從SARS事件看政府危機管理的應對措施

1、從sars事件看政府危機管理的應對措施 羅永朝1內容提要：本文從建立有效的信息傳播系統(tǒng)、成立危機管理的指揮系統(tǒng)、保證充分的經(jīng)濟保障、實行高官問責制以及納入法治化軌道等五個方面探討了我國政府在面臨sars危機時所采取的應對措施，指出政府危機管理的難度所在，并提出政府危機管理研究的意義及迫切性。關鍵字：sars 政府危機管理危機管理，本來是企業(yè)管理中的一個專業(yè)術語，現(xiàn)在已被廣泛應用于政府管理、公共關系等各行各業(yè)中。政府危機管理有廣義和狹義之分，廣義的政府危機管理是指政府工作人員在危機意識或危機觀念的指導下，依據(jù)危機管理計劃，對可能發(fā)生或已經(jīng)發(fā)生的危機事件進行預測、監(jiān)督、控制、協(xié)調處理的全過程。狹義

2、的政府危機管理通常與危機處理的概念一致，指對已經(jīng)發(fā)生的危機事件的處理過程i。這里的危機事件，主要包括三種，一是自然產(chǎn)生的，如洪水；二是人為引起的，如美國的“911”恐怖事件；三是人為導致的自然危機，這種危機可能占有的比例最大，如由于大量排放二氧化碳導致氣候變暖而形成的洪水，人為大量砍伐森林導致植被破壞形成的洪水或干旱，等等。但是，從直接原因看危機主要為兩種：一是天災，即自然危機，二是人禍，即人為危機。本文所談政府危機管理是從狹義的角度論述的，即主要探討危機產(chǎn)生以后的處理措施。政府危機管理具有突發(fā)性、長期性、權變性、心理約束性和博弈互動性等五大特征ii。那么，如何有效的開展危機管理、把危機造成的

3、損失降到最低、甚至化險為夷變?yōu)楹檬履兀恳话阏f來，必須掌握以下幾條原則：1、果斷性原則。當發(fā)生危機事件時，政府決策人一定要果斷下決心，不能猶猶豫豫，否則極有可能導致更加嚴重的后果。2、真實性原則。當危機發(fā)生之后，如果政府部門遮遮掩掩，企圖蒙騙民眾，將得不償失。應當直截了當?shù)淖尮娏私馐聦嵳嫦?，消除公眾的疑惑和恐懼心理，這是消除危機的根本辦法。3、及時性原則。發(fā)生危機后的每一分每一秒都是至關重要的。早一分鐘意識并解決危機，損失就會減少許多。4、長遠性原則。政府決策人在危機事件發(fā)生后，應從長遠方面考慮制定解救措施，而不能貪圖眼前利益iii。從2002年11月在中國廣東發(fā)現(xiàn)首個病例開始，截至到5月中下

4、旬，sars（severe acute respiratory syndrome），即“嚴重急性呼吸道綜合癥”，在中國大陸被稱為“非典型肺炎”，已經(jīng)在全球造成近8000人感染，波及全球31個國家和地區(qū)，其中尤以中國大陸最為嚴重，感染者達5000多人，全國各地除了個別省份，都報告發(fā)現(xiàn)病例。據(jù)遠東經(jīng)濟評論報道，疫情帶來的經(jīng)濟損失已達成百上千億美元，世界衛(wèi)生組織則估計非典型肺炎截至四月底已造成全球經(jīng)濟近300億美元的損失，其中中國經(jīng)濟損失達39億美元。面對這場突如其來的災禍，“天大的事情”（國務院副總理兼衛(wèi)生部長吳儀語），中國政府采取了哪些措施來及時判斷和應對危機？這些措施有沒有收到良好的效果？這些

