積極推行環(huán)境公共財(cái)稅政策

1、積極推行環(huán)境公共財(cái)稅政策導(dǎo)讀：環(huán)境公共財(cái)稅政策國(guó)際研討會(huì)日前在北京召開(kāi),研討會(huì)總結(jié)交流國(guó)內(nèi)外環(huán)境公共財(cái)政、環(huán)境稅費(fèi)、環(huán)境保護(hù)投融資等領(lǐng)域的政策與實(shí)踐,為建立適應(yīng)中國(guó)特色環(huán)境保護(hù)新道路的環(huán)境公共財(cái)稅體系框架等提供了政策建議。本文是作者在研討會(huì)上的發(fā)言,闡述了作者對(duì)構(gòu)建中國(guó)環(huán)境公共財(cái)稅政策框架的思考。環(huán)境公共財(cái)稅政策是全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、實(shí)現(xiàn)國(guó)家環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的重要抓手。環(huán)境財(cái)政是政府公共管理職能的具體體現(xiàn),是保證政府履行政治承諾,實(shí)施環(huán)境管理事權(quán)最重要的手段之一。近年來(lái),環(huán)保和財(cái)政等部門積極探索新時(shí)期的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系,有效推進(jìn)了環(huán)境公共財(cái)稅政策的發(fā)展。對(duì)環(huán)境保護(hù)具有重要意義閱讀提示公共財(cái)政對(duì)環(huán)境

2、保護(hù)的功能主要體現(xiàn)在3個(gè)方面:一是調(diào)節(jié)功能,二是引導(dǎo)功能,三是保障功能。環(huán)境財(cái)稅政策實(shí)施取得進(jìn)展公共財(cái)稅政策對(duì)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了巨大作用,在為環(huán)境保護(hù)事業(yè)提供了大量財(cái)政資金投入的同時(shí),拉動(dòng)了企業(yè)和社會(huì)的環(huán)境保護(hù)資金投入,為環(huán)境保護(hù)各項(xiàng)工作的開(kāi)展提供了堅(jiān)實(shí)保障。總體而言,公共財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)的功能主要體現(xiàn)在3個(gè)方面:一是調(diào)節(jié)功能。通過(guò)資源環(huán)境產(chǎn)品定價(jià)手段,充分發(fā)揮價(jià)格杠桿對(duì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用和調(diào)節(jié)功能,能夠調(diào)節(jié)社會(huì)對(duì)生態(tài)環(huán)境和自然資源的經(jīng)濟(jì)行為,提高資源利用效率。二是引導(dǎo)功能。與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的稅費(fèi)主要包括資源稅、消費(fèi)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、企業(yè)所得稅、排污收費(fèi)等,雖然并非真正意義上的環(huán)境稅,但對(duì)

3、資源利用、環(huán)境保護(hù)均起到了積極的引導(dǎo)作用和激勵(lì)作用。三是保障功能。即對(duì)環(huán)境保護(hù)資金持續(xù)投入的保障作用,主要是通過(guò)財(cái)政支出手段實(shí)現(xiàn)的。隨著財(cái)政支出政策不斷完善,環(huán)境財(cái)政投入力度不斷加大,為環(huán)境保護(hù)事業(yè)的發(fā)展提供了有效的資金保障。環(huán)境財(cái)稅政策實(shí)施取得進(jìn)展閱讀提示環(huán)境財(cái)稅政策的制定和實(shí)施已取得了積極進(jìn)展,進(jìn)一步深化了資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的價(jià)格政策,逐步完善了環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策,環(huán)境稅費(fèi)改革取得重要進(jìn)展。近年來(lái),尤其是十一五以來(lái),環(huán)境保護(hù)工作得到不斷加強(qiáng),環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域不斷拓展,環(huán)境保護(hù)工作正朝著高層次、寬領(lǐng)域、縱深化發(fā)展。與此同時(shí),在財(cái)政部、發(fā)改委等部門的協(xié)助努力下,環(huán)境財(cái)稅政策的制定和實(shí)施已經(jīng)取得了積

