【優(yōu)秀碩博論文】數(shù)字城市規(guī)劃管理體系研究

1、碩士論文 數(shù)字城市規(guī)劃管理體系研究第一章 緒論城市規(guī)劃是城市建設(shè)與發(fā)展的龍頭，對(duì)于城市規(guī)劃的管理涉及到城市的諸多部門和各個(gè)階層。目前，城市規(guī)劃管理工作面臨著許多需要解決的問(wèn)題，同時(shí)信息技術(shù)的發(fā)展也為提高城市規(guī)劃管理水平提供了機(jī)會(huì)。因此，為了提高城市規(guī)劃的管理水平和城市的可持續(xù)發(fā)展能力，有必要借鑒國(guó)內(nèi)外在城市規(guī)劃管理領(lǐng)域的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討適合我國(guó)城市現(xiàn)狀和發(fā)展需要的規(guī)劃管理體系以及相關(guān)技術(shù)方法。 1.1 研究背景選擇數(shù)字城市規(guī)劃管理作為本文的研究重點(diǎn)，主要是基于以下幾個(gè)方面的背景因素：（1）城市發(fā)展的背景21世紀(jì)，中國(guó)的城市化進(jìn)程進(jìn)入了加速發(fā)展時(shí)期，城市發(fā)展中出現(xiàn)許多新的問(wèn)題和矛盾，同時(shí)市場(chǎng)

2、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使參與城市建設(shè)和發(fā)展的主體更加多元化，城市需要更有效這里的有效既指效率（Efficient）也指效果（Effective）的管理體系對(duì)各方面利益進(jìn)行協(xié)調(diào)，這對(duì)城市規(guī)劃管理提出了新的要求和挑戰(zhàn)。（2）技術(shù)發(fā)展的背景“數(shù)字地球”概念的提出，帶來(lái)了信息技術(shù)和信息產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，使人們的工作方式、文化活動(dòng)的形式、權(quán)力的實(shí)施方式都受到了不同程度的影響。信息技術(shù)的發(fā)展影響了社會(huì)生產(chǎn)方式，進(jìn)而影響了社會(huì)的管理方式，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用為新的管理模式和理念的實(shí)現(xiàn)提供了必要的技術(shù)支持，使數(shù)字城市規(guī)劃管理的實(shí)現(xiàn)成為可能。（3）實(shí)踐的背景伴隨著新的規(guī)劃理念和信息技術(shù)的發(fā)展，我國(guó)許多城市的規(guī)劃管理工作相繼向公

3、眾化、信息化方向發(fā)展，但是對(duì)于信息技術(shù)的應(yīng)用還是以單純的專業(yè)信息系統(tǒng)開發(fā)為主，沒(méi)有充分考慮其他的社會(huì)因素和技術(shù)因素。作者參加了南昌市城鄉(xiāng)規(guī)劃局 “南昌規(guī)劃信息系統(tǒng)”項(xiàng)目的開發(fā)，在開發(fā)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理受人為因素影響過(guò)多，對(duì)新技術(shù)的應(yīng)用也比較被動(dòng)，不能滿足城市和社會(huì)發(fā)展的要求。1.2 研究的意義本文對(duì)于城市規(guī)劃管理的研究具有以下幾方面的意義：（1）理論意義，對(duì)國(guó)內(nèi)外城市規(guī)劃管理的理論和實(shí)踐進(jìn)行梳理，提出了數(shù)字城市規(guī)劃管理的概念，并構(gòu)建了這個(gè)概念的理論體系和技術(shù)框架。這對(duì)于解決我國(guó)在城市信息化建設(shè)中所遇到的城市規(guī)劃管理方面的問(wèn)題具有一定的指導(dǎo)意義。（2）方法意義，應(yīng)用科學(xué)的方法手段是現(xiàn)代

4、城市規(guī)劃管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，本文對(duì)各種信息技術(shù)在城市規(guī)劃管理中的應(yīng)用進(jìn)行了比較細(xì)致地梳理，并綜合這些方法構(gòu)建了數(shù)字城市規(guī)劃管理的技術(shù)支持體系，對(duì)實(shí)施數(shù)字城市規(guī)劃管理的技術(shù)路線提供了一定的參考根據(jù)。（3）實(shí)踐意義，地理信息系統(tǒng)（GIS，Geography Information System）技術(shù)在城市規(guī)劃設(shè)計(jì)中的應(yīng)用得到了一定程度的普及，但是在規(guī)劃管理中的應(yīng)用才剛起步，各地的城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)主要是針對(duì)規(guī)劃設(shè)計(jì)的圖形管理。因此本文通過(guò)實(shí)踐，綜合GIS的圖形空間分析技術(shù)，辦公自動(dòng)化（OA，Office Automation）技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，設(shè)計(jì)了一個(gè)面向客戶需求的商品化城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，將

5、規(guī)劃設(shè)計(jì)部門、規(guī)劃行政主管部門、公眾監(jiān)督力量通過(guò)GIS圖形分析功能和網(wǎng)絡(luò)傳輸技術(shù)有機(jī)的聯(lián)系在一起，使規(guī)劃的管理流程更科學(xué)，節(jié)省人力物力，也使規(guī)劃執(zhí)法監(jiān)督透明化。1.3 論文框架和研究的重點(diǎn)本文通過(guò)理論與實(shí)踐相結(jié)合的方法，探討了數(shù)字城市規(guī)劃管理的理論與方法。論文的寫作框架如下圖（圖1-1）所示：圖1-1 論文研究框架總結(jié)總結(jié)進(jìn)一步的工作實(shí)證研究南昌市規(guī)劃局信息管理系統(tǒng)研究背景理論對(duì)實(shí)踐應(yīng)用的指導(dǎo)相關(guān)研究綜述實(shí)踐應(yīng)用理論研究方法體系構(gòu)建與數(shù)字城市規(guī)劃管理的關(guān)系技術(shù)體系概念的提出數(shù)字城市規(guī)劃管理信息體系構(gòu)建制度支持法律支持技術(shù)支持社會(huì)支持?jǐn)?shù)字城市規(guī)劃管理和現(xiàn)行的城市規(guī)劃管理進(jìn)行比較城市信息化的發(fā)展趨

6、勢(shì)現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體系的缺點(diǎn)技術(shù)變革是一切社會(huì)的發(fā)展動(dòng)力，社會(huì)和政府與技術(shù)之間相互影響。通過(guò)應(yīng)用新技術(shù)，已經(jīng)開始的機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程表現(xiàn)出新的形式，這是與政府的職能作用相聯(lián)系的。政府法規(guī)在合法性限制之內(nèi)的干預(yù)，導(dǎo)致了政府領(lǐng)導(dǎo)的信息活動(dòng)的突增，加強(qiáng)了他們的支配地位。但是，信息技術(shù)的快速革新為雙向信息流通提供了便利，使得民眾團(tuán)體有可能適用民主原則來(lái)抑制政府，而不是去適應(yīng)他們作為公共利益代表的職能。這種情況激起了要求進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，形成更靈活，更負(fù)責(zé)任的政府部門的呼聲（Manuel Castells，1989）。本文的研究重點(diǎn)在于探討信息技術(shù)的發(fā)展對(duì)于政府職能，社會(huì)機(jī)構(gòu)和理念的影響，希望找到一種新的社會(huì)管理

7、模式，通過(guò)政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)合作的模式來(lái)適應(yīng)新技術(shù)的發(fā)展和新的社會(huì)發(fā)展模式。1.4 論文研究的方法 本文在研究的過(guò)程中注意不同方法的應(yīng)用，主要有： （1）理論研究法，通過(guò)定義基本概念，建立基礎(chǔ)理論與技術(shù)框架，來(lái)分析論文研究的重點(diǎn)，然后以這些為基礎(chǔ)，進(jìn)行實(shí)踐的分析和研究。（2）對(duì)比研究法，將數(shù)字城市規(guī)劃管理體系與傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理模式和理念進(jìn)行對(duì)比。（3）實(shí)證分析法，以南昌市規(guī)劃管理系統(tǒng)的建設(shè)為實(shí)例，論證數(shù)字城市規(guī)劃管理體系建設(shè)的可行性，并提出今后的工作重點(diǎn)。第二章 國(guó)內(nèi)外城市規(guī)劃管理相關(guān)理論與實(shí)踐綜述2.1 相關(guān)理論研究城市規(guī)劃管理是政府管理職能的一個(gè)分支，桑東升（2000）指出政府管理研究通常有

