行政復(fù)議第三人淺析(一)

1、行政復(fù)議第三人淺析 （一 ）一、行政復(fù)議第三人的概念行政復(fù)議中的第三人與申請(qǐng)人、 被申請(qǐng)人同屬于行政復(fù)議當(dāng)事人 范疇， 是指除申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人外， 與復(fù)議案件有利害關(guān)系， 為維護(hù)自己利益而參與復(fù)議程 序，承有復(fù)議權(quán)利與義務(wù)的人。 作為具體行政行為的利害關(guān)系人（包括行政主體、 相對(duì)人和 其他利害關(guān)系人） ，第三人與申請(qǐng)人、被申請(qǐng)人的區(qū)別僅在于程序上，申請(qǐng)人是復(fù)議程序的 發(fā)動(dòng)者， 被申請(qǐng)人是申請(qǐng)人復(fù)議請(qǐng)求的對(duì)象， 而第三人則是復(fù)議程序啟動(dòng)后申請(qǐng)或被復(fù)議機(jī) 關(guān)追加而作為第三人參加復(fù)議程序的，因此， 第三人作為一種特定的當(dāng)事人，與申請(qǐng)人、被 申請(qǐng)人具有質(zhì)的共性。 二、行政復(fù)議第三人的種類行政復(fù)議中的第

2、三人主要有下列幾種：1、有獨(dú)立獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人與無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人這主要是從復(fù)議請(qǐng)求角度進(jìn)行區(qū)分的，有獨(dú)立請(qǐng)求是指第三人的復(fù)議請(qǐng)求并非依附于申請(qǐng)人或被申請(qǐng)人， 而是排斥申請(qǐng)人和被申請(qǐng)人 復(fù)議請(qǐng)求的獨(dú)立的復(fù)議請(qǐng)求。 有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人主要是一些競(jìng)爭(zhēng)性許可案件、 公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán) 案件。如行政許可案件中，有三位自然人A、 B、 C 競(jìng)爭(zhēng)一個(gè)執(zhí)照。行政主體將許可證頒發(fā)給 A，B 不服提起行政復(fù)議，要求撤銷頒證行為，頒發(fā)給自己，在此復(fù)議案件中A、C 為第三人， A 自然傾向于維持頒證行為，支持被申請(qǐng)人的復(fù)議請(qǐng)求，為無(wú)獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)的第三人； C 則要求撤銷頒證行為，并要求頒發(fā)給自己，其主張與被申請(qǐng)人、A、 B

3、 均沖突，盡管不同于民事訴訟中的第三人概念（程序上，有獨(dú)立請(qǐng)求權(quán)第三人須對(duì)原告和被告提起訴訟） ，這 是由于行政訴訟中被告限定為行政機(jī)關(guān)所致， 但這并不影響其訴訟請(qǐng)求的獨(dú)立性； 無(wú)獨(dú)立請(qǐng) 求的第三人則是指第三人的復(fù)議請(qǐng)求不具有獨(dú)立性， 而是依附于申請(qǐng)人或被申請(qǐng)人的復(fù)議請(qǐng) 求，該種第三人在復(fù)議中處于輔助地位， 其復(fù)議目的是請(qǐng)求復(fù)議機(jī)關(guān)維護(hù)申請(qǐng)人或被申請(qǐng)人 的復(fù)議請(qǐng)求以保護(hù)自己的利益。 2 、作為行政主體的第三人與作為行政相對(duì)方的第三人這是 根據(jù)第三人與具體行政行為的關(guān)系角度進(jìn)行區(qū)分的， 實(shí)踐中許多具體行政行為是兩個(gè)以上行 政主體共同作出的， 而申請(qǐng)人只針對(duì)其中部分行政主體提出復(fù)議申請(qǐng)， 此時(shí)原則

