新預(yù)算法解讀

1、新預(yù)算法解讀：取得 5 方面重大突破8月 31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了全國人民代表大會 常務(wù)委員會關(guān)于修改中華人民共和國預(yù)算法的決定（以下簡稱決 定），并重新頒布修訂后的預(yù)算法，決定自2015年1月 1日起施行新預(yù)算法的重大突破我國財政改革秉承公共財政的理念。在財政功能上，處理好政府與市場的 關(guān)系，財政的作用不 “越位 ”、不 “缺位”。在預(yù)算管理上，力爭做到預(yù)算完整，公 開透明，科學有序，執(zhí)行有效，紀律嚴明。新預(yù)算法反映了上述現(xiàn)代預(yù)算管理 的基本要素，是現(xiàn)代財政制度的重要組成部分。（一）完善政府預(yù)算體系，健全透明預(yù)算制度。近年來，隨著預(yù)算管理制度改革的不斷深化，我國已經(jīng)取消了

2、預(yù)算外資 金，所有財政收支全部納入政府預(yù)算，接受人大審查監(jiān)督。這一實踐符合現(xiàn)代 預(yù)算完整性的要求，體現(xiàn)了建立全口徑預(yù)算的改革方向。因此，新預(yù)算法刪除 了有關(guān)預(yù)算外資金的內(nèi)容，并明確規(guī)定：政府的全部收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算。預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性 基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。同時對四本預(yù)算功能定 位、編制原則及相互關(guān)系作出規(guī)范。公開透明是現(xiàn)代財政制度的基本特征，是建設(shè)陽光政府、責任政府的需 要。近年來在推進預(yù)決算公開方面做了大量工作，取得了顯著成效。為鞏固和 擴大這一改革成果并使之規(guī)范化、制度化，新預(yù)算法增加規(guī)定，除涉及國家秘 密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準，預(yù)算、

3、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行 情況的報告及報表，應(yīng)當在批準后 20 日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本 級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說 明。各部門預(yù)算、決算及報表應(yīng)當在本級政府財政部門批復(fù)后 20 日內(nèi)由各部門 向社會公開，并對其中的機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說 明。二）改進預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查的重點是收支平衡，同時要求預(yù)算收入征收部門完 成上繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行 “順周期 ”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在經(jīng)濟 增長放緩時，為完成任務(wù)收 “過頭稅”，造成經(jīng)濟 “雪上加霜 ”；而在經(jīng)濟過熱時， 為不

4、抬高基數(shù)搞 “藏富于民 ”，該收不收，造成經(jīng)濟 “熱上加熱 ”。這既不利于依法 征稅，也會影響政府 “逆周期 ”調(diào)控政策效果。根據(jù)十八屆三中全會關(guān)于 “審核預(yù) 算的重點由平衡狀態(tài)、赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展 ”的要求，新預(yù)算法增加 規(guī)定，各級人大預(yù)算審查的重點是：預(yù)算安排是否符合國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的方針政策，收支政策是否可行； 重點支出和重大投資項目的預(yù)算安排是否適當；對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出預(yù)算 是否規(guī)范、適當?shù)葍?nèi)容。為確保收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，新預(yù)算法要求 各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當與經(jīng)濟和社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜 接；各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標。同時，

5、為適應(yīng)經(jīng)濟形勢發(fā)展變化和財政宏觀調(diào)控的需要，新預(yù)算法強調(diào)， 各級政府應(yīng)當建立跨年度預(yù)算平衡機制。各級政府一般公共預(yù)算按照國務(wù)院的 規(guī)定可以設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用于彌補以后年度預(yù)算資金的不足。各級政 府一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn) 定調(diào)節(jié)基金。省級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中，如果出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn) 定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，經(jīng)本級人大或者其常委 會批準，可以增列赤字，報財政部備案，并應(yīng)當在下一年度預(yù)算中予以彌補。 這就為今后實行中期財政規(guī)劃管理，研究編制三年滾動財政規(guī)劃，并強化其對 年度預(yù)算的約束留出了空間。（三）規(guī)范地方政府債務(wù)管

6、理，嚴控債務(wù)風險。原預(yù)算法規(guī)定， “地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列 赤字”。但實際上，地方政府出于發(fā)展需要，采取多種方式融資，已經(jīng)形成較大規(guī) 模的地方政府債務(wù)。這些債務(wù)多數(shù)未納入預(yù)算管理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，存在一定的風 險隱患。為規(guī)范地方政府債務(wù)管理，按照疏堵結(jié)合、 “開前門、堵后門、筑圍 墻”的改革思路，新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從五個方 面作出限制性規(guī)定：一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準的省級政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途， 舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉 借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準，

