問題上爭(zhēng)論不止，爭(zhēng)論的焦點(diǎn)是，根據(jù)國(guó)際話務(wù)流量分布，發(fā)展中國(guó)家普遍希望確定較高的國(guó)際結(jié)算價(jià)格，以增加結(jié)算外匯收入，但國(guó)際結(jié)算的談判機(jī)制比較隱蔽，所以盡管國(guó)際糾紛至今不斷，卻并沒有引起廣泛的關(guān)注。但引入電信競(jìng)爭(zhēng)以后，國(guó)內(nèi)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)商之間的互聯(lián)互通問題凸現(xiàn)出來， 并變得越來越復(fù)雜， 以至于成為世界各國(guó)電信管制機(jī)構(gòu)最艱巨的管制任 務(wù)。目前互聯(lián)互通政策普遍存在的主要問題是， 管制機(jī)構(gòu)希望利用互聯(lián)互通政策達(dá)到多種政策目標(biāo)，如回收成本、促進(jìn)市場(chǎng)準(zhǔn)入以及網(wǎng)絡(luò)資源的有效利用，并且又面臨

15、著需求和成本方面的信息不對(duì)稱， 因而使互聯(lián)互通政策常常違背激勵(lì)相容條件， 這樣在位運(yùn)營(yíng)商就不愿意提供互聯(lián)互通服務(wù)，無窮無盡的糾紛由此而產(chǎn)生。我國(guó)互聯(lián)互通問題由來已久， 特別是隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈， 互聯(lián)互通矛盾越來越突出。目前矛盾最為激烈的互聯(lián)互通問題表現(xiàn)為長(zhǎng)話服務(wù)的接入（如中國(guó)聯(lián)通的長(zhǎng)話和其它幾個(gè)運(yùn)營(yíng)商提供的 ip 電話 ）、 移動(dòng)網(wǎng)與固話網(wǎng)之間 （ 中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)移動(dòng)與中國(guó)電信和中國(guó)網(wǎng)通之間） 、不同移動(dòng)網(wǎng)之間（ 中國(guó)聯(lián)通和中國(guó)移動(dòng)）、固話與固話之間 （鐵通與中國(guó)電信和中國(guó)網(wǎng)通）等。當(dāng)前眾多的互聯(lián)互通糾紛產(chǎn)生的最根本原因在于， 現(xiàn)有的互聯(lián)互通政策被作為促進(jìn)電信競(jìng)爭(zhēng)的工具， 具有非常強(qiáng)的非對(duì)

16、稱管制特征， 但是卻不滿足在位運(yùn)營(yíng)商的激勵(lì)相容條件，具體講，結(jié)算價(jià)格不能補(bǔ)償提供互聯(lián)互通服務(wù)的成本（包括機(jī)會(huì)成本） 。從根本上解決互聯(lián)互通問題需要解決以下幾個(gè)問題： 第一， 需要進(jìn)一步進(jìn)行資費(fèi)平衡，避免對(duì)運(yùn)營(yíng)商的買賣決策產(chǎn)生人為的扭曲；第二，需要增加基于網(wǎng)絡(luò)的競(jìng)爭(zhēng)，使運(yùn)營(yíng)商之間處于更加平等的談判地位，但此時(shí)需要防止合謀定高價(jià)問題；第三，需要確定更合理的結(jié)算定價(jià)原則，如除了成本因素之外，是否還要考慮需求因素；最后，還要確定成本的補(bǔ)償原則，比如是遵循前瞻性長(zhǎng)期增量成本原則，還是采用歷史成本原則。根據(jù)目前的理論研究，確定滿足激勵(lì)相容的互聯(lián)互通費(fèi)至少可以采用以下二種方法：一是有效要素定價(jià)原則 （ecp