8、古典研究、行為研究和現(xiàn)代技術(shù)研究等幾種方法，它們?cè)诔鞘幸?guī)劃管理中都有相應(yīng)的應(yīng)用。作者將其總結(jié)歸納為下面三點(diǎn)。2.1.1 古典理論研究古典理論研究主要關(guān)心政府管理的效率問(wèn)題。其研究方法主要有：(1)法律的研究方法，著重于政府現(xiàn)行法律與法規(guī)的研究，從法律與規(guī)章和條文上去觀察并分析管理者的活動(dòng)及對(duì)權(quán)力的運(yùn)用；(2)理論的研究方法，試圖從復(fù)雜變化的政府管理中總結(jié)出一定的原理、法則或定律，作為政府管理行為的指引及活動(dòng)的準(zhǔn)則。(3)結(jié)構(gòu)的研究方法，主要研究行政組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力結(jié)構(gòu)、活動(dòng)結(jié)構(gòu)以及工作秩序。(4)歷史的研究方法，通過(guò)考察行政管理的歷史，研究在何種情況下受到何種力量的支配；以及管理方法與制度的產(chǎn)生

9、與演進(jìn)。古典研究方法在城市規(guī)劃管理中的主要應(yīng)用體現(xiàn)在“規(guī)劃立法”上。1933年的雅典憲章提到了規(guī)劃管理的重要性，并強(qiáng)調(diào)“要以國(guó)家法律形式保障規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)”。它既使城市規(guī)劃管理有了法律依據(jù)，也使城市規(guī)劃管理的權(quán)威性得到保證。2.1.2 行為理論研究行為理論的研究在城市規(guī)劃管理中的主要應(yīng)用是“公眾參與”。提到公眾參與，不能不提到謝莉安斯?。⊿herry Arnstein）在1969年寫的市民參與的梯子（A Ladder of Citizen Participation）一文。她將公眾的參與由下而上分為三類八極，即“不是參與的參與”（操縱和治療）；“象征性的參與”（通知、咨詢和安撫）和“有實(shí)權(quán)的參與”

10、（伙伴、代理權(quán)和市民控制）。同樣在60年代，隨著世界范圍內(nèi)的技術(shù)進(jìn)步、教育發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，公眾對(duì)社會(huì)的變化、發(fā)展了比較深刻地認(rèn)識(shí)，能夠經(jīng)常有計(jì)劃地為自己的權(quán)利提出要求。美國(guó)的“社區(qū)改造”、“示范城市計(jì)劃”，英國(guó)的市民運(yùn)動(dòng)，都推動(dòng)了公眾參與城市規(guī)劃與管理的制度。城市規(guī)劃是一個(gè)不斷模擬、實(shí)踐、反饋、重新模擬的循環(huán)過(guò)程（桑東升，2000），在這樣一個(gè)不間斷的連續(xù)過(guò)程中，公眾參與城市規(guī)劃的實(shí)施是非常重要的。2.1.3 現(xiàn)代技術(shù)理論研究現(xiàn)代技術(shù)理論的研究著重于通過(guò)建立計(jì)量技術(shù)進(jìn)行政府管理，強(qiáng)調(diào)管理中的技術(shù)問(wèn)題，而不是行為問(wèn)題。它在城市規(guī)劃管理中的主要體現(xiàn)是城市規(guī)劃管理系統(tǒng)方法論思想的形成：強(qiáng)調(diào)從整體性原

11、則、結(jié)構(gòu)功能原則、動(dòng)態(tài)過(guò)程原則、反饋優(yōu)化原則與環(huán)境系統(tǒng)交換原則出發(fā)進(jìn)行城市規(guī)劃管理。波普（1987）的“漸進(jìn)的社會(huì)工程”思想認(rèn)為城市規(guī)劃的理想狀態(tài)只能逐步接近，應(yīng)通過(guò)一種循環(huán)方法，在規(guī)劃制定、管理過(guò)程中不斷修正所出現(xiàn)的偏差，這為城市規(guī)劃的系統(tǒng)管理方法提供了社會(huì)哲學(xué)依據(jù)。2.2理論指導(dǎo)下的相關(guān)實(shí)踐應(yīng)用2.2.1古典理論指導(dǎo)下的城市規(guī)劃管理立法（1）國(guó)外城市規(guī)劃立法通過(guò)立法的途徑控制和開發(fā)城市土地是英國(guó)城市規(guī)劃管理體系的基本特征（桑東升，2000）。英國(guó)1947年的城鄉(xiāng)規(guī)劃法是對(duì)雅典憲章中“要以國(guó)家法律形式保障規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)”的一種響應(yīng)，賦予地方政府制度規(guī)劃與開發(fā)控制兩種職能；1968年頒布的城市規(guī)劃

12、法，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了控制土地開發(fā)和分散內(nèi)城人口的政策；60年代重構(gòu)的城市規(guī)劃管理體系更關(guān)注于土地開發(fā)控制而不是具體的規(guī)劃工程。美國(guó)的城市規(guī)劃法規(guī)體系可以明確地分為聯(lián)邦、州、地方3個(gè)層次。聯(lián)邦政府的規(guī)劃法規(guī)采取以基金引導(dǎo)為主、以法規(guī)控制為輔的原則，通過(guò)聯(lián)邦基金的制約條件來(lái)約束和調(diào)控地方政府的規(guī)劃工作；大多數(shù)州的規(guī)劃法案是針對(duì)特殊地區(qū)（如環(huán)保脆弱區(qū)、歷史風(fēng)景區(qū)、增長(zhǎng)發(fā)展區(qū)）而制定的專項(xiàng)法規(guī)，與地方政府的規(guī)劃法規(guī)在內(nèi)容上不重疊，具有獨(dú)立的法律效力；地方規(guī)劃法規(guī)主要負(fù)責(zé)區(qū)域規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、土地細(xì)分法和其它控制辦法的立法工作。日本形成了一個(gè)以城市規(guī)劃法為核心的較為完整的城市規(guī)劃法規(guī)體系（譚縱波

13、，2000）。該體系與國(guó)土、區(qū)域規(guī)劃等宏觀規(guī)劃法規(guī)相互銜接、配合，形成各級(jí)規(guī)劃在空間上的整合，同時(shí)城市規(guī)劃法與以建筑法規(guī)為代表的專項(xiàng)法規(guī)合理分工、密切配合，體現(xiàn)出城市法規(guī)的綜合性。日本還頒布相應(yīng)的政令、細(xì)則以及通知，形成法規(guī)系列，保障了法律的簡(jiǎn)明扼要、相對(duì)靈活和可操作性。新加坡是一個(gè)城市型島國(guó)，城市規(guī)劃法適用于整個(gè)陸地國(guó)土（劉戈青，2000）26。新加坡規(guī)劃法授權(quán)規(guī)劃主管部門管制所有土地發(fā)展，對(duì)規(guī)劃主管部門、士地所有者、開發(fā)商的權(quán)力和職責(zé)作了明確劃定，授權(quán)規(guī)劃主管部門制定發(fā)展費(fèi)的計(jì)算和征收方法并進(jìn)行征收。新加坡更重視規(guī)劃項(xiàng)目的前期可行性研究，而不是后期的監(jiān)督和處罰。（2）國(guó)內(nèi)城市規(guī)劃立法我國(guó)通

14、過(guò)中華人民共和國(guó)憲法、中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法，以及其它的有關(guān)行政法律賦予國(guó)務(wù)院和地方人民政府領(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作和城鄉(xiāng)建設(shè)的權(quán)利。l990年4月1日頒布實(shí)施的城市規(guī)劃法對(duì)我國(guó)城市規(guī)劃的任務(wù)、編制、審批以及城市規(guī)劃的管轄范圍都作了法律上的規(guī)定。從此，我國(guó)城市規(guī)劃管理工作都以此作為法律依據(jù)，通過(guò)對(duì)“一書兩證”的核發(fā)進(jìn)行依法管理。同年9月建設(shè)部頒布了根據(jù)城市規(guī)劃法制定的城市規(guī)劃編制辦法，這是對(duì)城市規(guī)劃法制管理手段的進(jìn)一步完善，大大增強(qiáng)了規(guī)劃工作的規(guī)范性和嚴(yán)肅性。2.2.2行為理論指導(dǎo)下的公眾參與城市規(guī)劃管理（1）國(guó)外公眾參與二戰(zhàn)后，城市規(guī)劃受功能主義影響，認(rèn)為良好的

