試論英國(guó)的城市規(guī)劃體系doc 32頁(yè)

1、n英國(guó)的城市規(guī)劃體系1 總體特征英國(guó)是最早進(jìn)行城市規(guī)劃立法,也是城市規(guī)劃體系最為完善的國(guó)家之一, 對(duì)于許多國(guó)家產(chǎn)生了廣泛的影響。英國(guó)的城市規(guī)劃體系及其演變具有幾個(gè)主要特點(diǎn)。（1）英國(guó)的城市規(guī)劃法具有綱領(lǐng)性和原則性的特征, 實(shí)施細(xì)則是由規(guī)劃主管部門所制定的各項(xiàng)從屬法規(guī), 特定的規(guī)劃議題則以專項(xiàng)法為依據(jù)。從而使規(guī)劃主干法具有普遍的適用性和相對(duì)的穩(wěn)定性。同時(shí), 英國(guó)的地方議會(huì)沒有規(guī)劃立法職能, 這是與中央集權(quán)的規(guī)劃行政體系相一致的。英國(guó)中央政府的規(guī)劃主管部門不僅審批結(jié)構(gòu)規(guī)劃和受理規(guī)劃上訴, 并且有權(quán)干預(yù)地方發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制。（2）英國(guó)的發(fā)展規(guī)劃由戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)規(guī)劃和實(shí)施性的地方規(guī)劃構(gòu)成二級(jí)體系, 已

2、為許多國(guó)家所借鑒。結(jié)構(gòu)規(guī)劃需要上報(bào)中央政府批準(zhǔn), 地方規(guī)劃則是開發(fā)控制的主要依據(jù)。這樣的發(fā)展規(guī)劃體系既確保了戰(zhàn)略性規(guī)劃與國(guó)家和區(qū)域的發(fā)展政策相協(xié)調(diào), 又使實(shí)施性規(guī)劃過程較為簡(jiǎn)化, 以及時(shí)應(yīng)對(duì)各種變化。盡管一般開發(fā)規(guī)則界定了不需要申請(qǐng)規(guī)劃許可的小型開發(fā)活動(dòng),但英國(guó)的開發(fā)控制還是以判例式為主要特征。（3）地方規(guī)劃只是開發(fā)控制的主要依據(jù)之一, 并不直接決定規(guī)劃許可, 規(guī)劃部門在審理開發(fā)申請(qǐng)時(shí)享有較大的自由量裁權(quán)。在開發(fā)控制具有靈活性和適應(yīng)性的同時(shí), 也難免會(huì)存在不透明和不確定的問題。80 年代以來, 英國(guó)政府試圖把簡(jiǎn)化規(guī)劃控制作為改善投資環(huán)境的一項(xiàng)措施, 曾在企業(yè)特區(qū)( Enterprise Zon

3、es) 進(jìn)行了通則式開發(fā)控制的試驗(yàn), 但并沒有得以推廣。需要指出的是, 公眾參與和規(guī)劃上訴的法定程序使規(guī)劃部門的自由量裁權(quán)受到了有效的監(jiān)督和約束。2 英國(guó)城市規(guī)劃法一覽表住宅與城市規(guī)劃諸法（1909）住宅與城市規(guī)劃諸法（1909）城鎮(zhèn)規(guī)劃法（1925）城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1932）城鄉(xiāng)規(guī)劃（過渡期開發(fā)）法（1943）城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1944）1909年第一部規(guī)劃法標(biāo)志著規(guī)劃成為政府管理職能的開端城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1947）城鄉(xiāng)規(guī)劃（修正）法（1951）城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1953）城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1954）城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1959）城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1962）城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1963）1947年規(guī)劃法奠定了英國(guó)現(xiàn)代規(guī)劃體系的基礎(chǔ)城鄉(xiāng)規(guī)劃

4、法（1968）城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1971）城鄉(xiāng)規(guī)劃（修正）法（1963）城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1974）城鄉(xiāng)規(guī)劃（修正）法（1977）1968年規(guī)劃法確立了完善的發(fā)展規(guī)劃體系地方政府、規(guī)劃和土地法（1980）地方政府、規(guī)劃（修正）法（1981）城鄉(xiāng)規(guī)劃（賠償）法（1985）城鄉(xiāng)規(guī)劃（修正）法（1985）住宅與規(guī)劃法（1986）1980年以來，英國(guó)規(guī)劃體系面臨市場(chǎng)化的挑戰(zhàn)城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1990）規(guī)劃與賠償法（1991）1990年規(guī)劃法是英國(guó)現(xiàn)行規(guī)劃體系的核心3 規(guī)劃法的演變歷程城市規(guī)劃是一個(gè)民主整治的過程，每一部規(guī)劃法都反映了各個(gè)時(shí)期整治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)背景，同時(shí)也反映規(guī)劃體系不斷完善的過程。a) 城市規(guī)劃作為政府職

5、能的開端：1909年住宅與城市規(guī)劃諸法1909年后，規(guī)劃法經(jīng)歷了數(shù)次修正與補(bǔ)充，1932年城鄉(xiāng)規(guī)劃法是英國(guó)第一部城鄉(xiāng)規(guī)劃法，取代了1909年以來的所有規(guī)劃法，范圍從城市擴(kuò)大到鄉(xiāng)村地區(qū)，直至1947年一直保持著核心法的地位。英國(guó)戰(zhàn)前的城市規(guī)劃并不完善。編制規(guī)劃不是地方政府的法定義務(wù); 規(guī)劃職能只是對(duì)于開發(fā)活動(dòng)的被動(dòng)控制, 而不是對(duì)于城市發(fā)展的積極引導(dǎo); 規(guī)劃只是各個(gè)地方政府的事務(wù), 缺乏中央政府機(jī)構(gòu)來統(tǒng)籌城市和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展; 有關(guān)開發(fā)控制的賠償法律也不完善, 使地方政府無法有效地實(shí)施規(guī)劃。1947 年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法( Town and Country Planning Act , 1947) 為

6、英國(guó)的現(xiàn)代規(guī)劃體系奠定了基礎(chǔ)。在同一時(shí)期頒布的專項(xiàng)法包括1945 年的工業(yè)分布法(the Distribution of Industry Act , 1945) 、1946 年的新城法(the New Town Act , 1946) 、1949 年的國(guó)家公園和鄉(xiāng)村通道法( the National Parks and Access to the Countryside Act , 1949) 和1952 年的城鎮(zhèn)發(fā)展法( the Town Development Act ,1952) , 對(duì)英國(guó)的戰(zhàn)后城市規(guī)劃也都產(chǎn)生了相應(yīng)的影響。b) 英國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃的立法基礎(chǔ)：1947年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法城市

7、規(guī)劃成為地方政府的法定義務(wù)，所有的規(guī)劃項(xiàng)目都必須經(jīng)過規(guī)劃許可；城市規(guī)劃從消極的規(guī)劃控制擴(kuò)展到積極的發(fā)展規(guī)劃；實(shí)行土地開發(fā)權(quán)（而不是所有權(quán)）的國(guó)有化，土地所有者只能擁有既成土地用途的市場(chǎng)價(jià)值，而不是市場(chǎng)的最高價(jià)值；成立中央政府的規(guī)劃主管部門（城鄉(xiāng)規(guī)劃部）來協(xié)調(diào)區(qū)域的發(fā)展。c) 確立完善的發(fā)展規(guī)劃體系：1968年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法確立了英國(guó)發(fā)展規(guī)劃的二級(jí)體系：戰(zhàn)略規(guī)劃（struture plans）和實(shí)施性地方規(guī)劃（local plans）,1971年規(guī)劃法合并了1962年以來的規(guī)劃法，成為新的核心法。1972年規(guī)劃法修正案增加了公眾評(píng)議的條款和歷史保護(hù)區(qū)內(nèi)拆除建筑物的控制條款。1977年規(guī)劃法修正案加

8、強(qiáng)了違章建筑的處罰條款。d) 戰(zhàn)后規(guī)劃體系面臨市場(chǎng)化的挑戰(zhàn)：1980年的地方政府、規(guī)劃和土地法1970年代經(jīng)濟(jì)衰退，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制強(qiáng)化，公共干預(yù)減少，營(yíng)造投資環(huán)境，刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1980年地方政府、規(guī)劃和土地法為設(shè)置開發(fā)區(qū)和企業(yè)特區(qū)提供了法定依據(jù)。開發(fā)區(qū)享有獨(dú)立的規(guī)劃控制權(quán)，不受地方干擾。e) 英國(guó)規(guī)劃法律的現(xiàn)行體系：1990年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法 1990 年的規(guī)劃法作為現(xiàn)行的規(guī)劃立法, 只是綜合了原有的規(guī)劃法和有關(guān)的專項(xiàng)法, 但基本原則仍然是建立在1947 年和1968 年規(guī)劃法的基礎(chǔ)上。1990規(guī)劃法合并并廢除了1971年以來的規(guī)劃法，規(guī)劃法的從屬法規(guī)是明確核心法有關(guān)部分的實(shí)施細(xì)則，1991年的城