17、r） ，其基本思想是互聯(lián)互通費(fèi)除了必須補(bǔ)償直接成本外，還應(yīng)該補(bǔ)償機(jī)會(huì)成本。 比如某在位運(yùn)營(yíng)商為長(zhǎng)話運(yùn)營(yíng)商提供互聯(lián)互通服務(wù)的機(jī)會(huì)成本為自己提供長(zhǎng)話服務(wù)所得到的利潤(rùn)。盡管在實(shí)際應(yīng)用中，這種方法引起過很大爭(zhēng)議，但它具有簡(jiǎn)單容易操作等明顯優(yōu)點(diǎn)； 另一種方法是整體價(jià)格上限法， 其基本思想是將零售服務(wù)與互聯(lián)互通服務(wù)同等對(duì)待， 放在同一個(gè)價(jià)格上限下進(jìn)行約束， 這樣運(yùn)營(yíng)商就會(huì)根據(jù)市場(chǎng)條件制定出相應(yīng)的結(jié)算價(jià)格，但這種方法存在價(jià)格擠兌的可能性，即在滿足上限管制的前提下，在位運(yùn)營(yíng)商可能制定過高的結(jié)算價(jià)格和很低的零售價(jià)格，從而將競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手?jǐn)D出市場(chǎng)。 為了解決這個(gè)問題，可以用 ecpr 對(duì)互聯(lián)互通費(fèi)附加一個(gè)價(jià)格上限。下一

18、代移動(dòng)通信何時(shí)啟動(dòng)從最初媒體的爆炒， 到目前面臨的困境， 3g 的發(fā)展之路可謂好事多磨。 盡管在 3g 的商用過程中所遇到的技術(shù)困難大大超過最初的想象， 并直接導(dǎo)致商用時(shí)間表遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于預(yù)期， 但各國(guó)政府并沒有因此而喪失信心， 仍然把 3g 的發(fā)展放在一個(gè)非常重要的戰(zhàn)略高度，其根本原因在于， 3g 的技術(shù)可能性和特征，包括在寬帶或高速接入基礎(chǔ)上的單一號(hào)碼和隨時(shí)隨地的接入， 為各國(guó)電信業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了一個(gè)具有巨大潛力的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，特別是那些在3g 的研發(fā)上比較超前的國(guó)家，都希望借此機(jī)會(huì)搶占電信發(fā)展新的制高點(diǎn)，爭(zhēng)取在國(guó)際分工中處于有利地位。3g 或更一般的下一代通訊系統(tǒng)的發(fā)展是歷史的必然，

19、 這一點(diǎn)應(yīng)該是沒有什么疑問的，有關(guān)速度和業(yè)務(wù)等瓶頸將注定很快得到有效的解決， 其根本原因在于技術(shù)和服務(wù)的創(chuàng)新將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過人們的想象。盡管如此，我國(guó) 3g 的發(fā)展仍然面臨著一些重大現(xiàn)實(shí)問題需要盡快加以解決。首先是標(biāo)準(zhǔn)的選擇問題。 在標(biāo)準(zhǔn)的選擇上， 通常采用兩種基本的方法： 一是政府干預(yù)，即由政府規(guī)定選擇一個(gè)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)， 這種做法的主要依據(jù)是， 標(biāo)準(zhǔn)的選擇具有強(qiáng)烈的網(wǎng)絡(luò)外部性，因此存在所謂的臨界用戶基數(shù)問題，為了將這種網(wǎng)絡(luò)外部性內(nèi)部化，政府可以利用管制手段， 規(guī)定不同標(biāo)準(zhǔn)之間的兼容性或者規(guī)定統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)， 避免由此產(chǎn)生的市場(chǎng)缺陷；二是市場(chǎng)選擇，選擇這種機(jī)制的主要理由是，技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇面臨著很大