5、措施可以為以后的政府危機管理提供哪些可資借鑒的經(jīng)驗教訓？總結我國這段時期的抗非措施，對于以后我國政府處理威脅到公共安全的突發(fā)事件，會有積極的影響作用。這些措施主要有：第一，建立有效的信息傳播系統(tǒng)，做好危機發(fā)生侯的溝通傳播工作，這是妥善處理危機的關鍵iv。通常情況下，任何危機的發(fā)生都會使公眾產(chǎn)生種種猜測和懷疑，因此，危機的處理部門要想取得公眾的信任必須采取真誠坦率的態(tài)度，設立公開、迅速、統(tǒng)一的信息發(fā)布方式。無庸諱言，在疫情爆發(fā)初期，由于各種原因，在信息的收集與公布方面，我國政府衛(wèi)生部門的工作“確實存在一些缺陷和薄弱環(huán)節(jié)”（衛(wèi)生部常務副部長高強語）。因此也導致了有關非典的小道消息滿街飛，傳聞由于其

6、不確定性和隨意性，被無限夸大、扭曲，甚至出現(xiàn)了如南方周末所報道的一個“嬰兒初生就說話，放鞭炮驅非典”的流言版本在中國的14個省份傳開，并且在幾天內達到高潮的現(xiàn)象。這種情況導致我國政府在抗非斗爭中在國內信任度降低、國際上形象受損的被動局面，面對這種局面，黨中央、國務院采取果斷措施，明確提出要以對人民高度負責的態(tài)度，決定“國務院衛(wèi)生行政部門應當及時地如實通報和公布疫情，并可以授權省、自治區(qū)、直轄市政府衛(wèi)生行政部門及時地如實通報和公布本行政區(qū)域的疫情”（傳染病防治法第二十三條），決不允許緩報、漏報和瞞報。4月20日之后，每天一次，向全世界如實報告各地疫情，衛(wèi)生部還向全國各地派出督查組，一旦發(fā)現(xiàn)瞞報，

7、立即處理。疫情報告是否及時和準確，直接影響到國家防治工作的科學決策和調控。無論從行政法上信息公開原則的角度看，還是從政府和全社會所希望達到積極防治非典傳染、保持社會穩(wěn)定、保護人們生命健康、維系政府信用、防止經(jīng)濟下滑的目標來看，我國政府的這一措施都可以說是非常適時、有效。事后，據(jù)中國科學院心理研究所時勘博士領導的聯(lián)合調查組根據(jù)近一周(5月5日-11日)通過問卷調查獲得的數(shù)據(jù)及分析，政府在疫情發(fā)布和控制非典流行方面的措施得到了民眾的認同。第二，迅速成立危機管理的指揮系統(tǒng)。果斷決策是危機管理的關鍵。危機發(fā)生時要以最快的速度設立危機控制中心，調集訓練有素的專業(yè)人員，配備必要的危機處理設備工具，以便迅速

8、調查危機產(chǎn)生的原因及其影響程度，全面實施危機控制和管理計劃，這一點十分重要v。危機發(fā)生時，往往是針對公共安全的，影響面廣，涉及人數(shù)眾多，僅憑一個部門的努力不可能有效扼制事態(tài)的發(fā)展，這時，危機的處理往往需要多個部門的協(xié)同作戰(zhàn)。權威的危機管理的指揮系統(tǒng)是保證統(tǒng)一指揮、果斷決策和迅速采取行動的前提，直接關系到危機管理的成敗?！拔C處理機構根據(jù)有關法規(guī)，集中、統(tǒng)一行使危機狀態(tài)下的緊急處置權，制定出有效的危機處理方案和對策”vi。sars危機發(fā)生以后，4月23日，國務院成立防治非典型肺炎指揮部，統(tǒng)一指揮、協(xié)調全國非典型肺炎的防治工作。副總理吳儀任總指揮，國務委員兼國務院秘書長華建敏任副總指揮，財政部還建

9、立了非典型肺炎防治基金。指揮部協(xié)調各方面力量，開展有效的防治工作（共計102項）。在指揮部的統(tǒng)一領導下，各部門、機構、組織也都積極行動起來：交通、鐵路、民航等部門嚴堵通過交通工具傳播非典型肺炎的渠道；公安部門對拒絕隔離治療和隔離期未滿而擅自脫離隔離治療的病人，可以采取強制措施；物價部門嚴格控制治療與預防非典型肺炎的藥品與商品的價格，堅決打擊乘機哄抬物價、擾亂市場、制造恐慌的不法商販；同時暢通信息渠道，政府及時通報疫情狀況，媒體大力宣傳防治知識，提高人們的預防與辨別能力，以控制疫情的進一步擴散；各地教育、財政、農(nóng)業(yè)、檢疫、醫(yī)療保險等部門也都密切配合衛(wèi)生部門，提供各方面的便利；而各社區(qū)、各單位等也