4、上應(yīng)將所有 行政主體均列為被申請(qǐng)人。 此時(shí)， 如申請(qǐng)人拒絕追加的， 訴訟中的做法是將應(yīng)追加的被告作 為第三人參加訴訟， 在復(fù)議中是否也應(yīng)該追加為第三人？筆者認(rèn)為， 無(wú)論是從復(fù)議制度救濟(jì) 性質(zhì)還是監(jiān)督性質(zhì)出發(fā)， 都應(yīng)追加為復(fù)議程序當(dāng)事人， 當(dāng)然為了尊重申請(qǐng)人對(duì)利益沖突方當(dāng) 事人的追究權(quán)利， 只定為第三人而不是被申請(qǐng)人， 身份的區(qū)別并不影響復(fù)議制度發(fā)揮其作用； 作為行政主體相對(duì)方的第三人則不具有行政主體身份， 作為行政管理或服務(wù)的對(duì)象， 其合法 權(quán)益受到了具體行政行為的影響， 現(xiàn)實(shí)當(dāng)中這一類第三人最為常見(jiàn)。 三、 行政復(fù)議第三人的 范圍 1、確定行政復(fù)議第三人的標(biāo)準(zhǔn)從上文分析可以看出，鑒于行政復(fù)議

5、程序中第三人與申 請(qǐng)人、 被申請(qǐng)人僅具有形式上的區(qū)別， 故第三人的范圍實(shí)質(zhì)上等同于當(dāng)事人范圍， 考察第三 人的范圍，只需要考察當(dāng)事人的范圍即可。當(dāng)事人的范圍如何確定要受到下列因素的影響： 復(fù)議制度的價(jià)值取向： 主觀化還是客觀化所謂主觀化復(fù)議， 是指行政復(fù)議程序?yàn)榫葷?jì)程序， 以保護(hù)當(dāng)事人 （尤其是申請(qǐng)人等利害關(guān)系人） 的主觀權(quán)益為終極目的， 復(fù)議決定主要是解決 當(dāng)事人之間的法律爭(zhēng)議。 體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上， 主要是對(duì)當(dāng)事人的范圍不加限制， 同時(shí)強(qiáng)化救 濟(jì)途徑（減少程序限制如申請(qǐng)期限等） ，并側(cè)重于賠償，私益色彩較濃；客觀化復(fù)議，是指 行政復(fù)議程序?yàn)楸O(jiān)督程序， 以監(jiān)督行政權(quán)力運(yùn)作為終極目的， 行政復(fù)議

6、決定多表現(xiàn)為對(duì)被申 請(qǐng)具體行政行為的合法性與效力的裁斷。 體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上， 主要是對(duì)當(dāng)事人的范圍加以嚴(yán) 格限制（通過(guò)利害關(guān)系、申請(qǐng)期限、限于保護(hù)特定權(quán)益） ，救濟(jì)途徑較少，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的 保護(hù)附屬于對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，有一定的公益色彩。確定當(dāng)事人范圍的具體標(biāo)準(zhǔn)主觀利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)又稱主張標(biāo)準(zhǔn)，是指自然人、組織（包括法人、非法人組織）只要主張自己的 權(quán)益受到了被申請(qǐng)具體行政行為的侵犯， 即認(rèn)為主張人與被申請(qǐng)具體行政行為間存在利害關(guān) 系，可以以申請(qǐng)人或第三人的身份申請(qǐng)啟動(dòng)或參與行政復(fù)議程序，至于該當(dāng)事人是否與被申請(qǐng)具體行政行為有利害關(guān)系， 其權(quán)益是否真正受到了侵犯， 都要等進(jìn)入程序以后再進(jìn)行審理。 例

7、如行政復(fù)議條例 第二條、行政復(fù)議法 第九條第一款均規(guī)定公民、 法人或其他組織 “認(rèn)為”具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以提起行政復(fù)議。 客觀利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)又稱實(shí)際利 害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)， 實(shí)踐中應(yīng)用的利害關(guān)系概念均為客觀利害關(guān)系， 是經(jīng)復(fù)議機(jī)關(guān)審查認(rèn)定的客觀 存在的利害關(guān)系（包括實(shí)際影響） ，而不僅僅是當(dāng)事人的主張。自然人、組織只有與具體行 政行為有某種法律上的聯(lián)系（利害關(guān)系或法律承認(rèn)的實(shí)際影響） ，方能成為申請(qǐng)人啟動(dòng)復(fù)議 程序或作為第三人參加程序， 是否具有該種聯(lián)系構(gòu)成程序上的先決條件。 從哲學(xué)上講， 事物 是普遍聯(lián)系 （事實(shí)上的聯(lián)系）的，但只有法律上承認(rèn)的那些聯(lián)系（法律上的聯(lián)系以事實(shí)上的 聯(lián)系為基礎(chǔ)