7、省級政府在國 務(wù)院下達的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批 準；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其 他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提 供擔保；五是控制風險，舉借債務(wù)應(yīng)當有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國 務(wù)院建立地方政府債務(wù)風險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責任追究制 度。這樣既堅持了從嚴控制地方政府債務(wù)的原則，又適應(yīng)了地方經(jīng)濟社會發(fā)展 的需要，從法律上解決了地方政府債務(wù)怎么借、怎么管、怎么還的問題，有利 于把地方政府融資引導(dǎo)到陽光下，建立起規(guī)范合理的地方政府舉債融資機制； 有利于人大和社會監(jiān)督，防范和

8、化解債務(wù)風險。（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度，推進基本公共服務(wù)均等化。國家實行財政轉(zhuǎn)移支付制度，是分稅制財政體制改革中的成功經(jīng)驗，對于 縮小地區(qū)間財力差距、推進基本公共服務(wù)均等化、促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展發(fā)揮了重 要作用。但在執(zhí)行中，也存在專項轉(zhuǎn)移支付設(shè)置過多、配套資金壓力過大、資 金下達不及時等問題。為進一步規(guī)范和完善轉(zhuǎn)移支付制度，新預(yù)算法增加規(guī) 定：財政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)當規(guī)范、公平、公開，以均衡地區(qū)間基本財力、由下級政 府統(tǒng)籌安排使用的一般性轉(zhuǎn)移支付為主體。建立健全專項轉(zhuǎn)移支付定期評估和 退出機制。市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)的事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn)移支付。除按照 國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當由上下級政府共同承擔的事項外，上級政府在

9、安排專項轉(zhuǎn)移支 付時不得要求下級政府承擔配套資金。上級政府應(yīng)當提前下達轉(zhuǎn)移支付預(yù)計 數(shù)，地方各級政府應(yīng)當將上級提前下達的預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算。這將有利于優(yōu) 化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學性、公平性和公開性，有利于減少 “跑部錢進 ”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當干預(yù)，也有利于地方統(tǒng)籌 安排預(yù)算，提高地方預(yù)算編報的完整性。（五）堅持厲行節(jié)約，硬化預(yù)算支出約束。針對現(xiàn)實中存在的奢侈浪費問題，為貫徹黨中央關(guān)于厲行節(jié)約反對浪費的 要求，推動建設(shè)廉潔政府，新預(yù)算法確定了統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、 講求績效和收支平衡的原則。同時強調(diào)，各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當貫徹勤儉 節(jié)約的原則，嚴格控制各

10、部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè) 支出。對各級政府、各部門、各單位在預(yù)算之外或者超預(yù)算標準建設(shè)樓堂館所 的，責令改正，并對負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員給予撤職、 開除處分。現(xiàn)代預(yù)算管理的靈魂，是硬化預(yù)算對政府支出的約束，而硬化預(yù)算支出約 束的關(guān)鍵在于不能隨意開財政收支的口子。為此，新預(yù)算法增加規(guī)定：在預(yù)算執(zhí)行中，各級政府一般不制定新的增加財政收入或者支出的政策和 措施，也不制定減少財政收入的政策和措施；必須作出并需要進行預(yù)算調(diào)整 的，應(yīng)當在預(yù)算調(diào)整方案中作出安排。國庫集中收付制度，是財政改革實踐中較為成熟的制度。為體現(xiàn)這一改革 成果，新預(yù)算法增加規(guī)定，國家實行國庫集中

11、收繳和集中支付制度，對政府全 部收入和支出實行國庫集中收付管理。各級政府應(yīng)當加強對本級國庫的管理和 監(jiān)督，按照國務(wù)院的規(guī)定完善國庫現(xiàn)金管理，合理調(diào)節(jié)國庫資金余額。認真貫徹實施新預(yù)算法法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。 “天下之事，不難于立法， 而難于法之必行 ”，如果有了新預(yù)算法而實施不力，那么法立得再好也會打折扣 的，依法行政、依法理財就會成為一句空話。認真貫徹實施新預(yù)算法是我國財 政經(jīng)濟工作的一項重要任務(wù)，當前應(yīng)著重做好以下工作：第一，做好新預(yù)算法的學習宣傳工作。要認真學習、全面理解新預(yù)算法， 準確掌握新預(yù)算法的精神、原則和各項具體規(guī)定，增強預(yù)算法治意識，自覺把 新預(yù)算法的各項規(guī)定