4、極進(jìn)展。1.進(jìn)一步深化了資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的價(jià)格政策。目前與環(huán)境保護(hù)關(guān)系密切的公共定價(jià)主要是水價(jià)、電價(jià)和油價(jià)。其中水價(jià)中的水資源費(fèi)、城市污水處理費(fèi)和電價(jià)中的燃煤電廠脫硫電價(jià),與環(huán)境有直接關(guān)系。自2004年4月起,京津塘地區(qū)試行上網(wǎng)脫硫電價(jià)。2005年4月,國(guó)家發(fā)改委又陸續(xù)發(fā)布東北、華中、華東、華北、西北、南方等電網(wǎng)執(zhí)行脫硫電價(jià)的政策。脫硫電價(jià)政策對(duì)加快脫硫設(shè)施建設(shè),保障規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)起到了舉足輕重的作用。2007年初,國(guó)家發(fā)改委關(guān)于深化價(jià)格改革促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的意見(jiàn),將環(huán)境治理成本和資源枯竭后的退出成本計(jì)入石油、天然氣、水、電、煤炭和土地等產(chǎn)品的定價(jià)中,提高排污費(fèi)、污水處理費(fèi)和垃圾處理費(fèi)的

5、征收標(biāo)準(zhǔn)。2009年5月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)的通知提出,大力推進(jìn)資源性產(chǎn)品價(jià)格和節(jié)能環(huán)保體制改革,努力轉(zhuǎn)變發(fā)展方式。2.逐步完善了環(huán)境保護(hù)的財(cái)政政策。第一,環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金投入力度逐年加大。按照排污費(fèi)征收使用管理?xiàng)l例,2004年,國(guó)家財(cái)政設(shè)立中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金,至今共安排70多億元用于支持污染防治項(xiàng)目,對(duì)改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量起到重要作用。2007年,中央財(cái)政設(shè)立了主要污染物減排專項(xiàng)資金。財(cái)政部會(huì)同有關(guān)部門于2007年12月發(fā)布了三河三湖及松花江流域水污染防治專項(xiàng)資金管理暫行辦法。同年,中央財(cái)政設(shè)立了城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施配套管網(wǎng)以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金。2008年,中央財(cái)政首次

6、設(shè)立農(nóng)村環(huán)保專項(xiàng)資金,采用以獎(jiǎng)促治、以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式,兩年共安排專項(xiàng)資金15億元,支持近2000個(gè)村鎮(zhèn)開(kāi)展環(huán)境綜合整治和生態(tài)示范建設(shè)。第二,生態(tài)補(bǔ)償政策取得積極進(jìn)展。中國(guó)政府一直高度重視加快推進(jìn)生態(tài)補(bǔ)償工作,原國(guó)家環(huán)?？偩钟?007年8月出臺(tái)關(guān)于開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn),決定在自然保護(hù)區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、流域水環(huán)境保護(hù)等4個(gè)領(lǐng)域開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)。2009年,溫家寶總理在政府工作報(bào)告中更明確提出要加快我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償制度建設(shè)。第三,預(yù)算支出體系逐步完善。2005年12月,國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了改革方案,將環(huán)境保護(hù)納入預(yù)算科目,并決定從編制2007年預(yù)算時(shí)予以全面實(shí)施。211環(huán)境保護(hù)支出科

7、目第一次以類級(jí)科目的形式出現(xiàn),使環(huán)保在政府預(yù)算支出科目中有了戶頭。3.環(huán)境稅費(fèi)改革取得重要進(jìn)展。在財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家稅務(wù)總局的共同努力下,環(huán)境稅稅制研究制定工作全面展開(kāi)。制定了財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局會(huì)同國(guó)家環(huán)?？偩值葐挝宦?lián)合開(kāi)展開(kāi)征環(huán)境稅研究工作方案。2009年5月,國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)發(fā)改委關(guān)于2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革工作意見(jiàn)的通知提出,加快理順環(huán)境稅費(fèi)制度,研究開(kāi)征環(huán)境稅。目前,財(cái)政部、環(huán)境保護(hù)部和國(guó)家稅務(wù)總局3家單位已聯(lián)合制定了環(huán)境稅方案,并先后到內(nèi)蒙古、山東、河南、廣東等地開(kāi)展了一系列調(diào)研?，F(xiàn)行政策尚存在一些問(wèn)題閱讀提示現(xiàn)行環(huán)境財(cái)稅政策在諸多方面還不能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)全球化的需要,主