15、形態(tài)建設(shè)規(guī)劃就可以解決經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治甚至文化的種種問(wèn)題；認(rèn)為人們對(duì)建成環(huán)境的要求是一致的。建筑師和規(guī)劃師可以用自己的知識(shí)和價(jià)值觀來(lái)判斷人們的需要，并進(jìn)行區(qū)域和城市空間的布局。這段時(shí)間的公眾參與僅限于了解和聆聽(tīng)，還處于謝莉安斯?。⊿herry Arnstein，1969）提出的公眾“象征性的參與”階段。60年代中期，受系統(tǒng)論思想的影響，規(guī)劃師追求數(shù)理方面的合理性和邏輯性。認(rèn)為公眾參與只能增加非理性的行為。因而，規(guī)劃師有意回避公眾，所謂的公眾參與僅限于學(xué)術(shù)和研究機(jī)構(gòu)的“精英”層次。60年代后期，隨著人權(quán)運(yùn)動(dòng)的興起，美國(guó)城市中發(fā)生了尖銳的、情緒化的“公眾參與”浪潮。這時(shí)的城市規(guī)劃更注重社會(huì)科學(xué)，因

16、此價(jià)值觀念及判斷人和人性的關(guān)系成為城市規(guī)劃中考慮的重點(diǎn)；同時(shí)更注重政治科學(xué)，重視公眾參與和政策的制訂與實(shí)施，重視制度和立法。進(jìn)入70年代，城市化水平提高，城市管理問(wèn)題劇增。西方國(guó)家主張城市規(guī)劃與管理應(yīng)面對(duì)不同價(jià)值取向的社會(huì)各階層。規(guī)劃師應(yīng)深入社區(qū)了解公眾的價(jià)值觀和目標(biāo)，并與公眾一起研究可行的方案，用有限的城市資源創(chuàng)造更大的財(cái)富。梁鶴年（1999）指出，美國(guó)的公眾參與是政府決策的重要步驟，貫穿了城市規(guī)劃的全過(guò)程。非政府組織（中介機(jī)構(gòu)）在政府和社區(qū)之間起中介橋梁作用，成為公眾參與決策的組織者和代表。公眾（市民）在衡量社會(huì)價(jià)值觀、決定規(guī)劃方向和目標(biāo)、選擇規(guī)劃方案、修改或批準(zhǔn)運(yùn)作計(jì)劃以及實(shí)踐的反饋中起

17、著主導(dǎo)作用。90年代以來(lái)，加拿大的城市規(guī)劃在編制開始時(shí)，通過(guò)與市民交流，傾聽(tīng)廣大市民的意見(jiàn)；之后將這些意見(jiàn)進(jìn)行分析、歸納、整理，編制成規(guī)劃草案；然后將規(guī)劃草案以各種方式送到每個(gè)家庭，再收集市民意見(jiàn)，進(jìn)行修改，將修改后的規(guī)劃草案報(bào)市議會(huì)審議。規(guī)劃在批準(zhǔn)前還必須經(jīng)過(guò)公眾聽(tīng)證程序。英國(guó)結(jié)構(gòu)規(guī)劃（長(zhǎng)期規(guī)劃）編制中的公眾參與更多地關(guān)注整個(gè)地區(qū)發(fā)展而不是考慮具體利益得失（唐子來(lái)，1999）。地方規(guī)劃（中期規(guī)劃）的編制包括磋商、質(zhì)詢和修改三個(gè)階段。這三個(gè)階段都充分地對(duì)規(guī)劃草案進(jìn)行宣傳，分析各方意見(jiàn)并進(jìn)行溝通。 法國(guó)的公眾參與已形成制度并受法律保護(hù)（吳茜等，2001）。城市規(guī)劃法規(guī)定：地方當(dāng)局在進(jìn)行城市規(guī)劃和

18、建設(shè)之前，必須征求市民的意見(jiàn)。公眾可自發(fā)組織成立協(xié)會(huì)，個(gè)人、企業(yè)和協(xié)會(huì)對(duì)政府有關(guān)規(guī)劃的決定持有異議，可向行政法官上訴。（2）國(guó)內(nèi)公眾參與改革開放前，我國(guó)城市居民認(rèn)為城市規(guī)劃的編制、實(shí)施純粹是一種政府行為，公眾無(wú)需過(guò)問(wèn)，也無(wú)權(quán)過(guò)問(wèn)，更談不上參與。就政府方面來(lái)說(shuō)，城市規(guī)劃只需向上級(jí)政府負(fù)責(zé)，而不是把公眾利益放于第一位。改革開放以后，公眾要求參與城市規(guī)劃的熱情空前提高。與此同時(shí)，城市政府也逐漸認(rèn)識(shí)到公眾參與城市規(guī)劃的重要性和必要性，開始舉辦城市規(guī)劃展示，咨詢公眾意見(jiàn)。中華人民城市規(guī)劃法規(guī)定：“ 任何單位和個(gè)人都有遵守城市規(guī)劃的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)違反城市規(guī)劃的行為進(jìn)行檢舉和控告”。但這還只是公眾被動(dòng)的、初

19、步的參與，甚至成為一種過(guò)場(chǎng)和形式。我國(guó)現(xiàn)在的公眾參與還處在告知性的參與階段（顏麗杰等，2002），他們的觀點(diǎn)、建議還無(wú)法得到真正的重視。2.2.3現(xiàn)代技術(shù)理論指導(dǎo)下的城市規(guī)劃管理城市規(guī)劃規(guī)劃管理中應(yīng)用新技術(shù)的范圍是很廣泛的，而最具有革命意義的應(yīng)該是計(jì)算機(jī)和信息技術(shù)的發(fā)展促進(jìn)了規(guī)劃管理的信息化發(fā)展，信息化管理是今后城市規(guī)劃管理的發(fā)展方向和目標(biāo)。其中辦公自動(dòng)化、地理信息系統(tǒng)、遙感技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等都是實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)不可缺少的條件。（1）國(guó)外對(duì)管理新技術(shù)的應(yīng)用國(guó)際上的城市地理信息系統(tǒng)研究始于70年代初期，經(jīng)過(guò)20多年的迅猛發(fā)展，目前發(fā)達(dá)國(guó)家已將它作為城市現(xiàn)代化標(biāo)志與重要基礎(chǔ)設(shè)施之一，主要用于城市動(dòng)態(tài)管理

20、，并將它作為對(duì)城市重大問(wèn)題和突發(fā)性事件進(jìn)行科學(xué)決策的現(xiàn)代化手段。在北美，加拿大政府于70年代初將GIS技術(shù)引入國(guó)家土地管理工作中，至今仍發(fā)揮著巨大作用。美國(guó)華盛頓特區(qū)采用34個(gè)城市信息子系統(tǒng)進(jìn)行城市動(dòng)態(tài)管理，如交通子系統(tǒng)能定時(shí)發(fā)布交通狀況信息，導(dǎo)向車輛運(yùn)行，這是GIS用于城市交通管理的成功范例。在歐洲，英國(guó)的Mersey Forest聯(lián)合項(xiàng)目將一個(gè)基于知識(shí)的系統(tǒng)與GIS軟件相結(jié)合而形成了基于知識(shí)的GIS（KBGIS），成為一個(gè)決策支持工具；Gordon區(qū)地方政府首先在城市規(guī)劃部門建立了GIS，主要任務(wù)是分析和處理該部門每年約2000件規(guī)劃申請(qǐng)。瑞典利用GIS在規(guī)劃道路設(shè)計(jì)的前期階段對(duì)于不同方案

21、的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境效益與影響進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，確定優(yōu)化方案。荷蘭的動(dòng)態(tài)規(guī)劃與模擬預(yù)測(cè)模型利用了GIS軟件及CA方法建立一個(gè)動(dòng)態(tài)模擬模型，對(duì)荷蘭某地區(qū)的土地利用性質(zhì)的未來(lái)發(fā)展變化進(jìn)行了模擬預(yù)測(cè)（周昇，2001）。1988年法國(guó)巴黎市政府開始建設(shè)城市信息系統(tǒng)(城市地籍和地下管線管理的GIS系統(tǒng))，主要用于協(xié)調(diào)城市規(guī)劃和管理部門的工作。在我國(guó)的周邊國(guó)家，1989年9月泰國(guó)完成覆蓋曼谷市20km2地區(qū)的UGIS試驗(yàn)項(xiàng)目，該項(xiàng)目有效地提高了地下管網(wǎng)的管理水平，有助于減少曼谷市的交通阻塞、控制洪流、為開發(fā)者和投資者提供地理信息服務(wù)。日本1997年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明有2.4%的城市應(yīng)用GIS進(jìn)行規(guī)劃管理，還有14.