9、鄉(xiāng)規(guī)劃（發(fā)展規(guī)劃）條例明確了發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容及編制和審批程序，1995年城鄉(xiāng)規(guī)劃（一般許可開發(fā)）條例界定了33類不需要進(jìn)行個(gè)案申請(qǐng)的小型開發(fā)活動(dòng)，并明確了相應(yīng)的開發(fā)控制要求。4 規(guī)劃法規(guī)體系l 城市規(guī)劃核心法：規(guī)劃主干法具有綱領(lǐng)性和原則性的特征具有普遍性、適用性的核心法律。l 規(guī)劃法的從屬法規(guī)、專項(xiàng)法：明確核心法有關(guān)部分的實(shí)施細(xì)則，實(shí)施細(xì)則是由中央政府的規(guī)劃主管部門所制定的各項(xiàng)從屬法規(guī), 主要包括用途分類規(guī)則(Use Classes Order) 、一般開發(fā)規(guī)則( General Development Order) 和特別開發(fā)規(guī)則( Special Development Order) 。專項(xiàng)

10、法是針對(duì)規(guī)劃中某些特定議題的立法。l 相關(guān)法：l 城市規(guī)劃政策： 除了規(guī)劃主干法及其從屬法規(guī),中央政府關(guān)于城市發(fā)展和城市規(guī)劃的政策性文件也是地方政府的發(fā)展規(guī)劃和開發(fā)控制所應(yīng)遵循的依據(jù), 如區(qū)域規(guī)劃指導(dǎo)要點(diǎn)( Regional Planning Guidance Notes) 為地方政府的結(jié)構(gòu)規(guī)劃提供依據(jù), 規(guī)劃政策指導(dǎo)要點(diǎn)( Planning Policy Guidance Notes) 闡述中央政府對(duì)于特定規(guī)劃議題(如綠帶和住宅發(fā)展用地) 的政策。5 英國(guó)規(guī)劃法的現(xiàn)行體系：核心法：城鄉(xiāng)規(guī)劃法（1990）從屬法規(guī)：城鄉(xiāng)規(guī)劃（用途）條例（1987）城鄉(xiāng)規(guī)劃（環(huán)境影響評(píng)價(jià)）條例（1988）城鄉(xiāng)規(guī)劃

11、（發(fā)展規(guī)劃）條例（1991） 城鄉(xiāng)規(guī)劃（聽證程序）條例（1992）城鄉(xiāng)規(guī)劃上訴（監(jiān)察員）（聽證程序）條例（1992）城鄉(xiāng)規(guī)劃（一般許可開發(fā)）條例（1995）城鄉(xiāng)規(guī)劃（一般開發(fā)程序）條例（1995）城鄉(xiāng)規(guī)劃（環(huán)境開發(fā)和許可開發(fā)）條例（1995）城鄉(xiāng)規(guī)劃（建筑物拆除）條令（1995）專項(xiàng)法：規(guī)劃（歷史建筑保護(hù)和地區(qū)）法（1990）相關(guān)法：環(huán)境法（1990）保護(hù)（自然棲息地）條例（1994）6 規(guī)劃運(yùn)作體系6.1發(fā)展規(guī)劃法定規(guī)劃: 結(jié)構(gòu)規(guī)劃、地方規(guī)劃和一體發(fā)展規(guī)劃結(jié)構(gòu)規(guī)劃( Structure Plans) 、地方規(guī)劃(Local Plans) 和一體發(fā)展規(guī)劃(Unitary Development

12、 Plans) 是法定規(guī)劃( Statutory Plans) , 編制程序和內(nèi)容必須遵循法定要求.結(jié)構(gòu)規(guī)劃的任務(wù)是為未來15 年或以上時(shí)期的地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略框架, 作為地方規(guī)劃的依據(jù), 解決發(fā)展和保護(hù)之間的平衡, 確保地區(qū)發(fā)展與國(guó)家和區(qū)域政策相符合。結(jié)構(gòu)規(guī)劃編制中的公眾參與采取“公眾評(píng)議” (public examination) 而不是“公眾聽證” (public inquiry) 的方式, 更多的是關(guān)注整個(gè)地區(qū)發(fā)展而不是考慮具體利益得失。在完成公眾評(píng)議之后, 結(jié)構(gòu)規(guī)劃呈報(bào)中央政府的主管部門, 并附上公眾評(píng)議的詳細(xì)內(nèi)容。經(jīng)主管部長(zhǎng)批準(zhǔn)后, 結(jié)構(gòu)規(guī)劃具有法律效力, 作為地方規(guī)劃的依據(jù)。地方規(guī)

13、劃的任務(wù)是為未來10 年的地區(qū)發(fā)展制定詳細(xì)政策, 包括土地、交通和環(huán)境等方面, 為開發(fā)控制提供主要依據(jù)。地方規(guī)劃包括總體規(guī)劃(district plans or general plans) 、近期發(fā)展的行動(dòng)地區(qū)規(guī)劃(action area plans) 和專項(xiàng)規(guī)劃( subject plans) 。地方規(guī)劃是作為開發(fā)控制的主要依據(jù), 更為直接地影響到各方利益, 公眾質(zhì)詢(包括一般民眾、土地業(yè)主和開發(fā)商等) 是地方規(guī)劃編制過程的法定環(huán)節(jié). 地方規(guī)劃的編制過程包括磋商、質(zhì)詢和修改三個(gè)階段. 盡管地方規(guī)劃是地方政府的事務(wù)。環(huán)境與交通部仍有各種機(jī)會(huì)進(jìn)行干預(yù)。首先, 在磋商階段, 地方政府必須與環(huán)境與

14、交通部進(jìn)行磋商, 以審核地方規(guī)劃是否與國(guó)家和區(qū)域的發(fā)展政策相符合;其次, 在質(zhì)詢階段, 環(huán)境與交通部的規(guī)劃監(jiān)察員可以提出各種修改建議; 最后, 環(huán)境與交通大臣有權(quán)在地方規(guī)劃未被正式采納之前的任何時(shí)候進(jìn)行“抽查”, 主要是針對(duì)具有全國(guó)性或區(qū)域性影響的重要議題。6.2 開發(fā)控制l 規(guī)劃申請(qǐng)需要規(guī)劃許可的開發(fā)活動(dòng)必須提出規(guī)劃申請(qǐng)。對(duì)于較為大型的開發(fā)項(xiàng)目, 可以先提出概要規(guī)劃申請(qǐng)(outline planning application) , 包括開發(fā)類型和規(guī)模等主要方面, 以免這些調(diào)整導(dǎo)致整個(gè)設(shè)計(jì)的修改。對(duì)于周邊地區(qū)具有顯著影響的開發(fā)項(xiàng)目, 規(guī)劃申請(qǐng)必須在地方報(bào)紙上刊登和在現(xiàn)場(chǎng)張貼告示, 使公眾可以

15、查閱開發(fā)項(xiàng)目的有關(guān)情況和提出意見。對(duì)于有些開發(fā)項(xiàng)目(如煉油廠) 必須進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià), 要求開發(fā)方在規(guī)劃申請(qǐng)中附有環(huán)境影響報(bào)告(an environmental statement) 。與一般規(guī)劃申請(qǐng)相比, 進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的開發(fā)項(xiàng)目必須進(jìn)行更為廣泛的告示。l 規(guī)劃許可地方規(guī)劃只是開發(fā)控制的主要依據(jù)之一, 并不直接決定規(guī)劃許可,規(guī)劃部門在審理開發(fā)申請(qǐng)時(shí)享有較大的自由量裁權(quán)( discretion) , 可以附加其它規(guī)劃條件, 甚至在必要情況下修改地方規(guī)劃的某些規(guī)定。一般的規(guī)劃申請(qǐng)由規(guī)劃人員來處理, 比較重大的規(guī)劃申請(qǐng)則要呈報(bào)規(guī)劃委員會(huì)(Planning Committee) 進(jìn)行決策。規(guī)劃委員