8、要表現(xiàn)在:當(dāng)前的環(huán)境財(cái)稅政策距離全面體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的環(huán)境財(cái)稅制度仍有很大差距,財(cái)稅體制和環(huán)境保護(hù)方針政策還存在一些不適應(yīng)。環(huán)境財(cái)稅政策為推動(dòng)我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)健康發(fā)展起到巨大的支持和促進(jìn)作用,但是,我們也要清醒地認(rèn)識(shí)到環(huán)境財(cái)稅政策面臨的挑戰(zhàn),現(xiàn)行政策在諸多方面還不能完全適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公共財(cái)政和經(jīng)濟(jì)全球化的需要,主要表現(xiàn)在:一是當(dāng)前財(cái)稅制度中的環(huán)境財(cái)稅政策內(nèi)容距離全面體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的環(huán)境財(cái)稅制度仍有很大差距。為了切實(shí)、有效破解中國(guó)的環(huán)境資源問(wèn)題,真正落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀,需要建立和完善有利于促進(jìn)落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的環(huán)境財(cái)稅政策體系。二是財(cái)稅體制和環(huán)境保護(hù)方針政策還存在一些不適應(yīng)。這主要表現(xiàn)在中西部地區(qū)

9、地方財(cái)政投入不足、環(huán)境保護(hù)資金投入有限、以增加地方財(cái)力為主要目標(biāo)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投入方式給環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的巨大壓力。同時(shí),資源環(huán)境成本沒(méi)有得到完全體現(xiàn),資源環(huán)境價(jià)格偏低,稅制的綠色程度較低,沒(méi)有專門的環(huán)境稅稅種,轉(zhuǎn)移支付制度未作為重要因素考慮。這些問(wèn)題的存在,對(duì)環(huán)境保護(hù)工作產(chǎn)生了一定影響。因此,要實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的歷史性轉(zhuǎn)變就需要環(huán)境公共財(cái)稅政策的支持。制定和完善環(huán)境財(cái)稅政策,加大環(huán)境保護(hù)投入力度,是中國(guó)未來(lái)財(cái)稅制度改革的方向和趨勢(shì),是實(shí)現(xiàn)三個(gè)歷史性轉(zhuǎn)變的必然需求。而且,環(huán)境公共財(cái)稅政策體系是實(shí)現(xiàn)這一歷史性轉(zhuǎn)變的重要保障,也是探索環(huán)境保護(hù)新道路的重要內(nèi)容。推行環(huán)境公共財(cái)稅政策的建議閱讀提示建立環(huán)境公共財(cái)

10、稅政策框架體系具有一定的理論支撐及現(xiàn)實(shí)條件。結(jié)合環(huán)境保護(hù)的源頭治理、過(guò)程治理和末端治理3個(gè)主要環(huán)節(jié),構(gòu)建資源環(huán)境產(chǎn)品定價(jià)、綠色稅收和環(huán)境公共財(cái)政支出三大制度,搭建三橫三縱的環(huán)境公共財(cái)稅政策框架體系。要遵循由易而難、分步有序、重點(diǎn)突破的原則,改革推進(jìn)時(shí)序應(yīng)緊密結(jié)合前一階段政策改革進(jìn)展和成效而安排。首先,建立環(huán)境公共財(cái)稅政策框架體系具有一定的理論支撐。公共財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域需要擔(dān)當(dāng)重要的職責(zé),這主要由環(huán)境保護(hù)的公共性、外部性等方面的特征決定。環(huán)境保護(hù)的公共性來(lái)源于環(huán)境資源的公共物品特征。環(huán)境資源兼具公共物品和準(zhǔn)公共物品的主要特征,也正由于環(huán)境資源兼具公共物品和準(zhǔn)公共物品的雙重特征,就使得公共財(cái)政制