12、作為從事預(yù)算管理活動的行為準則，嚴格依法辦事，嚴肅財經(jīng)紀律，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。各級財政部門在學好用 好新預(yù)算法的同時，還要大力做好新預(yù)算法的宣傳普及工作，把該法作為 “六 五”普法的重要內(nèi)容，除專門組織新預(yù)算法培訓(xùn)外，其他業(yè)務(wù)培訓(xùn)中也要安排這 方面的內(nèi)容。財政部在 “六五 ”普法驗收中要把各地貫徹執(zhí)行新預(yù)算法的情況作 為重要考核內(nèi)容。同時，各地要采取各種方式廣泛宣傳新預(yù)算法，讓社會公眾 了解掌握預(yù)算法律知識，推動全社會形成辦事依法、遇事找法、解決問題用 法、化解矛盾靠法的良好法治環(huán)境。第二，做好新預(yù)算法實施的立法配套工作。新預(yù)算法的制定和實施正處于我國全面深化改革時期，對一

13、些符合改革發(fā) 展方向但一時還難以具體規(guī)定的問題僅做了一些原則性規(guī)定。我國是一個大 國，各地預(yù)算管理所面臨的環(huán)境和條件不同，預(yù)算管理的水平差別也較大。因 此，本著從實際出發(fā)、統(tǒng)一性與靈活性相結(jié)合的原則，中央層面還需要按照新 預(yù)算法確定的原則及授權(quán)，抓緊修訂預(yù)算法實施條例，研究制定財政轉(zhuǎn)移支 付、財政資金支付、政府債務(wù)管理、政府綜合財務(wù)報告等方面的規(guī)章制度。地 方層面還可以制定有關(guān)預(yù)算審查監(jiān)督的決定或者地方性法規(guī)?？傊涌煨纬?一套較完善的現(xiàn)代預(yù)算制度，增強新預(yù)算法的可操作性、可執(zhí)行性，為依法理 財?shù)於▓詫嵉闹贫然A(chǔ)。第三，做好新預(yù)算法實施與深化財稅改革的協(xié)調(diào)推進工作。這次新預(yù)算法的制定和實施具

14、有承前啟后的重要作用，它認真總結(jié)并繼承 了改革開放以來特別是 1994 年分稅制財政體制改革以來，我國預(yù)算管理實踐的 經(jīng)驗，同時也明確了今后預(yù)算管理活動的方向，為深化預(yù)算制度改革預(yù)留了空 間。在貫徹實施新預(yù)算法的同時，我們要做好各項財稅改革具體方案與新預(yù)算 法的銜接工作，做好新預(yù)算法配套制度建設(shè)與財稅改革具體方案的銜接工作， 相互協(xié)調(diào)，同步推進，堅持用制度引領(lǐng)和推進改革，在改革中不斷完善制度。 新預(yù)算法修正案 六大亮點解讀素有 “經(jīng)濟憲法 ”之稱的預(yù)算法日前完成實 施 20 年來的首次大修，并將于2015年 1月 1日起施行。新預(yù)算法回應(yīng)百姓期待重點修改了哪些內(nèi)容？傳 遞出怎樣的改革動向？財政

15、部部長樓繼偉本周接受記者采訪為公眾詳解新預(yù)算 法。新預(yù)算法折射下一步改革方向樓繼偉說， 1995 年開始施行的原預(yù)算法在今天已難適應(yīng)形勢發(fā)展要求，尤其是按照國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，有必要全面修改預(yù)算法。他指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，此次修改突出預(yù)算的完整 性，政府全部收支要納入預(yù)算管理；遵循預(yù)算公開原則，強調(diào)預(yù)算必須接受社 會監(jiān)督；更加符合經(jīng)濟規(guī)律，拓展預(yù)算審核重點、完善地方債管理等多處修 改，傳遞出建立現(xiàn)代財政制度的改革方向。亮點一：政府全部收支入預(yù)算接受人民監(jiān)督新預(yù)算法一大亮點是實行全口徑預(yù)算管理，如第 4條明確規(guī)定 “政府的全部 收入和支出都應(yīng)當納入預(yù)算 ”；第 5