20、的不確定性，政府干預(yù)存在著相當(dāng)大的風(fēng)險(xiǎn)。前面考慮的是標(biāo)準(zhǔn)選擇的靜態(tài)因素，從標(biāo)準(zhǔn)演化的動(dòng)態(tài)角度看，網(wǎng)絡(luò)外部性、遷移成本和消費(fèi)者惰性等因素會(huì)帶來一種鎖定效應(yīng)： 相對(duì)于某種技術(shù)平臺(tái)的市場(chǎng)雙方在選擇基于某種標(biāo)準(zhǔn)的網(wǎng)絡(luò)時(shí)，會(huì)在很大程度上取決于原來的選擇，也就是說，標(biāo)準(zhǔn)的選擇具有很強(qiáng)的路徑依存特征。在世界各國(guó) ict 產(chǎn)業(yè)的發(fā)展史中，每種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)選擇的方式都不乏成功和失敗的案例，對(duì)于 3g 通訊系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的選擇，目前也有出現(xiàn)了兩種不同的制度安排。根據(jù)我國(guó)移動(dòng)通訊業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，未來3g 標(biāo)準(zhǔn)的選擇很可能采用市場(chǎng)選擇與政府干預(yù)相結(jié)合，但以市場(chǎng)選擇為主，政府干預(yù)為輔的原則，主要根據(jù)是3g 技術(shù)的不確定性和巨大

21、風(fēng)險(xiǎn)以及標(biāo)準(zhǔn)選擇的路徑依存特征將占據(jù)主導(dǎo)地位：一方面，不論是cdma2000 還是 wcdma ，或者是 td-scdma 或 td-las-cdma ， 巨大的技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)和商用風(fēng)險(xiǎn)讓人們還很難斷定其優(yōu)劣，而政府并不具有任何信息優(yōu)勢(shì)，因此也就沒有政府干預(yù)的必要；另一方面，在3g未來的發(fā)展中， 網(wǎng)絡(luò)外部性的負(fù)面效應(yīng)可能不足以影響基于網(wǎng)絡(luò)的不同技術(shù)之間的有效競(jìng)爭(zhēng)的形成。其次是 3g 牌照或頻譜的發(fā)放問題（假設(shè)牌照與頻譜捆綁分配），這其中又包括牌照的發(fā)放方式以及發(fā)幾張牌照這二個(gè)重要問題。 對(duì)于牌照的發(fā)放， 由于傳統(tǒng)的行政分配方法所帶來的隨意性和不經(jīng)濟(jì)等弊端， 目前真正有意義的是在 “選美” 或議標(biāo)還是

22、拍賣之間選擇。在最先發(fā)放3g 牌照的歐洲，普遍都采用了拍賣形式。但由于 3g 商用中遇到了很多困難，很多人開始質(zhì)疑是否應(yīng)該用拍賣機(jī)制，甚至把電信產(chǎn)業(yè)的不景氣歸咎于拍賣機(jī)制的應(yīng)用，一些人甚至認(rèn)為，正是拍賣使運(yùn)營(yíng)商背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，甚至最終導(dǎo)致企業(yè)的破產(chǎn)。這種想法顯然過于簡(jiǎn)單?？陀^講，目前電信業(yè)的不景氣并不單純是電信業(yè)的問題，而是泡沫破滅導(dǎo)致的整個(gè)經(jīng)濟(jì)的問題， 換句話說， 將拍賣所得返還給運(yùn)營(yíng)商并不一定就能解決當(dāng)前的問題。當(dāng)然，人們可以認(rèn)為，泡沫產(chǎn)生的原因與拍賣有關(guān)，但其它很多行業(yè)同樣使用拍賣機(jī)制，卻沒有產(chǎn)生類似的問題。有關(guān)拍賣機(jī)制好處的相關(guān)論述很多， 這里無意重復(fù)。 下面只想強(qiáng)調(diào)幾個(gè)容易產(chǎn)生