11、度和市場(chǎng)機(jī)制都有各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域。按照公共產(chǎn)品理論,政府的性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制決定了它可以解決市場(chǎng)提供公共物品所存在的難題。另一方面,環(huán)境問(wèn)題具有很強(qiáng)的外部性特征,其外部性也表現(xiàn)在兩個(gè)方面:環(huán)境污染的負(fù)外部性和環(huán)境保護(hù)的正外部性。這就需要充分發(fā)揮政府的作用,通過(guò)財(cái)稅政策和制度性安排,把外部性問(wèn)題內(nèi)部化:對(duì)環(huán)境污染和浪費(fèi)資源這些外部不經(jīng)濟(jì)性征收污染稅或環(huán)境稅;對(duì)保護(hù)環(huán)境和節(jié)約資源這些外部經(jīng)濟(jì)性實(shí)行稅收優(yōu)惠以及財(cái)政補(bǔ)貼等支持性政策。其次,建立環(huán)境公共財(cái)稅政策框架體系具備一定的現(xiàn)實(shí)條件。公共財(cái)政改革為環(huán)境保護(hù)財(cái)政制度體系的建立奠定了基礎(chǔ)。1998年,我國(guó)政府提出建立公共財(cái)政框架。2003年,黨的十六屆三

12、中全會(huì)要求健全公共財(cái)政。2007年,黨的十七大提出要完善公共財(cái)政體系和加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè),從建設(shè)型財(cái)政向公共財(cái)政、民生財(cái)政轉(zhuǎn)變。環(huán)境保護(hù)是改善民生的重點(diǎn)領(lǐng)域。公共財(cái)政體制改革與關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生的要求為建立環(huán)境保護(hù)財(cái)政制度體系奠定了基礎(chǔ)。除此之外,中國(guó)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的持續(xù)增長(zhǎng)為公共財(cái)政改革,特別是建立環(huán)境財(cái)政體系提供了雄厚的財(cái)力保證。對(duì)此,筆者提出:1.總體目標(biāo)根據(jù)公共財(cái)政理論和科學(xué)發(fā)展觀的要求,從公共財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)的資源調(diào)節(jié)、行為引導(dǎo)和資金保障功能出發(fā),建立資源環(huán)境產(chǎn)品定價(jià)制度,優(yōu)化資源配置;建立綠色稅收制度,強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)過(guò)程中的環(huán)境保護(hù)行為引導(dǎo);建立環(huán)境

13、公共財(cái)政支出制度,加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)資金保障。2.總體思路以協(xié)調(diào)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系,加強(qiáng)政府財(cái)政資金保障,實(shí)現(xiàn)綠色增長(zhǎng)、資源節(jié)約和優(yōu)化配置為目標(biāo),整合資源,建立國(guó)家環(huán)境財(cái)稅政策體系。形成目標(biāo)明確、決策統(tǒng)一、部門合作、手段協(xié)調(diào)的整體模式。結(jié)合環(huán)境保護(hù)的源頭治理、過(guò)程治理和末端治理3個(gè)主要環(huán)節(jié),構(gòu)建資源環(huán)境產(chǎn)品定價(jià)、綠色稅收和環(huán)境公共財(cái)政支出三大制度,搭建三橫三縱的環(huán)境公共財(cái)稅政策框架體系。3.框架體系構(gòu)建基于公共財(cái)政對(duì)環(huán)境保護(hù)的主要功能、資源商品勞務(wù)流轉(zhuǎn)的不同環(huán)節(jié)搭建環(huán)境公共財(cái)稅政策框架體系。環(huán)境公共財(cái)稅政策框架的關(guān)注點(diǎn)主要集中于3個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域:一是建立資源環(huán)境產(chǎn)品定價(jià)制度,包括綜合反映資源環(huán)境成本和稀缺