22、1%的城市有近期應(yīng)用的計(jì)劃。GIS在城市規(guī)劃管理中的應(yīng)用主要有三個(gè)方面：城市規(guī)劃決策內(nèi)容的查詢，規(guī)劃設(shè)計(jì)和規(guī)劃審批（Hiroyuki Kohsaka，2001）。新加坡城市重建局建立了一套較先進(jìn)完善的“綜合土地利用系統(tǒng)”，成為輔助規(guī)劃設(shè)計(jì)和強(qiáng)化規(guī)劃管理的先進(jìn)技術(shù)手段，并為其他有關(guān)部門提供系統(tǒng)的信息資料（朱國(guó)海，1995）。（2）國(guó)內(nèi)對(duì)管理新技術(shù)的應(yīng)用 從80年代末開始，我國(guó)城市規(guī)劃管理領(lǐng)域開始引進(jìn)新技術(shù)新方法。計(jì)算機(jī)技術(shù)的應(yīng)用使城市規(guī)劃管理工作向自動(dòng)化、規(guī)范化、定量化發(fā)展。遙感技術(shù)與全球定位系統(tǒng)(GPS)技術(shù)相結(jié)合，能夠及時(shí)準(zhǔn)確地獲得動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)與資料。許多城市規(guī)劃行政主管部門相繼應(yīng)用GIS技術(shù)開

23、發(fā)了城市地理信息系統(tǒng)(UGIS)，該系統(tǒng)能夠處理空間信息及其相關(guān)的屬性信息；能夠迅速及時(shí)地更新數(shù)據(jù)庫(kù)，能夠大規(guī)模綜合性地管理與城市空間分布有關(guān)的信息（桑東升，2000）。我國(guó)城市規(guī)劃管理新技術(shù)的應(yīng)用以遙感為先導(dǎo)，1980年在天津和1983年在京、津、渤地區(qū)都進(jìn)行了有益的探索。1989年正式在常州、洛陽(yáng)和沙市三個(gè)中等城市進(jìn)行城市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的研究探索和建設(shè)。90年代，GIS逐漸應(yīng)用在城市規(guī)劃管理領(lǐng)域的城市信息的查詢、數(shù)據(jù)和信息的更新、土地規(guī)劃和房地產(chǎn)管理等的計(jì)算機(jī)化、城市問(wèn)題的分析評(píng)價(jià)與科學(xué)決策等方面（王宏偉，2001）。我國(guó)現(xiàn)在一些大城市的城市規(guī)劃管理工作在新技術(shù)應(yīng)用方面都進(jìn)行了很多實(shí)踐和

24、探索。南京市規(guī)劃管理信息系統(tǒng)根據(jù)各層次規(guī)劃管理人員在規(guī)劃審批管理工作中的職責(zé)及要求，合理劃分與確定各類用戶的系統(tǒng)使用權(quán)限，客觀模擬實(shí)際規(guī)劃審批管理過(guò)程，將各層次規(guī)劃審批管理數(shù)據(jù)全面納入計(jì)算機(jī)運(yùn)行，并為各層次的規(guī)劃審批管理提供有效的工具。上海市把握住城市建設(shè)和管理信息化的重點(diǎn)，成功建設(shè)了一個(gè)暢通、高效的信息網(wǎng)絡(luò)通信環(huán)境，建立了政務(wù)及公眾服務(wù)、城市建設(shè)和管理兩大主干信息網(wǎng)絡(luò)，開拓決策咨詢、業(yè)務(wù)管理和社會(huì)服務(wù)等三個(gè)層次的服務(wù)領(lǐng)域，并在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，使用了適合城市管理的3S（GIS、RS、GPS）技術(shù)，進(jìn)一步推進(jìn)“上海城市建設(shè)信息系統(tǒng)”的建設(shè)和實(shí)施（傅文彪等，2002）。廣州從1995年起建設(shè)了城市規(guī)劃

25、辦公自動(dòng)化系統(tǒng)、地下管線信息系統(tǒng)、總體規(guī)劃信息系統(tǒng)、分區(qū)規(guī)劃信息系統(tǒng)、公共設(shè)施規(guī)劃支持系統(tǒng)、勘測(cè)信息系統(tǒng)、城建檔案信息系統(tǒng)等項(xiàng)目，并構(gòu)成了滿足實(shí)際應(yīng)用、具有一定決策支持能力的GUPIS體系。1998年成立的廣州城市信息研究所，開展了一系列前瞻性的課題研究，并積極參與“數(shù)字廣州”的策劃和實(shí)驗(yàn)工程、使GUPIS的建設(shè)思想和實(shí)施應(yīng)用全方位滲透、為廣州市信息化工作的推進(jìn)起到先導(dǎo)作用（戴逢等，2000）。2.3綜述綜合上面關(guān)于國(guó)內(nèi)外在城市規(guī)劃管理方面的理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的論述，可以得到下面幾個(gè)結(jié)論：（1）規(guī)劃立法和法制化管理綜合國(guó)內(nèi)外在規(guī)劃管理立法方面的經(jīng)驗(yàn)，主要有以下幾點(diǎn)：規(guī)劃管理職能部門和各個(gè)管理客體在

26、規(guī)劃管理中的權(quán)力、義務(wù)和職責(zé)都要在法律上予以清楚的規(guī)定，才可以各盡其職，各負(fù)其責(zé)，避免出現(xiàn)越權(quán)執(zhí)政和互相推卸責(zé)任；規(guī)劃的編制和實(shí)施都要有強(qiáng)有力的法律支持和監(jiān)督。（2）公眾監(jiān)督現(xiàn)在的城市規(guī)劃管理不再是單純的政府行政行為，它已經(jīng)演變成一種多主體參與的社會(huì)行為。公眾監(jiān)督不僅是指對(duì)公眾宣傳規(guī)劃，征詢意見(jiàn)，真正的公眾監(jiān)督是要公眾參與到規(guī)劃編制和管理的決策中去。這種公共參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)受制度和法律的保護(hù)。另外要進(jìn)行公眾監(jiān)督的組織建設(shè)，變個(gè)人行為為組織行為，使公眾監(jiān)督更具有社會(huì)代表性。（3）新技術(shù)應(yīng)用城市規(guī)劃管理對(duì)于新技術(shù)的應(yīng)用可以分為以下三個(gè)階段：第一個(gè)階段是城市資源管理基礎(chǔ)信息建設(shè)階段，本階段以MIS為主

27、體，同時(shí)結(jié)合GIS的靜態(tài)數(shù)據(jù)分析，主要是建立城市的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)庫(kù)、地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)和地下管網(wǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)等空間或非空間數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)了城市資源的電子化管理。在信息輸入、查詢、檢索和圖形輸出等方面，比傳統(tǒng)手工作業(yè)有了很大的提高。接下來(lái)是動(dòng)態(tài)規(guī)劃管理信息建設(shè)階段，本階段以UGIS為主體，并結(jié)合OA的動(dòng)態(tài)規(guī)劃管理信息建設(shè)，主要面向城市規(guī)劃，推進(jìn)辦公自動(dòng)化，加強(qiáng)業(yè)務(wù)運(yùn)行系統(tǒng)的建設(shè)，提高城市動(dòng)態(tài)模擬、實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)與調(diào)控管理的能力，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)外的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)基本上都是處于這個(gè)階段。第三個(gè)階段是全數(shù)字化信息系統(tǒng)建設(shè)階段，本階段以“數(shù)字城市”建設(shè)為長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，以城市可持續(xù)發(fā)展為原則。在這個(gè)階段，遙感系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)、數(shù)據(jù)

28、自動(dòng)采集系統(tǒng)和Internet網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的結(jié)合應(yīng)用，使城市動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)管理、公眾信息發(fā)布、自動(dòng)輔助決策、宏觀調(diào)控能力與城市持續(xù)發(fā)展等方面都產(chǎn)生了飛躍。這個(gè)階段是我們的目標(biāo)，也是城市在全球信息化浪潮下的發(fā)展趨勢(shì)。第三章 數(shù)字城市規(guī)劃管理的提出3.1數(shù)字城市規(guī)劃管理提出的背景現(xiàn)行城市規(guī)劃管理體系殘存著許多計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的制度和管理方法，逐漸不能適應(yīng)城市規(guī)劃和建設(shè)的需要，解決新的城市問(wèn)題需要?jiǎng)?chuàng)新的管理理念和先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)，這保證了數(shù)字城市規(guī)劃管理發(fā)展的必要性；另一方面，城市現(xiàn)代化信息化建設(shè)的趨勢(shì)為數(shù)字城市管理的提出提供了充分的可能性。3.1.1我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃體系的弊端通過(guò)第二章中對(duì)城市規(guī)劃管理模式的分析，可