10、都采取了有效的措施展開疫情的防治和監(jiān)測工作。這么多部門的協(xié)調行動，沒有統(tǒng)一的指揮，是難以想象的。顯然，這些措施對控制疫情的進一步擴散，保障人民群眾的健康與生命安全起到了良好的作用。第三，采取措施保證充分的經(jīng)濟保障。面對這場突如其來的影響公眾安全的大災難，能不能夠采取措施保障堅固的經(jīng)濟后盾，是能否最終戰(zhàn)勝非典的關鍵因素。我國政府經(jīng)受住了這場考驗。以全國內地疫情最嚴重的北京地區(qū)為例，4月20號以后的連續(xù)一段時間里，北京市的新病例每天遞增上百例，人力、物力即醫(yī)護人員和醫(yī)療器械以及防非典物資都出現(xiàn)了不同程度的緊張，面對這種情況，我國政府采取積極措施，在人力方面，經(jīng)軍委江主席親自批準，為緊急支援北京市非

11、典防治工作，全軍各大單位火速抽調1200名醫(yī)務人員支援北京市組建非典定點醫(yī)院，物力方面，北京防治“非典”聯(lián)合工作小組月日成立了由北京市副市長陸昊為組長，市經(jīng)委、商委、財政局、衛(wèi)生局、藥監(jiān)局、急救中心、疾控中心等相關部門為成員的物資保障組，迅速制定應對措施，克服重重困難，保證了一線防“非典”物資的持續(xù)供應。最令人驚奇的是，在短短8天的時間里，建成了一座有上千張床位、設施和功能是非常完備的、世界上最大的傳染病醫(yī)院北京市第一家專門治療非典的臨時性傳染病醫(yī)院小湯山醫(yī)院二部，為北京市的非典防治工作發(fā)揮了積極的作用。就全國范圍來看，為防治非典，國務院召開了常務會議，從預備費中安排20億資金成立了非典防治基

12、金。而地方各級財政也投入了不少資金。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至到5月6日，各地安排“非典”防治專項經(jīng)費已超過50億元，其中北京和廣東安排的資金都超過了6億元。除撥款外，還規(guī)定“各定點醫(yī)院要擴大專門病區(qū)，無條件地收治患者，對因生活困難難以支付醫(yī)療費用的患者，要實行免費治療，不得以任何理由拒收，更不得將患者擅自轉送外地”（中共中央辦公廳，國務院辦公廳4月18日通知）。當然，所有這些，都是在中國經(jīng)濟實力大大增加，財政能力空前提高的基礎上才能實現(xiàn)的，據(jù)統(tǒng)計，2003年第一季度財政收入大幅度增長，相當于1994年全年財政收入，相當于1998年全年一半之多的財政收入，政府有更多的財政能力應對公共衛(wèi)生危機vii。這

13、是我國能夠最終戰(zhàn)勝非典的保證因素。第四，實行高官問責制，強化官員的執(zhí)政責任意識。非典肆虐，嚴重威脅人們的生命和健康，在這非常時期，任何政府官員都不能掉以輕心，任何的疏忽都將導致不可估量的損失。正所謂疫情如火，人命關天。官員的疏忽就是失職，就是對人民的犯罪。非典防治工作，需要依靠各級政府和公眾的共同努力，而各級政府和官員是其中的主導，這就要求各級政府上下齊心、密切配合，組成一個“團隊”，做到政令暢通、令行禁止。而要做到這一點，就必須強調官員的責任意識。正是基于這一點，我國中央政府要求，“進一步明確各級領導的責任。各地區(qū)各部門一定要切實把做好非典型肺炎防治工作作為各級黨委、政府當前的一項重大任務抓