8、， 此外還包括根據(jù)一般社會(huì)價(jià)值和法律規(guī)定而擬制的聯(lián)系） 才能成為解決當(dāng)事人 間爭(zhēng)議的基礎(chǔ)和標(biāo)的， 這種法律上的聯(lián)系就是利害關(guān)系和實(shí)際影響。 從性質(zhì)上講， 利害關(guān)系 和實(shí)際影響并不限于行政法實(shí)體法， 還包括民事、 刑事、 憲法等實(shí)體法上的利害關(guān)系和實(shí)際 影響。利害關(guān)系， 是指自然人或組織與具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系， 即具體行政 行為（限于行政法律行為和準(zhǔn)行政行為，前者如行政許可、行政處罰，后者如行政確認(rèn)）對(duì) 自然人或組織的權(quán)益有法律上的影響， 產(chǎn)生了法律效果。 這種法律效果包括： 對(duì)自然人或組 織實(shí)體權(quán)益（主要是人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、相鄰權(quán)、信賴?yán)妫┑闹苯酉拗?、剝奪或賦予；自然 人或組織依

9、與行政相對(duì)人間存在的某種法律關(guān)系而具有的某種實(shí)體權(quán)利義務(wù)， 因具體行政行 為而間接被限制、剝奪、賦予或課與、消滅；對(duì)自然人或組織程序上請(qǐng)求權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、 參與權(quán)、知情權(quán)的直接拒絕或剝奪；實(shí)際影響，是指具體行政行為（限于行政事實(shí)行為，如 公務(wù)員履行職務(wù)時(shí)毆打相對(duì)人等職務(wù)相關(guān)行為） 對(duì)自然人或組織的實(shí)體權(quán)益有事實(shí)上的影響， 該種影響并不體現(xiàn)為對(duì)權(quán)利的剝奪或賦予， 對(duì)義務(wù)的課與或消除 （特殊情況下例外， 如公務(wù) 員毆打他人致死即剝奪了他人的生命權(quán)） ，而往往體現(xiàn)為事實(shí)上對(duì)權(quán)利或義務(wù)的阻礙或促進(jìn)。 實(shí)際影響標(biāo)準(zhǔn)源于 2000 年 3 月 10 日施行的最高人民法院 關(guān)于執(zhí)行 （中華人民共和國(guó)行政 訴

10、訟法）若干問(wèn)題的解釋第一條第二款第（六）項(xiàng)關(guān)于對(duì)自然人和組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生 實(shí)際影響的行為不屬于受案范圍的規(guī)定。 權(quán)益標(biāo)準(zhǔn)自然人或組織要啟動(dòng)或參與行政復(fù)議 程序， 無(wú)論是主張標(biāo)準(zhǔn)或利害關(guān)系標(biāo)準(zhǔn)， 都必須建立在權(quán)益基礎(chǔ)上， 即該當(dāng)事人主張受侵犯 的權(quán)益必須是現(xiàn)實(shí)存在的、 為法律所認(rèn)可和保護(hù)的合法權(quán)益。 這些合法權(quán)益包括法定權(quán)利和 尚未上升為法定權(quán)利但值得法律保護(hù)的利益：實(shí)體上的政治權(quán)利（游行示威權(quán)利） 、受教育 權(quán)、獲得物質(zhì)幫助權(quán)、 人身權(quán)、 財(cái)產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、 相鄰權(quán)、信賴?yán)妫?程序上的請(qǐng)求權(quán)、 參與權(quán)、 知情權(quán)、 公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)等。 值得注意的是上述利益不包括不為法律所認(rèn)可和保護(hù)的單 純的