29、以看出我國(guó)現(xiàn)行城市規(guī)劃管理中存在一些亟待解決的矛盾和缺陷，下面將從管理制度和技術(shù)方法上分別進(jìn)行論述。（1）管理制度上楊秀珠（2002）認(rèn)為現(xiàn)在許多的規(guī)劃違法行為是由于地方市政府與開發(fā)商之間存在利益關(guān)系，地方市政府干預(yù)規(guī)劃行政主管部門的正常管理和執(zhí)法行為，從而造成規(guī)劃行政主管部門無(wú)法嚴(yán)格執(zhí)法。首先，規(guī)劃利益的全局性與開發(fā)商利益的局部性之間存在矛盾。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的環(huán)境下，市場(chǎng)主體總是以贏利為目的，因此作為市場(chǎng)主體的開發(fā)商的行為就經(jīng)常與規(guī)劃發(fā)生矛盾，他們千方百計(jì)突破規(guī)劃的規(guī)定和限制。常理下，這個(gè)矛盾只要嚴(yán)格執(zhí)法就可以解決了，但是在現(xiàn)行的體制下，開發(fā)商與地方政府之間有千絲萬(wàn)縷的利益聯(lián)系，如果嚴(yán)格執(zhí)法就可

30、能影響到他們之間的利益關(guān)系。其次，規(guī)劃利益的長(zhǎng)遠(yuǎn)性與政府任期中的政績(jī)之間存在矛盾。相對(duì)于城市規(guī)劃的長(zhǎng)期效益，地方市政府的黨政領(lǐng)導(dǎo)往往更看重自己的任期政績(jī)，加上一些人對(duì)城市規(guī)劃的重要性認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)規(guī)劃業(yè)務(wù)不熟悉，經(jīng)常隨意改變已獲批準(zhǔn)的城市規(guī)劃。規(guī)劃行政主管部門在這種情況下，如何堅(jiān)持原則的問(wèn)題就變得極為重要。還有公眾對(duì)規(guī)劃管理要求的提高、規(guī)劃管理任務(wù)日趨加重與規(guī)劃執(zhí)法軟弱之間的矛盾。公眾對(duì)于城市規(guī)劃的參與度和要求逐漸提高，但開發(fā)商的違法違規(guī)行為和規(guī)劃執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)的行為都造成公眾的不滿，使公眾對(duì)管理部門不信任，不能積極的配合城市規(guī)劃行政主管部門的工作。（2）技術(shù)方法上首先在數(shù)據(jù)方面，數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)不一

31、致、數(shù)據(jù)規(guī)范性和通用性差是制約規(guī)劃管理水平提高的主要因素，每個(gè)城市、部門各自為政，數(shù)據(jù)都作為部門的私有財(cái)產(chǎn)，在數(shù)據(jù)交流和共享上有很多人為障礙，浪費(fèi)很多資源在基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的搜集和處理上。同時(shí)數(shù)據(jù)更新不及時(shí)，現(xiàn)勢(shì)性差，不能很好地反映城市現(xiàn)狀。其次，專業(yè)應(yīng)用系統(tǒng)的靈活性和通用性不夠，開發(fā)成本高，應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)效益低。目前城市規(guī)劃管理中的信息化還主要處在辦公自動(dòng)化向OA與GIS結(jié)合的過(guò)渡階段，即主要是基于E-R模型（孫毅中，2002），當(dāng)工作流程變化時(shí)，整個(gè)系統(tǒng)都需要重新開發(fā)，缺乏經(jīng)濟(jì)效益，無(wú)法在不同的城市之間移植。還有，城市規(guī)劃行政主管部門與其它相關(guān)部門（如土地、交通、環(huán)境等部門）在管理業(yè)務(wù)的銜接上很不流暢

32、，即使各部門內(nèi)部都擁有比較完善、高效率的管理系統(tǒng)，但這些系統(tǒng)只是各自為政，各有自己的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、運(yùn)行模式，無(wú)法共同工作，部門之間的信息交流、業(yè)務(wù)協(xié)作還是要依靠原始的人工操作。這也是一種資源的浪費(fèi)。另外一點(diǎn)涉及到網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，公眾和專家組織獲取信息的渠道和信息量都非常有限，這影響了他們對(duì)城市規(guī)劃管理工作的全面了解，進(jìn)一步影響了他們充分行使參與和監(jiān)督的權(quán)力，也影響了城市規(guī)劃管理的公開性。 3.1.2城市信息化建設(shè)對(duì)城市規(guī)劃管理的挑戰(zhàn) （1）從城市化到城市現(xiàn)代化城市化的概念包括廣義和狹義兩個(gè)方面。狹義的城市化是指：人口和產(chǎn)業(yè)活動(dòng)向城市的集聚轉(zhuǎn)移過(guò)程，農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝?，農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口的

33、過(guò)程。廣義的城市化包括兩個(gè)方面：城市生活方式及其價(jià)值觀念的擴(kuò)散；城市景觀向農(nóng)村地區(qū)的擴(kuò)散。目前，我國(guó)2000年城市化水平達(dá)到35，年均增長(zhǎng)達(dá)0.83。城市化的快速發(fā)展有利于我國(guó)完成經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，有利于早日實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。城市的現(xiàn)代化，就是根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的要求，主動(dòng)、自覺(jué)地調(diào)整城市的結(jié)構(gòu)和功能的連續(xù)動(dòng)態(tài)過(guò)程。這是一個(gè)不斷發(fā)展的概念，在不同的歷史階段、不同的地區(qū)，它的內(nèi)容和衡量標(biāo)準(zhǔn)都不一樣。閻小培（2002）將現(xiàn)代化的內(nèi)容概括為四個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)方面：表現(xiàn)為工業(yè)化、信息化、市場(chǎng)化、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高級(jí)化和高額的群眾消費(fèi)等；政治方面：表現(xiàn)為民主化（普遍的法則、公民權(quán)、能勝任的行政機(jī)關(guān)）、公眾參與、體制優(yōu)化、

34、國(guó)際關(guān)系日益密切等；社會(huì)方面：城市化、人口控制、社會(huì)保障、國(guó)家利益至上的民族精神、及公民個(gè)性化等；文化方面：表現(xiàn)為大眾傳媒系統(tǒng)更加發(fā)達(dá)、知識(shí)分子更加活躍及公民素質(zhì)明顯提高等。城市化與城市的現(xiàn)代化兩個(gè)概念既有聯(lián)系又有區(qū)別。城市化在大多數(shù)情況下是自發(fā)的，主要?jiǎng)恿κ墙?jīng)濟(jì)的發(fā)展；而城市現(xiàn)代化則是自覺(jué)的，主要是受人為因素的調(diào)控（王爾琪，1992）。可以說(shuō)，城市的現(xiàn)代化通過(guò)對(duì)城市化的人為調(diào)整，從而促進(jìn)城市化向有利方向發(fā)展，更快更好地推動(dòng)城市的發(fā)展。城市的現(xiàn)代化既是一種目標(biāo)，又是一種動(dòng)態(tài)的過(guò)程。目前我國(guó)的城市現(xiàn)代化水平與同期發(fā)達(dá)的國(guó)際城市相比仍有相當(dāng)差距。為了縮短這個(gè)差距，使我國(guó)城市現(xiàn)代化迅速發(fā)展，從城市規(guī)

35、劃管理的角度來(lái)說(shuō)，必須做好政府管理與市場(chǎng)建設(shè)主體之間的協(xié)調(diào)一致，做好管理理論與管理技術(shù)的協(xié)調(diào)一致。（2）從城市現(xiàn)代化到城市信息化城市現(xiàn)代化不是一個(gè)空泛的概念，它是由各個(gè)領(lǐng)域的共同發(fā)展組成的，而信息化是現(xiàn)代化過(guò)程中十分重要的環(huán)節(jié)。目前，人類正在步入信息社會(huì)，每個(gè)國(guó)家都面臨網(wǎng)絡(luò)化浪潮的沖擊。全國(guó)八屆人大四次會(huì)議把推進(jìn)信息化納入了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要，黨的十六大又進(jìn)一步提出了“信息化是我國(guó)加快實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然選擇，堅(jiān)持以信息化帶動(dòng)工業(yè)化，以工業(yè)化促進(jìn)現(xiàn)代化，走出一條科技含量高、經(jīng)濟(jì)效益好、資源消耗低、環(huán)境污染少、人力資源優(yōu)勢(shì)得到充分發(fā)揮的新型工業(yè)化路子”的戰(zhàn)