14、緊抓好。各級黨政主要負責同志要親自抓、負總責，直接掌握疫情發(fā)生發(fā)展的情況，及時主持研究防治措施，協(xié)調解決有關問題。各省、區(qū)、市黨政主要負責同志和分管防疫工作的負責同志，要堅守工作崗位，各有關部門要各司其職，各負其責，層層落實責任?！辈⑶?，“絕不允許緩報、瞞報和漏報。對因工作不力不能準確掌握疫情，或有意隱瞞疫情的，要嚴肅追究有關地方、部門負責人的責任?！保ㄖ泄仓醒朕k公廳，國務院辦公廳4月18日通知）。從4月20號開始，因為防治非典工作不力，全國十幾個省、自治區(qū)和直轄市上百名政府官員紛紛受到黨內和行政處分，被免職的人員中，包括原衛(wèi)生部部長張文康和原北京市市長孟學農(nóng)這樣的省部級高官。在一次突發(fā)事件中

15、受到懲處的官員人數(shù)之多、范圍之廣、力度之大是非常罕見的。這一措施也反映了我國政府進一步真正把權力跟責任掛鉤，從制度上保證了各級政府官員帶領群眾全力以赴防治非典擴散，而不是對上級的面子和喜好負責，僅以一些虛化的理由來搪塞，這一措施是我們戰(zhàn)勝非典的組織保證。第五，將抗非措施納入法治化軌道。這是我國在處理這次危機中的一個非常引人注意的做法。建立公共衛(wèi)生突發(fā)事件應急機制，將非典危機的處理納入法治化軌道，是非典疫情爆發(fā)以來，一直為中央三番五次強調的工作重點。與過去處理危機的一些“運動化”的做法不同，政府從采取隔離措施，到追究失職官員的責任，都是依據(jù)中華人民共和國傳染病防治法的規(guī)定作出的，突發(fā)公共衛(wèi)生事件

16、應急條例也在短短的20天內出臺，創(chuàng)下建國以來單項法規(guī)出臺最快的記錄，為政府采取應急措施提供了法律依據(jù)。根據(jù)依法行政的理念，即使是戰(zhàn)爭、洪災、瘟疫等非常事件的發(fā)生，都不能成為政府破壞法治的理由。這種轉變，這對于轉型期的中國政府來說，無疑是最大的一種進步。政府需要依賴行政機制來解決問題，從直接政策手段來看，政府也有很多可采取手段，但是單純依靠行政手段難以駕御疫情，所以更重要的是要納入法治軌道來運作反非典，這樣可以進一步減少行政命令固有的不確定、難持續(xù)、不對稱、秘密運作等特性可能導致的問題，可以依法啟動法律程序，收集疫情信息，通報疫情，依法對疫區(qū)進行控制，依法對人力、物力等資源進行直接管制和征用。這

17、種應急反應機制的規(guī)范化、法治化，不僅是針對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，而且對于一旦發(fā)生影響社會穩(wěn)定、危及人民群眾生命財產(chǎn)安全的其他突發(fā)性重大事件，政府在第一時間內組織、動員和使用各種力量和手段，最大限度地減少和防止這類事件造成的損失和不利影響，都將起到重要的參考作用。政府危機管理是一項系統(tǒng)性工程，需要動員全社會、各部門的力量，需要采取包括法律手段、行政手段和經(jīng)濟手段在內的多種措施，面對sars疫情，我國政府采取了一系列積極有效措施遏制疫情的蔓延，上述五大類措施僅僅是這些措施的一部分，但也是政府危機管理中比較有普遍意義的部分，將這些部分歸納出來，目的是為了吸收借鑒我國政府在這次危機處理事件中的經(jīng)驗教訓，以提高我國政府以后在處理此類問題上的能力。這次的sars事件給了我們切膚之痛，我國政府應該加強非常態(tài)下的公共管理，理論界也應該加強對政府危機管理的研究，以提升政府的危機管理能力。-1 羅永朝，男，復旦大學國際關系與公共事務學院，行政學碩士研究生-參考文獻：i 干勤，危機管理及其相關概念探析，商業(yè)研究，2001年第4期，第139頁ii 李云宏，呂洪兵，淺析危機管理，企業(yè)管理，2000年第5期，第32頁iii 劉行，淺談企業(yè)危機管理，經(jīng)營與管理，19