16、會(huì)由地方議會(huì)成員組成, 他們將聽取專業(yè)人士的評(píng)述、社會(huì)團(tuán)體的建議和一般公眾的意見。l 規(guī)劃上訴在規(guī)劃申請(qǐng)被否決或規(guī)劃許可附加條件的情況下, 如果開發(fā)商不服,可以在6 個(gè)月內(nèi)提出上訴。規(guī)劃上訴包括三種方式, 分別是書面陳述(written representations) 、非正式聽證會(huì)(informal inquiry) 和正式的公眾聽證會(huì)(formal public inquiry) , 由環(huán)境與交通部的規(guī)劃監(jiān)察員進(jìn)行審理。l 規(guī)劃協(xié)議根據(jù)1971 年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法, 地方規(guī)劃部門可以與開發(fā)商達(dá)成具有法律效力的規(guī)劃協(xié)議( Planning Agreement) , 要求開發(fā)商提供必要的公共設(shè)施

17、作為規(guī)劃許可的條件。比如, 在基礎(chǔ)設(shè)施缺乏或者不足的地區(qū), 原本是不具備開發(fā)條件的, 只有開發(fā)商能夠提供或者完善這些基礎(chǔ)設(shè)施, 規(guī)劃申請(qǐng)才能夠得以批準(zhǔn)。l 規(guī)劃執(zhí)法對(duì)于違法的開發(fā)活動(dòng), 規(guī)劃部門發(fā)出“執(zhí)法通知” (enforcement notice) , 進(jìn)行罰款并規(guī)定在限期內(nèi)糾正違法開發(fā)行為。所謂違法的開發(fā)活動(dòng)指在沒有取得規(guī)劃許可或者規(guī)劃許可已經(jīng)失效的情況下進(jìn)行開發(fā)活動(dòng)(包括改變用途) 和開發(fā)活動(dòng)違反了規(guī)劃許可的規(guī)定件。美國(guó)城市規(guī)劃體系介紹1 歷史回顧美國(guó)的憲法強(qiáng)調(diào)個(gè)人權(quán)利和私有財(cái)產(chǎn)的不可侵犯性。因此,19世紀(jì)之前的美國(guó)城市發(fā)展是在缺少規(guī)劃和公共控制的狀況下進(jìn)行的,由此導(dǎo)致了城市發(fā)展過程中

18、出現(xiàn)了諸如擁擠、不衛(wèi)生、丑陋和災(zāi)害等城市問題。這些問題促進(jìn)了一系列的改革運(yùn)動(dòng)的形成,如衛(wèi)生改革、保證城市開放空間運(yùn)動(dòng)、住房改革運(yùn)動(dòng)等,形成了許多影響至今的規(guī)劃制度。其中,由1893年哥倫比亞博覽會(huì)()所引發(fā)和推動(dòng)的城市美化運(yùn)動(dòng),既是對(duì)過去各項(xiàng)改革運(yùn)動(dòng)的集大成者,也是美國(guó)現(xiàn)代城市規(guī)劃的開拓者。當(dāng)時(shí),規(guī)劃工作是在基本沒有具體法律框架的狀況下開展的,規(guī)劃的實(shí)施由城市政府運(yùn)用常規(guī)權(quán)力,主要是征稅和發(fā)行公債的權(quán)力,以保證對(duì)規(guī)劃項(xiàng)目的資助。1909年和1915年,聯(lián)邦最高法院在兩起訴訟案中,從維護(hù)社會(huì)公共利益和政府行政權(quán)力()的角度出發(fā),分別確認(rèn)了地方政府有權(quán)限制建筑物的高度和規(guī)定未來的土地用途而無需作出

19、補(bǔ)償。1916年紐約市通過了“區(qū)劃條例”(),區(qū)劃法規(guī)得到了普遍推行,至1926年美國(guó)的大多數(shù)城市都有了自己的區(qū)劃法規(guī)。30年代開始的“新政”()則通過一系列的行動(dòng)如聯(lián)邦政府資助地方和州的規(guī)劃工作開展、州際高速公路系統(tǒng)規(guī)劃、創(chuàng)立國(guó)家資源規(guī)劃委員會(huì)( )以及開展了田納西流域規(guī)劃等大量的區(qū)域規(guī)劃工作,進(jìn)一步推動(dòng)了城市規(guī)劃的發(fā)展。二次大戰(zhàn)后的政治氣氛與大蕭條時(shí)期已經(jīng)完全不同,但規(guī)劃行為還是得到了極大的擴(kuò)展。城市更新是戰(zhàn)后第一個(gè)重要?jiǎng)?chuàng)制。從貧民窟清理和住房建設(shè)的計(jì)劃開始,不久又增加了推動(dòng)商業(yè)發(fā)展的內(nèi)容。在此過程中,地方機(jī)構(gòu)為了獲得聯(lián)邦資助必須編制綜合規(guī)劃,由此推動(dòng)了地方城市規(guī)劃的進(jìn)一步發(fā)展。在人口增長(zhǎng)

20、、郊區(qū)化和環(huán)境保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)等多方面因素的影響下,60年代后出現(xiàn)了增長(zhǎng)控制和增長(zhǎng)管理作為新的規(guī)劃領(lǐng)域,并且,隨著對(duì)環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)不斷高漲,鼓勵(lì)了從事傳統(tǒng)土地使用規(guī)劃的機(jī)構(gòu)來考慮環(huán)境方面的問題,由此促進(jìn)了環(huán)境規(guī)劃的開展。與此同時(shí),州域范圍的規(guī)劃也在不斷增加。州域規(guī)劃強(qiáng)調(diào)多種環(huán)境或發(fā)展管理目的,這些往往是地方層次的規(guī)劃所無法處置的。2 規(guī)劃法規(guī)體系美國(guó)的憲法在本質(zhì)上是州與州之間的契約。盡管它確立了聯(lián)邦政府和州政府的權(quán)力范圍,但它對(duì)州與州以下的各級(jí)政府之間的權(quán)力分配卻未予涉及。因此,州政府以下的各級(jí)政府都是由州來創(chuàng)制的。在法律上,州政府只能將其擁有的權(quán)力分配給地方政府。通常,地方政府的結(jié)構(gòu)以及地方政府

21、的權(quán)力與責(zé)任是由州憲法、憲章和法律所具體規(guī)定的。地方政府在執(zhí)行權(quán)力的同時(shí),也還受到聯(lián)邦憲法和州憲法所保障的個(gè)人權(quán)利的引導(dǎo)和限制。當(dāng)個(gè)人權(quán)利和政府權(quán)力范圍發(fā)生不一致時(shí),最終的促裁者是法院系統(tǒng)。因此,地方規(guī)劃工作就要考慮如果正在處理的爭(zhēng)端提交法庭進(jìn)行法律審查,法庭會(huì)作出怎樣的決定。由于美國(guó)的法院依循案例法()的原則而作出判決,因此規(guī)劃工作會(huì)受到過去同類案件的處理和對(duì)法庭會(huì)作出的可能判決的揣測(cè)的限制。在許多情況下,地方規(guī)劃工作也受到法庭要求地方政府所做的事情的影響。在美國(guó),州與州之間在立法方面有著巨大的差別。在許多州的法律中只允許地方政府從事特定的規(guī)劃行為,在其它的州中則要求社區(qū)履行相當(dāng)全面的規(guī)劃行

22、為。各個(gè)州的立法機(jī)構(gòu)基本上都頒布了州政府與規(guī)劃實(shí)踐和內(nèi)容相關(guān)的目標(biāo)。而州的授權(quán)法()往往確定了地方政府在規(guī)劃方面的功能。比如,弗吉尼亞州與規(guī)劃有關(guān)的州授權(quán)法就要求所有的城市、城鎮(zhèn)和縣都需要設(shè)置規(guī)劃委員會(huì)并有經(jīng)過批準(zhǔn)的綜合規(guī)劃。在州的法律和憲法允許市政當(dāng)局從事相當(dāng)?shù)囊?guī)劃行為的州,通常都指出這些法規(guī)僅僅只保障市政當(dāng)局的所作所為絕對(duì)局限于行政權(quán)力的范疇之內(nèi)。州的規(guī)劃是一種專門的授權(quán)法,通常是建立一個(gè)州的機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)州層次上的規(guī)劃功能,此外也確立地方規(guī)劃行為的具體內(nèi)容。這些法描述了州規(guī)劃委員會(huì)的功能,并規(guī)定了地方政府的規(guī)劃過程。這些法通常不要求編制綜合規(guī)劃,列出綜合規(guī)劃的范圍,并詳細(xì)說明綜合規(guī)劃審批和執(zhí)