23、爭(zhēng)議的論點(diǎn)：第一，運(yùn)營(yíng)商支付的頻譜費(fèi)是一種沉淀成本，只要運(yùn)營(yíng)商不面臨破產(chǎn)威脅，就不會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)商的決策產(chǎn)生任何影響，換句話說，支付頻譜費(fèi)并不會(huì)影響運(yùn)營(yíng)商的資本成本，因而不會(huì)影響再貸款決策， 而破產(chǎn)問題需要靠完善拍賣機(jī)制的設(shè)計(jì)， 來解決 “贏者的嘲諷”所帶來問題。第二，拍賣機(jī)制不但可以得到頻譜資源的有效配置，而且還滿足公平原則。作為一種公共資源，頻譜是有價(jià)值的，有效的拍賣機(jī)制正好可以得到頻譜的機(jī)會(huì)成本，這是運(yùn)營(yíng)商作出正確的生產(chǎn)決策所必須支付的經(jīng)濟(jì)成本。反之，如果將有價(jià)的頻譜資源直接轉(zhuǎn)移支付給運(yùn)營(yíng)商供其無償使用，這是對(duì)運(yùn)營(yíng)商的一種補(bǔ)貼，補(bǔ)貼額正好等于頻譜的影子價(jià)格，這 顯然對(duì)消費(fèi)者是不公平的。 即便運(yùn)

24、營(yíng)商無償使用頻譜資源可以使用戶最終收益，對(duì)那些不能享受3g服務(wù)的人來講，這也是不公平的。正因?yàn)槿绱?，拍賣收入應(yīng)該作為一種廣大公 民共享的財(cái)政資源。第三，拍賣是贖買已占頻段的最好機(jī)制。目前規(guī)定3g使用的頻譜有一部分已被占用，因此對(duì)這部分頻譜資源的贖買是不可避免的。允許這些頻段的占用者參與拍賣并補(bǔ)償轉(zhuǎn)讓的頻譜，可以使他們得出是繼續(xù)占用頻譜（如果也有3g牌照），或者選擇出讓這些頻譜資源的正確決策。此時(shí)，作為一個(gè)副產(chǎn)品，小靈通問題就可以迎韌而解了。所以3g牌照發(fā)放面臨的真正問題并非應(yīng)不應(yīng)該使用拍賣機(jī)制，而是如何完善拍賣設(shè) 計(jì)使其更有效的問題。拍賣機(jī)制能否發(fā)揮作用關(guān)鍵取決于是否存在有效的競(jìng)爭(zhēng)，這與應(yīng)發(fā)幾

25、張3g移動(dòng)牌照問題密切相關(guān)。根據(jù)其它國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，為了促進(jìn)有效競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)放牌照的 數(shù)量至少為n+1,其中n為在位運(yùn)營(yíng)商的數(shù)量。 根據(jù)我們國(guó)家的具體情況，3g牌照的發(fā)放數(shù)量很可能是 n+2甚至n+3,其中新進(jìn)入者很可能是現(xiàn)有的固話運(yùn)營(yíng)商。很顯然，現(xiàn)有的兩個(gè)移動(dòng)運(yùn)營(yíng)商中國(guó)移動(dòng)和中國(guó)聯(lián)通沒有理由不成為3g運(yùn)營(yíng)商。根據(jù)路徑依存原理，中國(guó)移動(dòng)將在其目前2.5g技術(shù)gprs的基礎(chǔ)上，平滑過渡到歐洲標(biāo)準(zhǔn)wcdma ,而中國(guó)聯(lián)通將沿著現(xiàn)有的 cdma2.5g）技術(shù)路線過渡到 cdma2000 。但在第三張牌照的發(fā)放上， 政府管制部門可能面臨著一個(gè)非常關(guān)鍵的問題，即應(yīng)該選擇哪種技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。這里的一個(gè)重要變數(shù)是，除了c