11、反射利益， 如因政府拓寬?cǎi)R路而受影響的營(yíng)業(yè)利益， 因政府規(guī)劃而給房地產(chǎn)帶來(lái)的升值。 上述利益必須現(xiàn)實(shí)存在，并有被影響的現(xiàn)實(shí)可能性。 職權(quán)標(biāo)準(zhǔn)：主要適用于被申請(qǐng)人以 及作為行政主體的第三人的確定上， 即被申請(qǐng)具體行政行為的作出者 （行政主體） 方能成為 被申請(qǐng)人， 在例外情況下， 如果具體行政行為是兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)共同作出的， 而申請(qǐng)人只 對(duì)其中部分行政機(jī)關(guān)提出復(fù)議申請(qǐng)，則其他行政機(jī)關(guān)則作為第三人參加復(fù)議程序。2、第三人的具體范圍第三人是復(fù)議程序的參與者， 其范圍的確定要受到價(jià)值取向、 立法設(shè)計(jì)的影響。 在價(jià)值取向上， 我國(guó)目前的行政復(fù)議制度在價(jià)值取向上界于二者之間， 以監(jiān)督為主， 附帶救 濟(jì)，

12、如行政復(fù)議法 第一條立法宗旨中就規(guī)定了監(jiān)督目的 （防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)木?體行政行為，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)） 和救濟(jì)目的 （保護(hù)公民、 法人和其他組織 的合法權(quán)益） 。這種取向?qū)で蠊怖婧退嚼娴钠胶?，?yōu)點(diǎn)是賦予行政復(fù)議制度以較大的 發(fā)展空間， 以較好地適應(yīng)中國(guó)的國(guó)情； 缺點(diǎn)是兩種傾向相互沖突張力過(guò)大， 導(dǎo)致行政復(fù)議制 度部分功能紊亂， 處于捉肘見(jiàn)襟的境地， 例如客觀化方面， 復(fù)議決定主要體現(xiàn)為對(duì)行政法律 秩序的調(diào)整上， 適用維持和撤銷決定以消除權(quán)力運(yùn)行中的瑕疵，同時(shí)， 這種行政法律秩序需要穩(wěn)定以保護(hù)公益， 故在申請(qǐng)人范圍、 申請(qǐng)期限、 申請(qǐng)范圍等方面對(duì)當(dāng)事人的申請(qǐng)加以種種 限

13、制， 難以全面體現(xiàn)和保護(hù)申請(qǐng)人復(fù)議請(qǐng)求， 與主觀化復(fù)議要求的盡量減少限制， 擴(kuò)大救濟(jì) 途徑以保護(hù)當(dāng)事人主觀權(quán)利相沖突。 而且對(duì)當(dāng)事人范圍的嚴(yán)格限制反過(guò)來(lái)又因程序難以啟動(dòng) 而導(dǎo)致復(fù)議的監(jiān)督職能難以發(fā)揮。 我們認(rèn)為， 解決這一難題的出路在于強(qiáng)化復(fù)議程序的救濟(jì)功能， 在當(dāng)事人問(wèn)題上應(yīng)擴(kuò)大申請(qǐng)人和第三人的范圍，由私益復(fù)議向公益復(fù)議逐步邁進(jìn)，方面有利于當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)， 客觀上也因復(fù)議程序的啟動(dòng)而更好地促進(jìn)監(jiān)督職能的發(fā) 揮，至于由此可能帶來(lái)的對(duì)行政法律秩序穩(wěn)定性的影響，可以通過(guò)賠償解決。制度設(shè)計(jì)上， 第三人的適格要件是： 1、具有合法權(quán)益主要適用于行政相對(duì)方第三人。如上文所述，目前 行政復(fù)議程序應(yīng)保護(hù)的權(quán)益包括實(shí)體上的政治權(quán)利（集會(huì)、游行、示威權(quán)利） 、受教育權(quán)、 獲得物質(zhì)幫助權(quán)、人