23、行的方法。州的區(qū)劃授權(quán)法往往也詳細(xì)地定義區(qū)劃的范圍、批準(zhǔn)區(qū)劃條例的過程、區(qū)劃委員會(huì)的構(gòu)成及其權(quán)力和功能以及區(qū)劃條例修正的方法及區(qū)劃條例的例外等。就如同州層次所確立的特別授權(quán)法覆蓋了城市行為的一些領(lǐng)域,在地方層次往往運(yùn)用特別的條例來詳細(xì)確定城市憲章所要求執(zhí)行的具體方法。在那些沒有“完全擁有者憲章”(,這是關(guān)于市政社團(tuán)的法律,在州憲法中予以規(guī)定)的城市,州的法律可以直接起作用;在有了這類憲章的城市中,由于憲章已經(jīng)以比州的法律更為嚴(yán)格的語(yǔ)詞確定了行政權(quán)力的執(zhí)行,因此地方的法律具有優(yōu)先性。城市憲章通常以與州的授權(quán)法相似的語(yǔ)匯確定了規(guī)劃委員會(huì)的職能,而且,只要州的法律所包括的所有任務(wù)沒有更少的限制,城市

24、憲章中的規(guī)定一般都沿用州法律的條款。政府職能是依據(jù)于政府所擁有的行政權(quán)力。這被認(rèn)為是一種內(nèi)在的主權(quán),是政府在執(zhí)行關(guān)乎整體福利和提供適宜的社區(qū)生活的公共政策時(shí)所具有的權(quán)利與責(zé)任。在美國(guó)聯(lián)邦政府建立之初,行政權(quán)利僅僅局限于有主權(quán)的州政府,只有當(dāng)涉及國(guó)家利益或者地方政府已經(jīng)無法處理某些狀況,而且州政府也確認(rèn)需要聯(lián)邦政府的幫助并提出要求時(shí),聯(lián)邦政府才能使用這樣的權(quán)力。然而,聯(lián)邦的法律也影響了州與州之間的關(guān)系。另一方面,聯(lián)邦政府也通過各種途徑對(duì)州和地方的城市發(fā)展政策和規(guī)劃的施行提供必要的政策導(dǎo)引。這些政策導(dǎo)引往往建立起了規(guī)劃過程的基本結(jié)構(gòu)以及在此過程中必須考慮的因素。1978年的總統(tǒng)向國(guó)會(huì)提交的城市政策

25、報(bào)告是對(duì)1977年通過的住房法修正案的條款的進(jìn)一步闡述。此后每2年總統(tǒng)就提交一份這樣的報(bào)告。這類報(bào)告提出了國(guó)家的城市政策,由此而決定了聯(lián)邦政府各類計(jì)劃的構(gòu)成及其作用范圍,從而通過計(jì)劃資助而影響地方城市所采取的具體措施,同時(shí)也對(duì)州政府的城市政策和工作重點(diǎn)起到引導(dǎo)和推進(jìn)的作用。與此同時(shí),各類專業(yè)性學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)也會(huì)通過對(duì)專業(yè)規(guī)劃師的宣傳和學(xué)術(shù)帶動(dòng)而促進(jìn)城市規(guī)劃工作的開展,以此來引導(dǎo)規(guī)劃的實(shí)踐者,并能夠促進(jìn)立法者和法庭對(duì)規(guī)劃的認(rèn)識(shí)。一些州通過具體的法律賦予城市和縣以行政權(quán)力,其它的州則在州的憲法中予以了保障。一般而言,行政權(quán)力的目的是一致的,但在不同的州保障這種權(quán)力的方式是各不相同的。就規(guī)劃過程而言,關(guān)鍵

26、的就是地方政府必須擁有通過制定法律和規(guī)章來處理社區(qū)居民的行為及其財(cái)產(chǎn)的權(quán)力。在美國(guó),行政權(quán)力的運(yùn)用必須是為了一個(gè)有價(jià)值的目的,并且這個(gè)目標(biāo)必須是明確地予以陳述過的。對(duì)于規(guī)劃來講,對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的使用進(jìn)行公共控制則是最為關(guān)鍵的因素。對(duì)于現(xiàn)代美國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展歷史來講,政府施行對(duì)私有財(cái)產(chǎn)進(jìn)行控制的權(quán)力的演變是其中最為重要的組成部分。在本世紀(jì)初的30年中,政府對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的使用進(jìn)行實(shí)質(zhì)性控制的權(quán)力獲得了建立。20年代以來,區(qū)劃作為城市規(guī)劃實(shí)施的工具得到了連續(xù)的發(fā)展,并在改變區(qū)劃條例過度固定和尋求區(qū)劃彈性方面進(jìn)行了廣泛探討,大量的新手段也得到了運(yùn)用和發(fā)展。3 規(guī)劃行政體系美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制的國(guó)家,在建國(guó)之前先

27、有了13個(gè)州(),然后通過州之間的協(xié)議,在13個(gè)州之上成立了聯(lián)邦政府( ),賦予了軍事、外交、郵政、州際范圍等有限的權(quán)限,而城市和住宅等領(lǐng)域的權(quán)限并沒有由州政府賦予聯(lián)邦政府,因此,在這些方面聯(lián)邦政府沒有可以直接參與的法律基礎(chǔ),這樣,聯(lián)邦政府參與城市規(guī)劃相關(guān)活動(dòng)的手段主要就是一些間接性的財(cái)政方式,如聯(lián)邦補(bǔ)助金等。另外,由各州政府決定,在它的屬下設(shè)置了各種地方政府()。地方政府沒有固有的自治權(quán)力,只有由州授予的權(quán)力,也就是說,地方政府權(quán)力的來源只能是州憲法和法律的授權(quán)以及州憲法和法律所規(guī)定的自治權(quán)。因此,各州的地方政府在法律性質(zhì)、區(qū)域大小、人口多少、職能和組織上存在著很多的分歧,同一的名稱在不同的

28、州可能有不同的意義和內(nèi)容,即使在同一個(gè)州內(nèi),地方政府之間也可能存在分歧。這是美國(guó)地方政府制度的一個(gè)重要特征。在美國(guó)的地方政府中,縣()是存在最廣的地方政府機(jī)構(gòu)。除了在新英格蘭()州是由鎮(zhèn)來承擔(dān)縣政府的職能外,其余各州都有縣的建制。在所有的地方政府形式中,只有縣政府是州政府在地方上的正式的分支機(jī)構(gòu)?？h范圍內(nèi)的市、鎮(zhèn)均由縣政府管轄,但縣政府只是行政管理的工具,沒有制定政策的權(quán)力。但自治市()是一種獨(dú)特的地方組織機(jī)構(gòu),它同樣是美國(guó)的城市規(guī)劃體系州政府的“創(chuàng)造物”,但它同時(shí)具有立法、行政和司法三種權(quán)力。一般而言,城市管理機(jī)構(gòu)的組織形式有多種形式,如:議會(huì)-市長(zhǎng)制、委員會(huì)制和議會(huì)-行政官制等。但就具體的

29、城市而言,各類與城市規(guī)劃相關(guān)的機(jī)構(gòu)有著確定的地位,從事著確定的工作。(1)立法機(jī)構(gòu):立法機(jī)構(gòu)在城市中是作為決策者而起作用的。它決定是否成立規(guī)劃委員會(huì),決定規(guī)劃委員會(huì)的成員構(gòu)成,對(duì)規(guī)劃委員會(huì)劃撥資金,并對(duì)規(guī)劃委員會(huì)的行動(dòng)予以支持等。通過規(guī)劃委員會(huì)的介紹和建議,立法機(jī)構(gòu)將規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)檎螞Q定而付諸行動(dòng)。(2)規(guī)劃委員會(huì):規(guī)劃委員會(huì)是絕大部分城市的法定機(jī)構(gòu),大量的規(guī)劃通過該機(jī)構(gòu)得到執(zhí)行。規(guī)劃委員會(huì)通常由一組經(jīng)城市的行政長(zhǎng)官提名并由立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的個(gè)人所組成。他們一般是社區(qū)內(nèi)房地產(chǎn)商、銀行家、商會(huì)等方面的領(lǐng)導(dǎo)人物,或者是律師、建筑師、醫(yī)生、勞工代表、社會(huì)工作者等的代表。建立這樣的委員會(huì)的目的是為了及時(shí)提供