36、略任務(wù)，這表明了信息化發(fā)展戰(zhàn)略在中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的重要地位。城市信息化的提出，源自前美國(guó)副總統(tǒng)戈?duì)?998年提出的“數(shù)字地球”概念。在這一概念影響下，我國(guó)不少地區(qū)先后提出了建設(shè)“數(shù)字城市”的思路，而在我國(guó)的信息化規(guī)劃中，作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化的重要組織部分，正式提出了城市信息化這一概念。姜愛(ài)林（2002）認(rèn)為城市信息化是指在城市規(guī)劃、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理以及城市生產(chǎn)與生活中，充分地利用數(shù)字化信息處理技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)，將城市的各種數(shù)字信息及相關(guān)的各種信息資源加以整合并充分利用。張藝（2002）指出城市信息化的目標(biāo)是通過(guò)信息化完善城市服務(wù)功能，提高城市管理、人民生活和城市環(huán)境的質(zhì)量，并為行業(yè)信息

37、化、企業(yè)信息化和社會(huì)信息化的發(fā)展提供良好的環(huán)境。城市信息化是國(guó)家信息化戰(zhàn)略的重要組成部分，也是信息化戰(zhàn)略得以順利實(shí)現(xiàn)的重要保障。對(duì)于城市這樣一個(gè)復(fù)雜巨系統(tǒng)，城市信息化是一個(gè)涉及到各部門、各系統(tǒng)、各領(lǐng)域、全方位的系統(tǒng)工程。它包括城市信息基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、信息技術(shù)的應(yīng)用、信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、企業(yè)信息化和社會(huì)信息化環(huán)境的改善等。信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市信息化建設(shè)的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，信息技術(shù)的發(fā)展和創(chuàng)新是城市信息化的動(dòng)力來(lái)源，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是城市信息化的重要支撐，而企業(yè)信息化和社會(huì)信息化環(huán)境的建設(shè)則是城市信息化戰(zhàn)略的具體應(yīng)用。城市信息化不僅是信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用，更是一種復(fù)雜的社會(huì)轉(zhuǎn)變，涉及到制度和體制的

38、創(chuàng)新、作為發(fā)展模式的信息化、以及作為一種強(qiáng)有力推動(dòng)工具的信息技術(shù)，正是這種復(fù)雜的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)三者的組合模式改變著社會(huì)、城市和區(qū)域（Manuel Castells，1989）。（3）從數(shù)字城市到數(shù)字城市規(guī)劃“數(shù)字城市”具有雙重含義（傅文彪等，2002）。一方面，“數(shù)字城市”是指城市的信息化，它涉及到城市信息化方方面面的工作，如整合城市信息資源、實(shí)現(xiàn)城市緊急信息化、建立城市電子政務(wù)系統(tǒng)、電子商務(wù)企業(yè)、電子社區(qū)、發(fā)展信息家電、遠(yuǎn)程教育、網(wǎng)上醫(yī)療等，這是廣義的“數(shù)字城市”。它來(lái)源于“數(shù)字地球”（Digital Earth），是“數(shù)字地球”的基本空間層次之一（圖3-1），戈?duì)栐?998年的“數(shù)字地球

39、”報(bào)告中提出了“數(shù)字化舒適社區(qū)建設(shè)”，即是數(shù)字化城市的初步倡議。數(shù)字地球數(shù)字區(qū)域數(shù)字國(guó)家數(shù)字省數(shù)字城市圖3-1數(shù)字地球的空間層次另一方面，狹義的“數(shù)字城市”是指以空間信息為基礎(chǔ)的城市信息系統(tǒng)體系，它由Web GIS, Com GIS, VR GIS等技術(shù)發(fā)展而來(lái)。通過(guò)深入開發(fā)和應(yīng)用空間信息資源，建設(shè)服務(wù)于城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，服務(wù)于政府、企業(yè)、公眾，服務(wù)于人口、資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展的信息基礎(chǔ)設(shè)施和應(yīng)用體系，其實(shí)質(zhì)就是建設(shè)空間信息基礎(chǔ)設(shè)施并在此基礎(chǔ)上深度開發(fā)、整合、應(yīng)用、交流和共享城市的各種信息資源。數(shù)字城市規(guī)劃是在廣義的 “數(shù)字城市”即城市信息化的建設(shè)中提出的一個(gè)概念，它以數(shù)字地圖為

40、基礎(chǔ)，繼承經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口統(tǒng)計(jì)等信息來(lái)描述城市空間形態(tài)的過(guò)去、現(xiàn)在和將來(lái)（許豐功，2002）。數(shù)字城市規(guī)劃是數(shù)字城市建設(shè)的一個(gè)龍頭行業(yè)，是一項(xiàng)龐大復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到城市里的各個(gè)方面的部門與單位，影響到城市各方面的利益。數(shù)字城市規(guī)劃主要包括規(guī)劃設(shè)計(jì)和規(guī)劃管理兩個(gè)方面。規(guī)劃設(shè)計(jì)主要側(cè)重于對(duì)新技術(shù)的應(yīng)用和創(chuàng)新，而規(guī)劃管理要涉及到政府的管理職能、法律的監(jiān)督職能、社會(huì)的自制能力和技術(shù)支持等幾個(gè)方面，內(nèi)涵和外延更加豐富，也是本文的研究重點(diǎn)。3.2數(shù)字城市規(guī)劃管理的提出綜合在第二章中對(duì)于國(guó)內(nèi)外城市規(guī)劃管理理論與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的綜述，以及上一節(jié)中的背景分析，作者認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃管理涉及到政府行政、政府執(zhí)法、技術(shù)解

41、決方案等多方面的問(wèn)題，任何一個(gè)單一的部門或即使最高端的技術(shù)也不可能完全勝任全部的規(guī)劃管理工作。所以作者認(rèn)為有必要建立一種全新概念的規(guī)劃管理體系，希望能從比較高的角度、比較全面的視野來(lái)考慮城市規(guī)劃管理的問(wèn)題，而不是僅僅局限于一種職能的發(fā)揮或一種技術(shù)的應(yīng)用。3.2.1數(shù)字城市規(guī)劃管理的理論依據(jù)曼紐爾.卡斯泰爾（Mannuel Castells）在他的信息化城市（The Information City）一書中提到了生產(chǎn)方式、發(fā)展模式與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系。發(fā)展模式是指技術(shù)與組織發(fā)展相互影響的復(fù)雜體系，這種體系可以導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)變化。而當(dāng)今社會(huì)的發(fā)展正在從工業(yè)化的發(fā)展模式向以信息處理和知識(shí)生產(chǎn)為核

42、心的發(fā)展模式過(guò)渡，所謂信息化發(fā)展模式就是指在集中的基礎(chǔ)上通過(guò)信息技術(shù)和信息處理活動(dòng)的相互影響，形成的一個(gè)相互聯(lián)系的技術(shù)組織體系。他認(rèn)為生產(chǎn)方式和發(fā)展模式的相互作用是新的社會(huì)、空間類型、發(fā)展進(jìn)程的源泉，在向信息化發(fā)展模式過(guò)渡的過(guò)程中，必然伴隨著社會(huì)組織結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新和政府職能的轉(zhuǎn)變。這是本文提出數(shù)字化規(guī)劃管理概念的主要理論依據(jù)，根據(jù)技術(shù)發(fā)展和創(chuàng)新與政府職能、社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的相互作用關(guān)系，作者從管理模式和技術(shù)兩個(gè)方面來(lái)構(gòu)建這個(gè)全新的概念。數(shù)字城市規(guī)劃管理概念本身就體現(xiàn)了技術(shù)與政府管理的密切關(guān)系。在技術(shù)層面上，它的意義是以建設(shè)數(shù)字城市為基礎(chǔ)和目標(biāo)，以信息技術(shù)為發(fā)展動(dòng)力。在管理層面上意味著政府職能的轉(zhuǎn)變，法

43、制的健全與完善，社會(huì)組織與結(jié)構(gòu)的改善等諸多方面的內(nèi)容。3.2.2數(shù)字城市規(guī)劃管理的基本概念和特點(diǎn)狹義的城市規(guī)劃管理是指按照法定程序編制和審批的城市規(guī)劃，依據(jù)國(guó)家和各級(jí)政府頒布的城市規(guī)劃管理有關(guān)法規(guī)和具體規(guī)定，采取法制的、社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的、行政的和科學(xué)的管理方法，對(duì)城市各項(xiàng)建設(shè)用地和建設(shè)活動(dòng)進(jìn)行統(tǒng)一安排和控制，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)城市的各項(xiàng)建設(shè)工程有計(jì)劃、有秩序的協(xié)調(diào)發(fā)展，保證規(guī)劃的順利實(shí)施。它是一項(xiàng)政府行政職能、一項(xiàng)社會(huì)實(shí)踐的綜合性系統(tǒng)工程（王汝芬等，1995）。它主要包括三方面的工作：城市規(guī)劃的編制和審批；城市規(guī)劃實(shí)施管理和城市規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查。廣義的城市規(guī)劃管理是建立在現(xiàn)代科學(xué)理性主義規(guī)劃思想之上，