16、條明確規(guī)定 “預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府 性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算 ”。樓繼偉說，實行全口徑預(yù)算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。收入 是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收 入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動；同時，將地方政府債務(wù)納入預(yù)算管 理，避免地方政府債務(wù)游離于預(yù)算之外、脫離人大監(jiān)督。亮點二：避免 “過頭稅 ”預(yù)算審核重點轉(zhuǎn)向支出預(yù)算和政策原預(yù)算法規(guī)定預(yù)算審查重點是收支平衡，并要求預(yù)算收入征收部門完成上 繳任務(wù)。于是在客觀上帶來預(yù)算執(zhí)行 “順周期 ”問題，容易導(dǎo)致收入征收部門在 經(jīng)濟增長放緩時，為完成任務(wù)收 “過頭稅”，造成經(jīng)濟

17、“雪上加霜”；而在經(jīng)濟過熱 時，為不抬高基數(shù)搞 “藏富于民”，該收不收，造成經(jīng)濟 “熱上加熱 ”。樓繼偉說，新預(yù)算法旨在改變這一現(xiàn)狀，將審核預(yù)算的重點由平衡狀態(tài)、 赤字規(guī)模向支出預(yù)算和政策拓展。同時，收入預(yù)算從約束性轉(zhuǎn)向預(yù)期性，通過 建立跨年度預(yù)算平衡機制，解決預(yù)算執(zhí)行中的超收或短收問題，如超收收入限 定沖抵赤字或補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，省級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，允許增列赤字并在下一年度預(yù)算中彌補等。這些規(guī)定強調(diào)依法征收、應(yīng)收 盡收，有助于避免收 “過頭稅 ”等行為，增強政府 “逆周期”調(diào)控政策效果。亮點*. .規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付減少 “跑部錢進 ”針對地方可自由支配的一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模

18、偏小、限定用途的專項轉(zhuǎn)移支 付項目繁雜、交叉重復(fù)、資金分散、配套要求多等問題，新預(yù)算法第16 條、第38條、第 52 條等條款對轉(zhuǎn)移支付的設(shè)立原則、目標、預(yù)算編制方法、下達時限 等做出規(guī)定。樓繼偉說，新預(yù)算法重點規(guī)范了專項轉(zhuǎn)移支付，如強調(diào)要建立健全專項轉(zhuǎn) 移支付定期評估和退出機制、市場競爭機制能夠有效調(diào)節(jié)事項不得設(shè)立專項轉(zhuǎn) 移支付、除國務(wù)院規(guī)定上下級政府應(yīng)共同承擔事項外不得要求下級政府承擔配 套資金等，有利于減少 “跑部錢進 ”現(xiàn)象和中央部門對地方事權(quán)的不適當干預(yù)， 也有利于地方統(tǒng)籌安排預(yù)算。亮點四：“預(yù)算公開 ”入法從源頭防治腐敗與原預(yù)算法相比，新預(yù)算法首次對 “預(yù)算公開 ”做出全面規(guī)定，第

19、 14 條對公 開的范圍、主體、時限等提出明確具體的要求，對轉(zhuǎn)移支付、政府債務(wù)、機關(guān) 運行經(jīng)費等社會高度關(guān)注事項要求公開作出說明，并在第 92 條中規(guī)定了違反預(yù) 算公開規(guī)范的法律責任。樓繼偉認為，將預(yù)算公開實踐成果總結(jié)入法，形成剛性的法律約束，是預(yù) 算法修改的重要進步，有利于確保人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升財 政管理水平，從源頭上預(yù)防和治理腐敗。而對于預(yù)算不夠細化問題，新預(yù)算法第 32條、 37 條、 46條等多處做出明 確規(guī)定，如強調(diào)今后各級預(yù)算支出要按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制。樓繼偉 說，按功能分類能明確反映政府職能活動，知道政府支出是用到教育上還是水 利上；按經(jīng)濟分類則明確反映政府支出按經(jīng)濟屬性究竟是怎么花出去的，知道有多少用于支付工資，多少用于辦公用房建設(shè)等。兩種方式不能偏廢，分別編 制支出功能分類和經(jīng)濟分類預(yù)算有利于更全面理解預(yù)算是怎樣實現(xiàn)的。亮點五：嚴格債務(wù)管理防范債務(wù)風險相比原預(yù)算法，新預(yù)算法為地方政府債務(wù)管理套上預(yù)算監(jiān)管的 “緊箍咒 ”。 樓繼偉說，目前地方政府債務(wù)風險雖總體可控，但大多數(shù)債務(wù)未納入預(yù)算管 理，脫離中央和同級人大監(jiān)督，局部存風險隱患。按照疏堵結(jié)合、 “開前門、堵后門、