14、性,以及通過(guò)資源稅等手段在資源開(kāi)采環(huán)節(jié)間接影響資源價(jià)格,以實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和優(yōu)化配置。二是綠化改革稅收制度,構(gòu)建中國(guó)的環(huán)境稅收制度。主要包括設(shè)計(jì)中國(guó)環(huán)境稅制的構(gòu)架、設(shè)計(jì)獨(dú)立型環(huán)境稅方案、目前稅制中已有稅種的綠化改革、研究費(fèi)改稅的可能性和途徑、進(jìn)行稅費(fèi)的合理歸位,并對(duì)環(huán)境稅式支出提出改革方案。三是建立環(huán)境財(cái)政支出制度,構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的環(huán)境公共財(cái)政制度,主要包括環(huán)保事權(quán)和財(cái)權(quán)的合理界定、中央預(yù)算環(huán)保專項(xiàng)資金、環(huán)保專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補(bǔ)償?shù)母母锓桨敢约皩?shí)施戰(zhàn)略安排和配套政策。4.環(huán)境公共財(cái)稅政策實(shí)施路線圖與建議構(gòu)建中國(guó)環(huán)境公共財(cái)稅政策框架應(yīng)該遵循由易而難、分步有序、重點(diǎn)突破的基本原則,改革推進(jìn)時(shí)序應(yīng)緊

15、密結(jié)合前一階段政策改革進(jìn)展和成效來(lái)合理安排。在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)下,結(jié)合已有的改革基礎(chǔ)及國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)和環(huán)保事業(yè)發(fā)展的大趨勢(shì),合理確定環(huán)境公共財(cái)稅政策構(gòu)建與實(shí)施的路線圖。十一五重在搭建框架,重點(diǎn)突破。目前,重點(diǎn)在于搭建環(huán)境公共財(cái)稅政策框架,并在重點(diǎn)領(lǐng)域取得改革突破。在資源環(huán)境產(chǎn)品定價(jià)方面,推進(jìn)資源環(huán)境價(jià)格改革,初步建立資源環(huán)境產(chǎn)品定價(jià)制度,統(tǒng)籌規(guī)劃,分步實(shí)施,加強(qiáng)壟斷行業(yè)的價(jià)格監(jiān)管;在綠化稅收制度方面,搭建環(huán)境稅制改革的框架,盡快在現(xiàn)有的消費(fèi)稅、資源稅、關(guān)稅和出口退稅等稅種的政策目標(biāo)中統(tǒng)籌考慮環(huán)境保護(hù)要求;在環(huán)境公共財(cái)政支出方面,合理劃分環(huán)境保護(hù)事權(quán)財(cái)權(quán),優(yōu)化調(diào)整211預(yù)算科目,確定預(yù)算支出的定額

16、標(biāo)準(zhǔn),優(yōu)化環(huán)保專項(xiàng)資金的使用范圍和方式,開(kāi)展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)并進(jìn)一步完善推廣,將生態(tài)環(huán)境和主體功能區(qū)等因素納入中央一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度,并加快試點(diǎn)進(jìn)度。十二五重在建立完善,形成體系。建立和完善資源環(huán)境產(chǎn)品定價(jià)制度,推進(jìn)資源稅改革,充分發(fā)揮價(jià)格杠桿對(duì)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的促進(jìn)作用;拓寬、深化環(huán)境稅收體系的改革,重點(diǎn)是擴(kuò)大征稅范圍、優(yōu)化征稅稅率水平等。同時(shí),推進(jìn)環(huán)保費(fèi)目的改革進(jìn)程,制定環(huán)境稅法,提高環(huán)境稅的法律位階和效力。加大力度推進(jìn)碳稅,利用碳稅收入建立國(guó)家節(jié)能減排基金、國(guó)家清潔生產(chǎn)基金等;大力推進(jìn)環(huán)境公共財(cái)稅制度的法律法規(guī)建設(shè),在相關(guān)法律法規(guī)中規(guī)范環(huán)境保護(hù)財(cái)權(quán)和事權(quán),規(guī)范政府環(huán)保預(yù)算支出、中央預(yù)算環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金;繼續(xù)推進(jìn)西部生態(tài)屏障以及資源枯竭型城市生態(tài)補(bǔ)償?shù)人拇箢I(lǐng)域的試點(diǎn)工作,爭(zhēng)取出臺(tái)若干重要的國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策法規(guī)文件,加大力度推進(jìn)區(qū)