44、以城市功能分區(qū)為基礎(chǔ)，以“合理發(fā)展”為目標(biāo)，通過(guò)各種行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的和規(guī)劃的手段對(duì)城市的社會(huì)生產(chǎn)（包括物質(zhì)生產(chǎn)、精神生產(chǎn)和人口生產(chǎn)）要素和社會(huì)生活（包括物質(zhì)生活與精神生活）要素的空間布局進(jìn)行合理的控制、引導(dǎo)和調(diào)節(jié)。此種規(guī)劃和管理目標(biāo)反映出一種生態(tài)學(xué)意義上的綜合觀念（史津，2000），即不單純地依靠某種單一的要素解決城市問(wèn)題，而是采用綜合的手段對(duì)城市整體進(jìn)行控制。城市規(guī)劃管理是城市管理的一個(gè)方面，提高城市規(guī)劃管理效能的途徑主要有兩種：改革組織體制；實(shí)現(xiàn)管理方法與手段的現(xiàn)代化。數(shù)字城市規(guī)劃管理就是針對(duì)現(xiàn)在城市規(guī)劃管理在組織體制和技術(shù)方法上的弊端所提出的一個(gè)新的概念。數(shù)字城市規(guī)劃管理是將廣義的

45、城市規(guī)劃管理中的生態(tài)學(xué)綜合觀念引入到狹義的城市規(guī)劃管理工作中，借助多方面的力量，采用綜合的手段來(lái)解決具體的規(guī)劃管理問(wèn)題。這個(gè)概念本身就體現(xiàn)了技術(shù)與政府職能和社會(huì)機(jī)構(gòu)的密切關(guān)系，是政府職能、社會(huì)機(jī)構(gòu)、法律法規(guī)和公眾團(tuán)體對(duì)新技術(shù)發(fā)展的一種調(diào)整和適應(yīng)。在技術(shù)層面上，它的意義是以建設(shè)數(shù)字城市為基礎(chǔ)和目標(biāo)，以信息技術(shù)為發(fā)展動(dòng)力，是數(shù)字城市建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)。在政府職能層面上意味著對(duì)傳統(tǒng)政府職能的改革，法制管理力度的加強(qiáng)。在社會(huì)層面上代表著社會(huì)組織與結(jié)構(gòu)的改善，公眾參與力度與深度的加強(qiáng)等諸多方面。數(shù)字城市規(guī)劃管理（Digital Urban Planning Administration，DUPA）不是一個(gè)

46、單純的規(guī)劃業(yè)務(wù)管理系統(tǒng)，它是一種新的城市規(guī)劃管理模式，是一種新的合作協(xié)調(diào)關(guān)系，是對(duì)不同的規(guī)劃管理主體、行為和對(duì)象在體制上、運(yùn)行中所體現(xiàn)的基本特征以及組織方式的理論概括。對(duì)于城市規(guī)劃管理的四個(gè)系統(tǒng)（陳曉麗，2000）：決策系統(tǒng)，執(zhí)行系統(tǒng)，反饋系統(tǒng)和支持系統(tǒng)，數(shù)字城市規(guī)劃管理都體現(xiàn)了法制化、社會(huì)化和信息化的新特點(diǎn)。3.2.3數(shù)字城市規(guī)劃管理的原則法制化、社會(huì)化和科學(xué)化管理既是數(shù)字城市規(guī)劃管理的特點(diǎn)也是它必須遵循的三項(xiàng)原則。法制化管理原則是指要依法規(guī)劃、依法建設(shè)、依法管理和依法監(jiān)督。對(duì)于規(guī)劃設(shè)計(jì)部門，建設(shè)施工單位，規(guī)劃行政主管部門和公眾專家團(tuán)體，它們?cè)诔鞘幸?guī)劃的全過(guò)程中行使自己的權(quán)利，履行自己的義務(wù)

47、，都要以法律為依據(jù)，以法律為保障。社會(huì)化管理原則是指要建立健全公眾和專家監(jiān)督機(jī)制，提高城市規(guī)劃管理的社會(huì)參與度，將城市規(guī)劃管理工作由單純的政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槿駞⑴c的社會(huì)性活動(dòng)，使規(guī)劃管理工作透明化、社會(huì)化，使之能夠遵守“公平、公正”的市場(chǎng)原則。科學(xué)化管理原則是指要充分應(yīng)用各種先進(jìn)的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，豐富規(guī)劃管理手段，提高管理效率和水平。第四章 數(shù)字城市規(guī)劃管理體系的建立4.1比較數(shù)字城市規(guī)劃管理與現(xiàn)行城市規(guī)劃管理數(shù)字城市規(guī)劃管理與現(xiàn)行城市規(guī)劃管理比較，現(xiàn)行規(guī)劃管理主要是實(shí)現(xiàn)了城市政府部門的行政管理職能，是規(guī)劃行政主管部門自上而下的管理、控制和監(jiān)督，是平面和單方面的，缺乏真正意義上的社會(huì)反饋和監(jiān)督。而

48、數(shù)字城市規(guī)劃管理的內(nèi)涵和外延都更為廣泛，對(duì)于城市規(guī)劃的行政管理只是數(shù)字城市規(guī)劃管理的一個(gè)方面，它強(qiáng)調(diào)管理數(shù)據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，強(qiáng)調(diào)管理信息的共享與交流，強(qiáng)調(diào)管理工作的公開和透明化，強(qiáng)調(diào)管理的法律依據(jù)和保障。數(shù)字城市規(guī)劃管理以建設(shè)數(shù)字城市以至數(shù)字中國(guó)為背景和目標(biāo)，充分利用先進(jìn)的信息技術(shù)，如網(wǎng)絡(luò)，光纜，電信等手段將公眾的意見(jiàn)，專家的決策，法律法規(guī)納入到城市規(guī)劃管理的體系中，與規(guī)劃行政主管部門既有分工協(xié)作也有互相監(jiān)督，使城市規(guī)劃管理成為一個(gè)有反饋，有交流的網(wǎng)絡(luò)化的立體管理模式。下表（表4-1）是對(duì)現(xiàn)行城市規(guī)劃管理和數(shù)字城市規(guī)劃管理的比較，可以看出現(xiàn)行城市規(guī)劃管理的局限性，也可以看出數(shù)字城市規(guī)劃管理從

49、方法和體制上帶來(lái)的飛躍。表4-1數(shù)字城市規(guī)劃管理與現(xiàn)行城市規(guī)劃管理的比較現(xiàn)行城市規(guī)劃管理數(shù)字城市規(guī)劃管理管理目標(biāo)城市建設(shè)用地的控制和管理，建設(shè)工程的審批以數(shù)字城市建設(shè)為目標(biāo)，通過(guò)先進(jìn)的規(guī)劃管理制度和技術(shù)實(shí)現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展管理方法行政管理：分階段對(duì)建設(shè)單位提出規(guī)劃要求審查修改各階段的規(guī)劃設(shè)計(jì)方案，法律管理：依照規(guī)劃法規(guī)監(jiān)督檢查糾正規(guī)劃實(shí)施結(jié)果經(jīng)濟(jì)管理：利用價(jià)格、稅收、獎(jiǎng)金、罰款等手段來(lái)進(jìn)行規(guī)劃管理行政管理；法制管理；社會(huì)管理（公眾和專家組織的參與和監(jiān)督），科學(xué)技術(shù)管理方法主要管理業(yè)務(wù)基本按用地規(guī)劃、建設(shè)工程規(guī)劃、市政管線工程規(guī)劃、規(guī)劃監(jiān)察和測(cè)繪等業(yè)務(wù)內(nèi)容分工管理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)產(chǎn)品生產(chǎn)，公共信息服務(wù)，

50、城市規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目的審批管理專業(yè)管理信息系統(tǒng)的設(shè)計(jì)和配套技術(shù)服務(wù)，信息化管理人才的培訓(xùn)與交流管理依據(jù)行政命令；相關(guān)法律法規(guī)以現(xiàn)有規(guī)劃為依據(jù)，依法管理，同時(shí)接受公眾和專家團(tuán)體的監(jiān)督管理部門城市政府；城市規(guī)劃行政主管部門：如規(guī)劃局城市信息中心，規(guī)劃行政主管部門、專家團(tuán)體、公眾組織管理技術(shù)辦公自動(dòng)化（OA）,管理信息系統(tǒng)（MIS）許多落后地區(qū)仍是手工作業(yè)GIS, RS, GPS, OA, 數(shù)據(jù)自動(dòng)采集技術(shù)，Internet技術(shù),多媒體演示技術(shù)等管理效果評(píng)價(jià)受上級(jí)政府制約，無(wú)法真正依法管理；技術(shù)水平落后，管理的科學(xué)性不夠。受法律監(jiān)督和保障，全社會(huì)參與，保證城市規(guī)劃管理的公開和公平； 應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)方法，