30、市民的意見和想法,對(duì)規(guī)劃內(nèi)容和決定提供多方面的協(xié)調(diào),并對(duì)規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。有的規(guī)劃委員會(huì)還有地方政府各個(gè)部門的負(fù)責(zé)人參加,但他們的職責(zé)主要是對(duì)一些事務(wù)提供專業(yè)幫助,且很少具有投票權(quán)。就立法機(jī)構(gòu)而言,規(guī)劃委員會(huì)只具有顧問性的作用。當(dāng)議會(huì)處理有關(guān)規(guī)劃的事務(wù)時(shí)就要求規(guī)劃委員會(huì)提出相應(yīng)的報(bào)告和建議,議會(huì)有權(quán)同意或否決這些報(bào)告和建議。由于綜合規(guī)劃經(jīng)過批準(zhǔn)后,對(duì)社區(qū)內(nèi)所有的人和所有的地方政府機(jī)構(gòu)都具有支配性的作用,因此要求所有的公共部門都需將各自管轄范圍內(nèi)的具體改進(jìn)規(guī)劃提交規(guī)劃委員會(huì)進(jìn)行審查和批準(zhǔn)。在大城市,除了設(shè)有規(guī)劃委員會(huì),還設(shè)有獨(dú)立的區(qū)劃管理機(jī)構(gòu)和上訴委員會(huì)。通常情況下,規(guī)劃委員會(huì)編制區(qū)劃法規(guī),區(qū)劃

31、管理機(jī)構(gòu)來執(zhí)行區(qū)劃法規(guī)。(3)規(guī)劃部門:在很大程度上,規(guī)劃委員會(huì)要發(fā)揮作用就需要依賴于規(guī)劃部門的技術(shù)人員,立法機(jī)構(gòu)對(duì)一些政策的最后批準(zhǔn)也需依賴于規(guī)劃部門。通常,規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)的負(fù)責(zé)人由城市的行政長(zhǎng)官予以任命,并得到立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)。規(guī)劃部門的主要職責(zé)在于編制綜合規(guī)劃并依法編制區(qū)劃法規(guī)和土地細(xì)分管理的條款。在規(guī)劃實(shí)施過程中,在政府其它部門的協(xié)作下,規(guī)劃部門負(fù)責(zé)街道和道路,衛(wèi)生、教育、娛樂設(shè)施,市政公用設(shè)施,警察局和消防設(shè)施,以及對(duì)所有的建設(shè)和工程行為進(jìn)行管理。在許多州,法律還要求規(guī)劃部門合作編制行政管理方面和基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)計(jì)劃方面的城市預(yù)算。近年來,其它與規(guī)劃相關(guān)的政府職能也不斷地設(shè)置于規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)中。在許多

32、的城市中,經(jīng)濟(jì)發(fā)展管理機(jī)構(gòu)也設(shè)置在規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)中或依附于規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu),環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)也是如此。(4)區(qū)劃管理機(jī)構(gòu):在大城市由于建設(shè)的數(shù)量和種類繁多,因此而設(shè)立專門的區(qū)劃管理機(jī)構(gòu),其職責(zé)在于對(duì)具體的申請(qǐng)案提供區(qū)劃條例的解釋,并在授權(quán)的情況下可對(duì)區(qū)劃條例作適當(dāng)?shù)男拚?。?duì)于區(qū)劃管理機(jī)構(gòu)的決定可以向規(guī)劃委員會(huì)、立法機(jī)構(gòu)、上訴委員會(huì)和相應(yīng)的法庭上訴。(5)上訴委員會(huì):由于地方政府事務(wù)在復(fù)雜性方面的增加,區(qū)劃條例的解釋和區(qū)劃變動(dòng)需要設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu),其控制權(quán)限和設(shè)置與規(guī)劃委員會(huì)相類似。這個(gè)機(jī)構(gòu)受理針對(duì)規(guī)劃委員會(huì)和區(qū)劃管理機(jī)構(gòu)所作出的決定而提出的上訴。4 規(guī)劃運(yùn)作體系4.1 發(fā)展規(guī)劃在政府的各個(gè)層次上都有各種發(fā)展規(guī)劃。

33、聯(lián)邦政府的規(guī)劃以各種方式影響了人們的日常社會(huì)。在土地使用規(guī)劃方面,聯(lián)邦政府只能決定聯(lián)邦政府所有的土地的使用,而沒有權(quán)力來管理其它用地。州政府也通常運(yùn)用州憲法或其它特別的法規(guī)而將除了州所有的土地之外的土地使用管理權(quán)下放給地方政府進(jìn)行管理。城市和縣的地方法規(guī)在執(zhí)行所在州的法規(guī)和地方憲章的同時(shí)也就確定了規(guī)劃的范圍。根據(jù)聯(lián)邦政府各項(xiàng)計(jì)劃的要求,如果地方政府想要獲得聯(lián)邦政府的項(xiàng)目資助,就必須先編制綜合規(guī)劃,并表明該項(xiàng)資助有利于實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。州的立法通常都要求地方編制綜合規(guī)劃(),并確立了該類規(guī)劃的作用范圍。如加利福尼亞州的保護(hù)、規(guī)劃和區(qū)劃法(, )就指出:“每一個(gè)規(guī)劃委員會(huì)和規(guī)劃部門都應(yīng)編制并審批綜合的

34、和長(zhǎng)期的規(guī)劃,這些規(guī)劃應(yīng)當(dāng)是有關(guān)于城市、縣、地區(qū)或區(qū)域的以及盡管是位于邊界之外的但委員會(huì)認(rèn)為與規(guī)劃有著密切關(guān)系的物質(zhì)發(fā)展()”。規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)在編制規(guī)劃過程中所收集的資料、研究成果及提出的規(guī)劃建議必須提交由公眾參加的定期研究會(huì)議進(jìn)行討論和確定,在提交給規(guī)劃委員會(huì)和立法機(jī)構(gòu)決策之前還必須召開正式的公共聽證會(huì)。在美國(guó),涉及到州、地區(qū)和地方事務(wù)的規(guī)劃都由州和城市、縣進(jìn)行頒布和實(shí)施,聯(lián)邦政府通常是被排除在地方事務(wù)之外的。因此,城市和區(qū)域的規(guī)劃和實(shí)施由地方政府作出決定而無需州和國(guó)家機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)審。各個(gè)州的規(guī)劃審批過程是不同的,盡管有些城市為了更好地實(shí)施規(guī)劃,會(huì)由立法機(jī)構(gòu)對(duì)綜合規(guī)劃進(jìn)行審批并由市長(zhǎng)簽署對(duì)規(guī)劃的批準(zhǔn)

35、,但在大多數(shù)的州,綜合規(guī)劃是不必經(jīng)立法機(jī)構(gòu)審批的,而是由規(guī)劃委員會(huì)來承擔(dān)這一職能。在州的授權(quán)法中一般都規(guī)定了規(guī)劃委員會(huì)審批綜合規(guī)劃的過程和程序,如在審批之前必須進(jìn)行公共聽證會(huì),審批時(shí)規(guī)劃委員會(huì)的投票數(shù)等。在各個(gè)州的授權(quán)法中對(duì)批準(zhǔn)后的綜合規(guī)劃的效用也有明確規(guī)定。根據(jù)這些法規(guī),有關(guān)于社區(qū)發(fā)展、再開發(fā)、社會(huì)公共設(shè)施的改進(jìn)及其預(yù)算等決定都應(yīng)當(dāng)與綜合規(guī)劃的原則和內(nèi)容相符合,而且必須明確闡述這些決定所可能的結(jié)果與規(guī)劃目標(biāo)實(shí)現(xiàn)之間的關(guān)系。許多州的土地使用法不僅要求編制綜合規(guī)劃而且還要求定期對(duì)綜合規(guī)劃進(jìn)行審查和修訂,如果地方政府不執(zhí)行這樣的要求,區(qū)劃決定會(huì)遭到州政府向州法院的檢控。而且這也會(huì)得到了法庭的支持,

36、并將綜合規(guī)劃作為相關(guān)司法實(shí)踐的依據(jù),由此而確立了城市綜合規(guī)劃的法律地位。綜合規(guī)劃在對(duì)社區(qū)未來發(fā)展進(jìn)行全面安排的基礎(chǔ)上,還必須包括一系列廣泛的具體項(xiàng)目和計(jì)劃,這些項(xiàng)目與計(jì)劃的目的在于綜合規(guī)劃作為一個(gè)整體是無法在短時(shí)期內(nèi)完全實(shí)現(xiàn)的,因此需要從時(shí)間和環(huán)境上提供保障。能夠?qū)⒕C合規(guī)劃與具體的發(fā)展計(jì)劃結(jié)合在一起的是各種類型的具體規(guī)劃。這些具體規(guī)劃通常都將區(qū)劃法規(guī)、基礎(chǔ)設(shè)施投資計(jì)劃、詳細(xì)的開發(fā)規(guī)范和其它的法規(guī)規(guī)章因素結(jié)合成為一個(gè)整體,以適合特定地區(qū)的具體要求。這類具體規(guī)劃有多種類型,各個(gè)城市對(duì)此都沒有具體的規(guī)定,而是在實(shí)踐過程中根據(jù)所要解決的實(shí)際問題而予以選取,主要類型包括基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃()、城市設(shè)計(jì)、城市更