26、dma2000和wcdma以外，我們還面臨著td-scdma和td-las-cdma 兩種標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)在這兩種標(biāo)準(zhǔn)上擁有相當(dāng)比例的核心技術(shù) 的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，因此標(biāo)準(zhǔn)的選擇平添了一個(gè)變數(shù)。根據(jù)目前我國(guó)的技術(shù)發(fā)展戰(zhàn)略，支持核心 技術(shù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的思路將在決策中占上風(fēng)，從而政府很可能通過干預(yù)的手段使第三張牌照的持有者選擇我國(guó)自己的標(biāo)準(zhǔn)。但具體選擇td-scdma還是td-las-cdma 可能仍將遵循市場(chǎng)選擇的原則，即允許新進(jìn)入者自己選擇。非常有意思的是，從運(yùn)營(yíng)商角度，在未來可能的市場(chǎng)格局中，新進(jìn)入者很可能選擇市場(chǎng)區(qū)分策略，選擇與在位運(yùn)營(yíng)商不同的技術(shù)，從而為提供有差別的服務(wù)鑒定技術(shù)基礎(chǔ)。從這個(gè)意義上講，即使在

27、標(biāo)準(zhǔn)的選擇中政府不作任何干預(yù)，運(yùn)營(yíng)商也很有可能選擇td-scdma 和 td-las-cdma 。需要說明的是， 目前的主流觀點(diǎn)似乎過分強(qiáng)調(diào)了自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的作用， 并把它作為政府干預(yù)的重要依據(jù)。我很同情這樣的觀點(diǎn)，但在很多情況下，這種觀點(diǎn)缺乏理論根據(jù)。作為自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)來講， 決定其價(jià)值的因素有很多。 比如對(duì)于像中國(guó)這樣具有巨大市場(chǎng)潛力的國(guó)家，自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)并不一定那么重要，因?yàn)槲覀兺耆梢岳檬袌?chǎng)這張牌，增加自己在技術(shù)轉(zhuǎn)讓談判中的優(yōu)勢(shì)，壓低技術(shù)轉(zhuǎn)讓的價(jià)格。增發(fā)牌照面臨的一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題是， 這些運(yùn)營(yíng)商是否能夠存活下來， 而不至于大打價(jià)格戰(zhàn)。一方面，從總體上講，盡管我國(guó)已經(jīng)擁有最大的移動(dòng)通信網(wǎng)，但移動(dòng)

28、電話的普及率僅僅在10%左右，發(fā)展的潛力還很大，這是未來有效競(jìng)爭(zhēng)的基本市場(chǎng)條件；另一方面，這些運(yùn)營(yíng)商各具自己的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，具備參與有效競(jìng)爭(zhēng)的生存條件：在未來的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)格局中，wcdma 或中國(guó)移動(dòng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)主要在于其現(xiàn)在擁有的用戶資源， cdma2000 的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)則是現(xiàn)有的基于2.5g 的 c 網(wǎng)所帶來的較低的過渡成本，而最有可能的新進(jìn)入者現(xiàn)有的固話運(yùn)營(yíng)商的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)是其固網(wǎng)資源， 包括由此帶來的服務(wù)創(chuàng)新和可能產(chǎn)生的成本優(yōu)勢(shì)。最后是未來管制方式問題。發(fā)放更多的牌照以后，雙寡頭競(jìng)爭(zhēng)的局面將肯定被打破，出現(xiàn)多寡頭競(jìng)爭(zhēng)的格局，在這種情況下，政府將會(huì)進(jìn)一步放松管制，包括徹底取消資費(fèi)管制， 否則多寡頭管制