51、管理更科學(xué)更權(quán)威。 4.2數(shù)字城市規(guī)劃管理理念數(shù)字城市規(guī)劃管理要求比較全面地考慮規(guī)劃管理中的各個(gè)主體、各種關(guān)系，通過(guò)政府政策、國(guó)家與地方法規(guī)、社會(huì)力量和科學(xué)技術(shù)等幾方面的共同作用來(lái)進(jìn)行城市規(guī)劃管理。4.2.1政府職能的轉(zhuǎn)變 我國(guó)城市政府管理的內(nèi)容十分廣泛和復(fù)雜，它集經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、監(jiān)察、計(jì)劃生育等行政工作于一身。市政府對(duì)所有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)實(shí)行了高度集中的全方位管理和嚴(yán)格全面的控制，城市社會(huì)的自治功能受到嚴(yán)重的制約，造成政企不分、政社不分。 在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，城市政府的職能應(yīng)該以社會(huì)公共服務(wù)職能為主，對(duì)公共秩序和安全進(jìn)行必

52、要的管理和控制，從自上而下逐級(jí)任命和發(fā)號(hào)施令的政治與行政管理機(jī)器轉(zhuǎn)變?yōu)槊嫦蚴忻窈推髽I(yè)提供公共物品和公共服務(wù)的公共機(jī)構(gòu)，以滿足市民日益增長(zhǎng)的生活需要，為城市健康協(xié)調(diào)發(fā)展創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境和物質(zhì)條件。在城市規(guī)劃方面，城市政府職能的轉(zhuǎn)變主要是指對(duì)專業(yè)管理職能的放權(quán)，將專業(yè)管理職能分離出來(lái)，分散到專業(yè)的規(guī)劃部門，政府主要是對(duì)這些部門提供服務(wù)，同時(shí)組織公眾，平衡各種利益的矛盾和協(xié)調(diào)各部門之間的合作關(guān)系。地方市政府的這種職能決定了整個(gè)政府管理事業(yè)的變動(dòng)型組織結(jié)構(gòu)（如圖4-1*），這種組織結(jié)構(gòu)中，地方市政府有足夠的權(quán)威，足夠的遠(yuǎn)見(jiàn)來(lái)帶動(dòng)各項(xiàng)建設(shè)項(xiàng)目在不同部門之間的水平溝通。*根據(jù)臺(tái)灣愈世偉博士的成功經(jīng)理人講

53、座修改。部門A部門B部門C部門D部門E地方市政府項(xiàng)目1項(xiàng)目3項(xiàng)目2圖4-1 變動(dòng)型社會(huì)組織結(jié)構(gòu)示意圖4.2.2政府機(jī)構(gòu)的調(diào)整 政府機(jī)構(gòu)改革與政府職能的轉(zhuǎn)變是相輔相成的兩個(gè)方面。目前我國(guó)城市政府機(jī)構(gòu)龐大、職責(zé)不清、政企不分，政社不分，迫切需要改革。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，應(yīng)該建立起“小政府、大社會(huì)”的城市管理模式。由于地方市政府專業(yè)管理職能的削弱，需要更強(qiáng)有力的規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行管理，首先是加強(qiáng)規(guī)劃行政主管部門的管理權(quán)限，然后要建立數(shù)字城市建設(shè)管理辦公室，下設(shè)城市信息中心，在城市規(guī)劃行政主管部門中設(shè)立局內(nèi)信息中心，加強(qiáng)信息技術(shù)在城市規(guī)劃管理中的應(yīng)用。4.2.3公眾

54、參與城市規(guī)劃管理城市規(guī)劃本質(zhì)上是一種實(shí)施管理計(jì)劃和空間開發(fā)的公共行動(dòng)，這種公共行動(dòng)從根本上區(qū)別于傳統(tǒng)自上而下命令式、強(qiáng)制控制的等級(jí)式管理方式（羅小龍等，2001）。隨著改革開放的不斷深入，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，我國(guó)的城市建設(shè)得到了空前的發(fā)展，逐步由以前的政府投資行為轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)調(diào)節(jié)為主的多元投資行為，城市的開發(fā)建設(shè)方式也從政府的包辦包建轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)社會(huì)化、多元化和市場(chǎng)化。城市建設(shè)和管理涉及到越來(lái)越多的投資主體和利益主體，公眾對(duì)于自己的利益，對(duì)城市發(fā)展也越來(lái)越關(guān)心，隨著公眾規(guī)劃意識(shí)的增強(qiáng)，知識(shí)水平的提高，他們對(duì)參與城市規(guī)劃的設(shè)計(jì)和管理的要求越來(lái)越強(qiáng)烈。所以公眾參與城市規(guī)劃管理已經(jīng)成為城市規(guī)

55、劃管理發(fā)展的必然趨勢(shì)，同時(shí)也符合“小政府、大社會(huì)”的城市管理模式。4.2.4數(shù)字城市規(guī)劃管理的法制化我國(guó)現(xiàn)在城市規(guī)劃管理中存在著立法不完善，執(zhí)法不嚴(yán)，監(jiān)督無(wú)力的狀況，而數(shù)字城市規(guī)劃管理的法制化主要是針對(duì)這種現(xiàn)狀提出：規(guī)劃法律體系的建立健全；規(guī)劃行政主管部門的依法行政；和對(duì)于公眾參與和監(jiān)督的法律保障。對(duì)于第一點(diǎn)規(guī)劃法律體系的建立健全，在下文中有具體的論述，這里主要是討論后面兩點(diǎn)。現(xiàn)在相當(dāng)一部分違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的都是地方政府行為。因此，要想有效地進(jìn)行城市規(guī)劃管理，就是要有效預(yù)防和克服政府的違法行為，就是要能徹底超越地方的短期行為和眼前利益，要能有效防止地方領(lǐng)導(dǎo)的不當(dāng)干預(yù)和錯(cuò)誤，以及能有效擺脫和抵制不

56、法利益主體的誘惑，把城市規(guī)劃做好，把城市規(guī)劃管好，把規(guī)劃執(zhí)法搞好（楊秀珠，2002）。要想抵制政府的違法行為，首先必須加強(qiáng)城市規(guī)劃行政主管部門的法律權(quán)利，從憲法和城市規(guī)劃法的高度對(duì)規(guī)劃行政主管部門的權(quán)力進(jìn)行規(guī)定，針對(duì)政府的違法行為做出具體的懲罰規(guī)定。以此才能對(duì)違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的政府行為進(jìn)行堅(jiān)決的抵制和糾正。同時(shí)還有利于地方政府和當(dāng)?shù)仡I(lǐng)導(dǎo)對(duì)規(guī)劃管理的支持和對(duì)規(guī)劃法規(guī)的執(zhí)行。規(guī)劃的權(quán)威性和強(qiáng)制性自然也就加強(qiáng)了。另外，關(guān)于公眾和專家團(tuán)體對(duì)于城市規(guī)劃的參與和監(jiān)督權(quán)，只有制度上的規(guī)定是不夠的，必須通過(guò)法律上的條文進(jìn)行明確的規(guī)定，并對(duì)侵犯這種權(quán)利的行為制定相應(yīng)的懲處方法。這樣才能真正保證數(shù)字城市規(guī)劃管理的社會(huì)性。4.2.5數(shù)字城市規(guī)劃管理的信息化按照城市信息化建設(shè)戰(zhàn)略的要求，在各個(gè)城市應(yīng)該建立數(shù)字城市建設(shè)管理辦公室，負(fù)責(zé)制定城市信息化發(fā)展戰(zhàn)略和目標(biāo)，與地方市政府一起負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個(gè)行業(yè)，各個(gè)部門在信息化建設(shè)中的利益關(guān)系，解決利益沖突，共享信息資源。同時(shí)借鑒我國(guó)一些大城市，如深圳、上海、廣州的經(jīng)驗(yàn)，成立隸屬于數(shù)字城市建設(shè)管理辦公室的城市信息中心，在管理辦公室的指導(dǎo)下進(jìn)行信息產(chǎn)品的生產(chǎn)，提供信息咨詢，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，軟件產(chǎn)品的開發(fā)和信息技術(shù)培訓(xùn)等服務(wù)。城市信息中心負(fù)責(zé)城市全面的信息資