37、新規(guī)劃和社區(qū)發(fā)展規(guī)劃、交通規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、增長(zhǎng)管理規(guī)劃()、環(huán)境和能源規(guī)劃等。區(qū)劃法規(guī)是美國(guó)城市中進(jìn)行開發(fā)控制的重要依據(jù),因此,對(duì)于規(guī)劃實(shí)施而言,區(qū)劃法與城市規(guī)劃之間的關(guān)系就成為一個(gè)重要的問題。只有將城市規(guī)劃的內(nèi)容全面而具體地轉(zhuǎn)譯為區(qū)劃法的內(nèi)容,城市規(guī)劃才有可能得到實(shí)施。在這方面,絕大數(shù)的州都在法律條文中明確要求區(qū)劃法規(guī)的制定必須以綜合規(guī)劃為基礎(chǔ)。地方政府是依據(jù)州的授權(quán)法而制定區(qū)劃條例,在這樣的授權(quán)中也提供了達(dá)到這一要求的具體方法。在一些州的授權(quán)法中,一般都要求規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)作為負(fù)責(zé)區(qū)劃法規(guī)編制的機(jī)構(gòu)。在有些州設(shè)有獨(dú)立的區(qū)劃委員會(huì),它們也必須與已有的規(guī)劃委員會(huì)之間進(jìn)行緊密的協(xié)作;有些州不設(shè)規(guī)劃委

38、員會(huì),但綜合規(guī)劃的基本原則也必須運(yùn)用到區(qū)劃法規(guī)的闡述之中。區(qū)劃法規(guī)需經(jīng)地方立法機(jī)構(gòu)的審查批準(zhǔn),并作為地方法規(guī)而對(duì)土地使用的管理起作用。4.2 開發(fā)控制在美國(guó)各地,現(xiàn)在有大量而廣泛的詳細(xì)規(guī)定決定著開發(fā)控制的過程。就總體而言,聯(lián)邦政府在開發(fā)控制方面的作用是間接的,主要的控制機(jī)制是由地方政府執(zhí)行的。但開發(fā)控制的范圍自70年代以來變得越來越廣泛,而且也越來越復(fù)雜,審批的權(quán)限也開始相對(duì)集中。如新澤西州的州建設(shè)管理程序?qū)t()就詳細(xì)列出了至少38項(xiàng)必須經(jīng)州審批的內(nèi)容。對(duì)于一些特定的項(xiàng)目還需要由聯(lián)邦政府進(jìn)行審批,如有可能影響到濕地()等環(huán)境敏感地區(qū)的項(xiàng)目等。這些控制往往強(qiáng)調(diào)的是具體的環(huán)境方面的內(nèi)容,并對(duì)規(guī)劃

39、系統(tǒng)的開發(fā)控制也帶來了重要的影響。在發(fā)展控制方面,區(qū)劃是地方政府影響土地開發(fā)的最主要手段。地方政策制定和執(zhí)行區(qū)劃規(guī)則的權(quán)力主要源自于政府的行政權(quán)力。區(qū)劃法規(guī)確定了地方政府轄區(qū)內(nèi)所有地塊的土地使用、建筑類型及開發(fā)強(qiáng)度。在區(qū)劃法規(guī)批準(zhǔn)后,所有的建設(shè)都必須按照其所規(guī)定的內(nèi)容而實(shí)施,對(duì)于與區(qū)劃法規(guī)相符的開發(fā)案的審批無需舉行公共聽證會(huì)(除非區(qū)劃條例中有特別規(guī)定)。在實(shí)施過程中,由于種種原因而需要對(duì)區(qū)劃法規(guī)進(jìn)行調(diào)整,那么就需按照法定程序進(jìn)行。這些程序按照所需調(diào)整的內(nèi)容而有所不同,而且往往都非常復(fù)雜,有的甚至與區(qū)劃法規(guī)制定的程序完全一致。這些程序在州的授權(quán)法和區(qū)劃法規(guī)中都有詳細(xì)的規(guī)定。在區(qū)劃法規(guī)實(shí)施的過程中

40、,由于土地所有者對(duì)區(qū)劃法規(guī)修改的內(nèi)容、對(duì)規(guī)劃委員會(huì)、區(qū)劃委員會(huì)或立法機(jī)構(gòu)的決定不滿,或者社區(qū)居民對(duì)區(qū)劃調(diào)整有意見,可以將這些案件呈交法庭進(jìn)行審理。土地細(xì)分()是一種對(duì)土地地塊劃分的法律過程,主要是將大的地塊劃分成尺寸較小的建設(shè)地塊,以滿足地塊產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的需要。在美國(guó),這個(gè)過程通常得到了非常細(xì)致的控制。在建設(shè)地塊可以出售之前,或者土地的所有者在對(duì)地面設(shè)施進(jìn)行改進(jìn)之前,必須先獲得市政當(dāng)局對(duì)地產(chǎn)權(quán)的土地范圍批準(zhǔn)。根據(jù)相應(yīng)的法規(guī),在地產(chǎn)權(quán)的地圖上至少要表示出街道、地塊的邊界和公共設(shè)施的通行權(quán)()。此外還會(huì)規(guī)定在建設(shè)地塊出售或建設(shè)許可得到批準(zhǔn)之前必須進(jìn)行怎樣的改進(jìn)。這樣,社區(qū)就可以要求地產(chǎn)的所有者在地塊內(nèi)

41、建設(shè)街道,并在符合寬度、安全和建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,以適當(dāng)?shù)姆绞脚c城市的街道系統(tǒng)相聯(lián)系。同樣,也可以要求地產(chǎn)的開發(fā)者提供給水、排水及下水道等設(shè)施以符合社區(qū)的標(biāo)準(zhǔn)。土地細(xì)分的要求通常還會(huì)規(guī)定地產(chǎn)開發(fā)者必須向社區(qū)貢獻(xiàn)出一定量的土地(或者為替代這種貢獻(xiàn)而需支付的款項(xiàng))以作為社區(qū)建設(shè)學(xué)校、娛樂設(shè)施或社區(qū)設(shè)施所需。土地細(xì)分控制也考慮其它基礎(chǔ)設(shè)施的可供應(yīng)范圍,比如給水和排水、消防設(shè)施的可獲得性以及諸如公園、學(xué)校、路燈等的服務(wù)設(shè)施的供應(yīng)范圍等。場(chǎng)址規(guī)劃審查()通常用來保證區(qū)劃條例中的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)在重要的開發(fā)項(xiàng)目中得到貫徹。需要進(jìn)行場(chǎng)址規(guī)劃審查的項(xiàng)目在各個(gè)城市是不同的,一般由地方政府決定。在新澤西州中部的西溫索爾

42、()市,除了聯(lián)立式獨(dú)戶住宅及其附屬設(shè)施的建設(shè)以外的所有開發(fā)都需經(jīng)過場(chǎng)址規(guī)劃審查。而位于同一個(gè)州、執(zhí)行同一部州授權(quán)法的澤西市()則只審查較少的項(xiàng)目,在該市中,只審查10戶以上的住宅建筑或基地面積在10000平方英尺以上(通常限于密集的建成區(qū))或者擴(kuò)建面積在原有建筑面積50%以上的建設(shè)項(xiàng)目。在有的城市,場(chǎng)址規(guī)劃審查是作為獲得建設(shè)許可過程中的一個(gè)組成部分,因此其主要內(nèi)容也就更多涉及到建設(shè)工程標(biāo)準(zhǔn)的審批。另外還有兩類相關(guān)的控制可歸納為美學(xué)方面的控制,一類是地標(biāo)控制(),即通過保存歷史建筑本身和保證在歷史地區(qū)的新開發(fā)在規(guī)模和設(shè)計(jì)上與這些地區(qū)的特征相和諧的兩種方式,并通過管理這些指定建筑物作為財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓和