29、將變得非常困難， 并且影響有效競(jìng)爭(zhēng)的形成， 如果形成不了有效競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)放新的牌照和選擇拍賣機(jī)制就失去了應(yīng)有的意義。雖然下一代移動(dòng)發(fā)展還面臨著很多細(xì)節(jié)問題， 但涉及到其發(fā)展方向的大局已定， 為此政府在完善某些細(xì)節(jié)的同時(shí)，應(yīng)盡快公布政府的指導(dǎo)意見，包括標(biāo)準(zhǔn)的選擇、牌照的發(fā)放以及未來的管制方式，以減少管制不確定性，促進(jìn)3g 系統(tǒng)的盡早商用。普遍服務(wù)新機(jī)制何時(shí)出臺(tái)作為一項(xiàng)重要的電信管制職能，普遍服務(wù)的意義是非常重要的。從政府來講，普遍服務(wù)是信息化的基礎(chǔ)，是縮小數(shù)字鴻溝的保證，對(duì)于任何追求公共利益的政策，對(duì)普遍服務(wù)目標(biāo)作出社會(huì)承諾是一件非常自然的事；對(duì)運(yùn)營(yíng)商來講，在滿足激勵(lì)相容的條件下，普遍服務(wù)是一個(gè)重要

30、的收入來源， 提供普遍服務(wù)可以為企業(yè)帶來信息租金。 因此無論是政府還是運(yùn)營(yíng)商，實(shí)際上都有追求普遍服務(wù)的動(dòng)機(jī)。但是引入電信競(jìng)爭(zhēng)以后，普遍服務(wù)面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在我國(guó)，資費(fèi)調(diào)整和引入競(jìng)爭(zhēng)以后，尤其是1999 年以后，長(zhǎng)話市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)和資費(fèi)的大幅度調(diào)整使原有的交叉補(bǔ)貼機(jī)制難以為繼， 普遍服務(wù)的法律基礎(chǔ)又一直是個(gè)空白， 不但普遍服務(wù)事實(shí)上的提供者進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)投資的激勵(lì)被削弱，也影響了政府的“村村通”等普遍服務(wù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更重要的是，現(xiàn)存的處于扭曲狀態(tài)的普遍服務(wù)政策使電信管制政策的有效性難以得到保證，在這種情況下，運(yùn)營(yíng)商提供普遍服務(wù)缺乏動(dòng)機(jī)、管制機(jī)構(gòu)不愿意管普遍服務(wù)就是一件很自然的事。未來普遍服務(wù)政策改革的核心

31、是建立普遍服務(wù)新機(jī)制， 而改革的關(guān)鍵和難點(diǎn)則是確定普遍服務(wù)的成本補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。為此，在電信法仍然無法出臺(tái)的情況下，下一步改革需要首先頒布普遍服務(wù)管理?xiàng)l例，明確普遍服務(wù)政策的目標(biāo)、職能、融資機(jī)制、成本補(bǔ)償辦法以及管理體制。當(dāng)前普遍服務(wù)改革需要解決的首要問題， 是要明確普遍服務(wù)政策的職能以及政策目標(biāo)問題。經(jīng)過不斷的演化，現(xiàn)代普遍服務(wù)概念從本質(zhì)上講是一種財(cái)政職能，其主要作用已經(jīng)從校正網(wǎng)絡(luò)外部性為主， 變成改善收入不平衡狀況作為主要目標(biāo)。 為此需要解決一個(gè)很大的疑問是， 為什么要由電信管制部門行使與普遍服務(wù)相關(guān)的職能？答案在于這樣的制度安排比利用財(cái)稅體制實(shí)施普遍服務(wù)更加有效。普遍服務(wù)新機(jī)制的主要內(nèi)容是建立普遍服務(wù)基金和相應(yīng)的管理體制。雖然從本質(zhì)上講， 未來將要建立的新機(jī)制仍有交叉補(bǔ)貼特征， 但這種建立在全行業(yè)基礎(chǔ)上的交叉補(bǔ)貼與依賴于壟斷地位的運(yùn)營(yíng)商內(nèi)部的交叉補(bǔ)貼有很大不同。 由于普遍服務(wù)基金將面向所有運(yùn)營(yíng)商征收，所以它不但滿足競(jìng)爭(zhēng)中性原則，而且會(huì)提高實(shí)際征管的效率。因此，那種普遍服 務(wù)基金的建立與當(dāng)前財(cái)稅改革相矛盾