43、轉(zhuǎn)換過程,而達(dá)到對(duì)建筑遺產(chǎn)的保護(hù)。另一類是在一些城市中除了有標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)法典之外,還要經(jīng)過獨(dú)立的設(shè)計(jì)審查()過程。5 小結(jié)美國(guó)城市規(guī)劃系統(tǒng)的最顯著特征體現(xiàn)在幾個(gè)方面:（1）在政府體制架構(gòu)上,城市規(guī)劃基本上是由州和自治市負(fù)責(zé),不構(gòu)成國(guó)家城市規(guī)劃的概念;（2）國(guó)家不具有統(tǒng)一的城市規(guī)劃法規(guī),因此城市規(guī)劃的行政體系和運(yùn)作體系在各個(gè)州均有所不同,甚至在一個(gè)州之內(nèi)的各個(gè)自治市也各不相同。美國(guó)城市的各項(xiàng)法規(guī)均建立在州的授權(quán)法的基礎(chǔ)之上的。這些州的法律通常都規(guī)定了地方機(jī)構(gòu)的構(gòu)成和職責(zé)等方面的內(nèi)容,也包括了關(guān)于總體規(guī)劃和相應(yīng)的規(guī)劃條例與地圖的編制和審批、區(qū)劃調(diào)整和修正以及其它有關(guān)控制、具體許可的審批等執(zhí)行過程的安

44、排。在各個(gè)城市中,立法機(jī)構(gòu)是城市發(fā)展和建設(shè)的最終決策者。（3）規(guī)劃委員會(huì)是絕大部分城市的法定機(jī)構(gòu),通過該機(jī)構(gòu)執(zhí)行大量的規(guī)劃并且從事大量的規(guī)劃行為。在規(guī)劃部門的幫助下,規(guī)劃委員會(huì)編制綜合規(guī)劃和區(qū)劃條例,批準(zhǔn)對(duì)土地細(xì)分的許可,審批有條件使用的許可和對(duì)區(qū)劃條例的一些調(diào)整。區(qū)劃上訴委員會(huì)則負(fù)責(zé)審查對(duì)區(qū)劃條例的其它一些調(diào)整的申請(qǐng)。美國(guó)各個(gè)城市的發(fā)展規(guī)劃體系并不一致。絕大部分城市都有區(qū)劃法規(guī)作為開發(fā)控制的依據(jù),但編制綜合規(guī)劃并不是每個(gè)地方政府的法定職能,盡管綜合規(guī)劃在城市發(fā)展過程中擔(dān)當(dāng)著重要的作用,聯(lián)邦政府對(duì)地方發(fā)展的資助計(jì)劃都要求有綜合規(guī)劃作為依據(jù),地方政府的建設(shè)計(jì)劃和開發(fā)控制也都以綜合規(guī)劃為依據(jù)。區(qū)劃

45、作為開發(fā)控制的最主要方式,具有確定和透明的特征,適用于通則式開發(fā)控制。場(chǎng)址規(guī)劃審查、設(shè)計(jì)審查和地標(biāo)控制等方式則是對(duì)于城市中具有重要和特殊意義的地區(qū)進(jìn)行更為特定和詳盡的個(gè)案控制。美國(guó)區(qū)劃法介紹區(qū)劃法是地方政府控制土地使用的地方法規(guī)和進(jìn)行規(guī)劃管理的技術(shù)手段。區(qū)劃法（zoning）的產(chǎn)生先于規(guī)劃體系的形成，強(qiáng)調(diào)其法律效率，其發(fā)展過程是獨(dú)斷尋求“規(guī)劃”與“法律”的結(jié)合過程。美國(guó)“區(qū)劃法”的制定管理程序最為嚴(yán)密,表現(xiàn)為由主管機(jī)構(gòu)、規(guī)劃委員會(huì)、調(diào)解和上訴委員會(huì)以及規(guī)劃管理部門分別負(fù)責(zé)“區(qū)劃法”的制定、咨詢、解釋、執(zhí)行等不同方面的事務(wù)。1. 美國(guó)區(qū)劃法的產(chǎn)生與發(fā)展1.1 區(qū)劃法的產(chǎn)生19 世紀(jì)末期,隨著高層

46、建筑飛速發(fā)展,在美國(guó)許多城市的中心區(qū),建筑高度越來越高。出于建筑防火的要求,1870 年許多城市制定了建筑條例(Building code) ,規(guī)定了建筑必須采用防火柱,并明確了建筑的高度限制。1916 年,紐約市制定了第一部區(qū)劃法,其主要意圖是控制摩天樓高度的無序增長(zhǎng)。由于這些摩天樓往往鋪滿整個(gè)基地,遮擋了相鄰的街道和建筑的陽(yáng)光,引起租戶大批地搬走,紐約市此損失了超過100 萬美元的稅收。于是,市政府不得不開始關(guān)注這些龐然大物的問題,以避免其經(jīng)濟(jì)遭受負(fù)面影響。區(qū)劃法實(shí)行后,無論是開發(fā)商還是城市的公共財(cái)政都從中受益匪淺。區(qū)劃條例使土地和物業(yè)的價(jià)值保持在相對(duì)穩(wěn)定的水平,保證了市政府的稅收。191

47、6年 區(qū)劃條例的規(guī)定相對(duì)較簡(jiǎn)單,主要包括建筑高度與建筑退縮控制,以及土地使用用途的相容性規(guī)定等。如工廠不能建于居住區(qū)內(nèi)。區(qū)劃法實(shí)施的結(jié)果,使紐約市被劃分為若干個(gè)高度區(qū)。每個(gè)地塊被賦予一定的開發(fā)權(quán),區(qū)劃規(guī)定建筑必須逐步后退,以使相鄰的地塊獲得足夠的陽(yáng)光。當(dāng)建筑后退至一定高度,該層的面積達(dá)到整個(gè)基地面積的1/ 4 時(shí),建筑可不必退縮而繼續(xù)升高。通常情況下,開發(fā)商會(huì)認(rèn)真研究區(qū)劃條例以獲得盡可能多的建筑面積,精打細(xì)算的結(jié)果就是人們常看到的1930 年代紐約典型的階梯式高層建筑形式。1. 2 區(qū)劃的發(fā)展 受1916 區(qū)劃的影響,美國(guó)的其它城市也相繼采用了類似紐約區(qū)劃的法令,以解決不同建筑之間相互影響的問

48、題。可以說,紐約區(qū)劃的發(fā)展史,在某種程度上就是美國(guó)區(qū)劃發(fā)展史的縮影。隨著越來越多的城市采用類似紐約的區(qū)劃條例,紐約區(qū)劃法的問題也逐漸暴露出來。如新型交通工具的發(fā)展使傳統(tǒng)的土地利用模式發(fā)生了很大變化,交通和停車問題日益尖銳。為應(yīng)對(duì)不斷變化的城市環(huán)境,如新技術(shù)的采用、人口的流動(dòng)、土地利用的變化等,區(qū)劃條例不得不隨時(shí)進(jìn)行調(diào)整。1926年,美國(guó)最高法院確立了區(qū)劃的地位和作用:保護(hù)公眾的健康、安全和福利。此外,它還規(guī)定區(qū)劃必須隨時(shí)間和形勢(shì)的變化不斷進(jìn)行調(diào)整。1916 區(qū)劃條例經(jīng)過不斷的調(diào)整,在很大程度了適應(yīng)了之后美國(guó)45 年城市與經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的狀況,但顯而易見,經(jīng)過多年來的發(fā)展,區(qū)劃已到了徹底檢討和改進(jìn)

49、的時(shí)候。1961 年,紐約市在經(jīng)過長(zhǎng)達(dá)近20 年的研究和公眾聽證之后,采用了新的區(qū)劃法。1962 區(qū)劃法引入了“容積率”的概念,以此來決定每一地塊上允許的最大建筑面積。以1916 和1962 區(qū)劃法進(jìn)行比較,可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象:根據(jù)1916 區(qū)劃法,紐約市最多可容納5500 萬人口(平均的居住用地容積率為20 ,商業(yè)用地為30) ,而1962 區(qū)劃法將這些指標(biāo)減少了80 %。1974 年下曼哈頓開展了又一次區(qū)劃法的修訂,增加了容積率獎(jiǎng)勵(lì)的內(nèi)容。如果開發(fā)商能提供公共空間,如圍合的廣場(chǎng)、行人通道、地鐵站等,將會(huì)獲得容積率獎(jiǎng)勵(lì)。隨著區(qū)劃法的改進(jìn),土地混合使用條例、濱水區(qū)區(qū)劃條例、特別意圖區(qū)區(qū)劃條

50、例、開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移等逐步引入?yún)^(qū)劃,區(qū)劃的靈活性逐步加強(qiáng),在美國(guó)的城市管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。2 美國(guó)的區(qū)劃體系經(jīng)過近一世紀(jì)以來的發(fā)展,美國(guó)的區(qū)劃已形成了相對(duì)完善的體系。2. 1 立法過程:區(qū)劃條例的建立美國(guó)是一個(gè)高度分權(quán)的國(guó)家。州政府具有立法權(quán),行政權(quán)和司法權(quán),是實(shí)施監(jiān)督控制權(quán)(police power) 的最高機(jī)構(gòu),其職責(zé)是促進(jìn)公共福利、健康及安全。就區(qū)劃而言,州政府再通過授權(quán)給各市政當(dāng)局(municipalities) 制定土地利用條例,實(shí)現(xiàn)對(duì)土地利用的管理。這種授權(quán)過程稱之為“區(qū)劃制定法”(zoning enabling acts) 。各市的權(quán)力包括:制定區(qū)劃法,規(guī)定在其轄區(qū)范圍內(nèi)不同

51、區(qū)域土地利用的類型及層次。區(qū)劃條例包括兩種類型:功能性區(qū)劃(use zoning) 和條件性區(qū)劃(area zoning) 。功能性區(qū)劃指將城市劃分為不同的區(qū)域,各區(qū)域內(nèi)有各自允許的土地使用類型。如有些地區(qū)允許農(nóng)業(yè)用途,有些地區(qū)允許居住用途,有些地區(qū)允許商業(yè)性用途等。通常說來,區(qū)劃的使用類型呈金字塔型分布: 工業(yè)的兼容性最大,居住最小。如在工業(yè)區(qū)里布置居住是許可的如果有人愿意在那里建設(shè)住宅的話,但在居住區(qū)里建設(shè)工業(yè)一般是不允許的。條件性區(qū)劃則規(guī)定地塊的尺寸、建筑高度和退縮紅線距離等。這些要求因地塊而異,如有些居住區(qū)可建設(shè)公寓,但有些則只允許建設(shè)單家獨(dú)立式住宅。2. 2 行政架構(gòu):區(qū)劃委員會(huì)在美

52、國(guó),地方管理機(jī)構(gòu)均由選民選出,如市政委員會(huì)等。這些管理機(jī)構(gòu)具有立法權(quán),可制定土地利用條例,稱為“區(qū)劃條例”。區(qū)劃條例相當(dāng)于地方法規(guī),必須予以執(zhí)行。區(qū)劃制定法要求各市政府除區(qū)劃條例外,還應(yīng)編制總體規(guī)劃,確定不同的土地使用區(qū),確立規(guī)劃的目標(biāo),制定房地產(chǎn)開發(fā)的政策和標(biāo)準(zhǔn)。其指導(dǎo)思想是避免不同區(qū)域之間的相互干擾。區(qū)劃也具有一定的靈活性,可進(jìn)行修訂或在某些情況下采取特例的作法。在市政委員會(huì)或其它立法機(jī)構(gòu)采納之前,總體規(guī)劃與區(qū)劃條例通常由規(guī)劃委員會(huì)負(fù)責(zé)編制。規(guī)劃委員會(huì)由當(dāng)?shù)亓⒎C(jī)構(gòu)指定的社區(qū)成員組成。其職責(zé)是組織公眾聽證會(huì),調(diào)查并獲取相關(guān)信息,制定總體規(guī)劃和區(qū)劃條例,并提出區(qū)劃法的修訂計(jì)劃、執(zhí)行與管理標(biāo)準(zhǔn)

53、等。規(guī)劃委員會(huì)一般情況下有一個(gè)由專業(yè)城市規(guī)劃師組成的規(guī)劃部門予以協(xié)助。如果城市規(guī)模太小沒有設(shè)立這種規(guī)劃部門,則可雇傭私人規(guī)劃公司來協(xié)助規(guī)劃委員會(huì)編制總體規(guī)劃和區(qū)劃條例。2. 3 區(qū)劃的更改為了建立區(qū)劃條例和制定總體規(guī)劃,區(qū)劃制定法規(guī)定市政府可授權(quán)給區(qū)劃委員會(huì)來實(shí)施區(qū)劃法。區(qū)劃委員會(huì)根據(jù)特定情況給予某些地塊區(qū)劃條件( variance) 和特殊例外( special exceptions) ,使這些地塊可不受區(qū)劃條件的限制。當(dāng)然前提是該地塊必須滿足某些特定的條件,如或是由于區(qū)劃條件引起該地塊經(jīng)濟(jì)價(jià)值的降低乃至喪失,或者必須遵守某些特定的條件。某些地塊的業(yè)主如果希望更改區(qū)劃,必須向規(guī)劃委員會(huì)提出申

54、請(qǐng)。這樣的申請(qǐng)稱為“再區(qū)劃( rezoning) ”申請(qǐng)。規(guī)劃委員會(huì)無權(quán)修改區(qū)劃,但它可以組織公眾聽證會(huì),并向市政委員會(huì)或其它立法機(jī)構(gòu)提出同意或拒絕該請(qǐng)求的建議。通常情況下,規(guī)劃委員會(huì)的意見會(huì)被采納。受區(qū)劃委員會(huì)制定的區(qū)劃條件影響嚴(yán)重的業(yè)主可向法庭提出上訴。如上訴成功,可引起區(qū)劃條例的修改。公眾意見和社會(huì)團(tuán)體在區(qū)劃法的制定與實(shí)施上具有非常重要的作用。有組織的社會(huì)團(tuán)體常會(huì)直接影響區(qū)劃法的框架和區(qū)劃委員會(huì)就某些地塊所作的決定。如果社區(qū)的民眾反對(duì)某些項(xiàng)目,開發(fā)商必須與他們進(jìn)行協(xié)商并獲得他們的同意或默許。在開發(fā)商未滿足鄰里或社區(qū)的要求之前,他們很難獲得區(qū)劃委員會(huì)和市政委員會(huì)的許可。在多數(shù)州,區(qū)劃制定法

55、要求區(qū)劃中的任何改變都必須遵守總體規(guī)劃,但這并不意味著總體規(guī)劃是一成不變的,而關(guān)于區(qū)劃的任何決定都必須與大范圍的,長(zhǎng)遠(yuǎn)的城市總體規(guī)劃相一致。在美國(guó)關(guān)于區(qū)劃的案例裁定中,一些法庭認(rèn)為市政委員會(huì)應(yīng)嚴(yán)格遵守總體規(guī)劃,而另外一些法庭認(rèn)為市政委員會(huì)具有較多的自由裁量權(quán)。3 區(qū)劃法存在的問題美國(guó)區(qū)劃的尷尬: 為公眾利益( Public interest ) 還是特定利益( Special interest) 服務(wù)?3. 1 區(qū)劃與社會(huì)分化長(zhǎng)期以來,人們認(rèn)為美國(guó)社會(huì)嚴(yán)重的居住分化( social segregation) 是由于不同收入的群體有不同的偏好而形成的。例如,高收入人群喜歡居住在郊區(qū),因?yàn)槟抢锏慕?/p>

56、筑密度較低,環(huán)境幽靜。但這樣一種現(xiàn)象卻被忽略了:即嚴(yán)格的區(qū)劃控制實(shí)際上加劇了社會(huì)化。在許多城市的郊區(qū),區(qū)劃比中心區(qū)要嚴(yán)格得多,如只允許建設(shè)獨(dú)立式住宅,不允許建設(shè)聯(lián)立式或多層公寓的規(guī)定排除了低收入家庭的介入。某些情況下,區(qū)劃甚至成為種族歧視的代名詞。蒙特勞累爾(Mount Laurel) 的區(qū)劃條例就是一個(gè)典型的案例。蒙特勞累爾是美國(guó)新澤西州的一個(gè)城市,土地面積57km2 。根據(jù)1975年前的區(qū)劃條例,11.2 %的用地為零售用地,29.12 %的土地為工業(yè)用地,雖然很多工業(yè)用地未進(jìn)行開發(fā),但根據(jù)區(qū)劃的要求,這些用地不能轉(zhuǎn)變?yōu)榫幼∮玫?。剩余的土地分? 個(gè)居住區(qū),但所有居住用地只允許建設(shè)單家獨(dú)戶的獨(dú)立式住宅,且每一地塊只允許建設(shè)一棟住宅,每個(gè)區(qū)還規(guī)定了居住地塊的最小面積和住宅的最小建筑面積。聯(lián)立式住宅、公寓和流動(dòng)住宅被禁止在任何地塊上進(jìn)行建設(shè)。這些規(guī)定意味著只有中等或高收入者才能買得起這些住宅,而低收入者被剝奪了購(gòu)買住宅的權(quán)力。毫無疑問,這些規(guī)定的意圖是保證該市房地產(chǎn)稅收的收益,低收入者在這里不受歡迎。此外,新澤西州的稅收政策是產(chǎn)生這些土地利用條例的另外一個(gè)原因。由于地方政府必須承