城市生活垃圾分類策略探討

1、城市生活垃圾分類策略探討以循環(huán)經(jīng)濟為視角 人民論壇 （）綦文生【摘要】發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟已成為我國經(jīng)濟社會發(fā)展的必然選擇。國務院2013年印發(fā)的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略及近期行動計劃中明確要求，加快建設循環(huán)型社會，到2015年，構建起先進完整的再生資源回收體系，垃圾分類工作取得明顯進展。文章以循環(huán)經(jīng)濟為視角，通過借鑒國際發(fā)達地區(qū)的先進做法，對完善我國的城市生活垃圾分類提出了建議?！娟P鍵詞】經(jīng)濟發(fā)展生活垃圾分類循環(huán)經(jīng)濟循環(huán)經(jīng)濟及垃圾分類概述循環(huán)經(jīng)濟的概念于20世紀90年代被引入國內，并得到不斷深化和實踐。目前，國內普遍意義上的循環(huán)經(jīng)濟是指按照清潔生產(chǎn)要求及3R（Reducing減量化、Resuing再利用、R

2、ecycling資源化）原則，對物質資源及其廢棄物實行綜合利用的經(jīng)濟過程。與傳統(tǒng)經(jīng)濟發(fā)展的線性模式不同，循環(huán)經(jīng)濟是一種以物質閉環(huán)流動（closingmaterialscycle）為特征的經(jīng)濟增長模式。循環(huán)經(jīng)濟力求實現(xiàn)“資源產(chǎn)品再生資源”的物質反復循環(huán)流動，以期充分利用有限的自然資源，在生產(chǎn)、消費過程中最大限度地降低污染、減少廢棄物排放量，并通過分類、清運、回收，提高廢棄物的再生利用水平。從循環(huán)經(jīng)濟關注的主題來看，垃圾分類無疑是其重點關注的內容。事實上，垃圾分類正是隨著循環(huán)經(jīng)濟的興起而出現(xiàn)的，也是循環(huán)經(jīng)濟中的一個標志性組成部分。其中，如自然資源的減量化、再利用和資源再生化都是其要考慮的技術層面的

3、問題。實踐中，往往也將循環(huán)經(jīng)濟的理念更多地融入到了垃圾的回收、清運、處理中，研究者指出只有將垃圾的處理與循環(huán)經(jīng)濟結合起來，把循環(huán)經(jīng)濟納入到廢物處理的每一個過程中，才能從根本上解決垃圾污染問題，同時促進循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展。當前我國城市生活垃圾分類面臨的主要問題城市生活垃圾的分類與減量是系統(tǒng)性的工作，與發(fā)達國家相比，我國目前整體水準仍然較低，政策框架、技術標準、社會觀念、產(chǎn)業(yè)化程度等各個方面還有很大的提升空間。相關政策與責任體系有待完善。一是缺乏合理而高效的頂層設計。城市垃圾管理處于經(jīng)濟社會發(fā)展的末端環(huán)節(jié)，具有很強的專業(yè)性、社會性，涉及面廣泛。目前各部門、環(huán)節(jié)仍然銜接不順、缺乏整合，亟需在更高層面上建

4、立與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調、相適應的管理體制。二是城市生活垃圾分類指標體系尚不夠明確。城市生活垃圾分類及其評價標準列出了8項與垃圾分類有關的評分指標，但仍然較為粗線條，需結合實際不斷完善，且該標準與相應的責任體系、收費機制尚未有效銜接，在實踐中存在脫節(jié)現(xiàn)象。三是從源頭到末端的生活垃圾分類責任體系尚未形成。垃圾分類責任可分為產(chǎn)生源責任、運輸責任、處理責任等。其中，運輸責任、處理責任相對明確，但產(chǎn)生源類型則極其多樣、量大面廣，在目前的收集運輸方式和技術系統(tǒng)水平下，具體責任人和相應責任難以確定，如果不能形成從源頭到末端的分類責任體系，就無法使各類垃圾分別進入合理的處理渠道。市民觀念、生活和行為習慣的轉變

5、難。每個家庭、每個市民按照分類標準和垃圾收集站標識對垃圾進行分類投放，是垃圾得以有效分類回收、處理的重要源頭和保障。事實上，中國大部分地區(qū)城市居民垃圾分類意識仍然欠缺，即使是在上海這樣相對發(fā)達的地區(qū)，居民的垃圾分類處理情況也不容樂觀。根據(jù)調查，市民大部分都會支持垃圾的分類回收，但由于個人生活習慣、意識等問題的存在及影響，混合投放垃圾的習慣的改變還需很長時間。物流系統(tǒng)與技術環(huán)節(jié)瓶頸。在提高分類回收效率的同時，清運過程中的物流系統(tǒng)和垃圾處理技術能力同樣重要。當前，由于城市整體規(guī)劃水平、公共事務管理能力、迅速增長的生活垃圾總量、有限的資金投入和產(chǎn)業(yè)化程度等諸多原因，我國城市的垃圾分類清運水平仍有待提

6、高。就處理環(huán)節(jié)而言，目前生活垃圾處理、處置方式大體有回收利用、填埋、堆肥、焚燒幾種方式，在日本，高溫焚燒處理的垃圾比例接近80%，其余則多數(shù)用于堆肥，填埋的垃圾比重極少。相較之下，我國城市對生活垃圾的處理方式仍較為單一，以填埋為主。如北京市2009年垃圾處理中，填埋、堆肥、焚燒三種處理方式所占比例分別為90%、8%、2%，與發(fā)達國家相比，差距顯而易見。循環(huán)經(jīng)濟學視角下的城市生活垃圾分類策略明確垃圾分類處理的思路和步驟。第一，實施“垃圾強制分類”。用25年時間推動“垃圾強制分類”工作，明確規(guī)定垃圾分為“資源垃圾”、“廚余”、“有害”和“其他垃圾”四類，并對每一類垃圾進行細化，制定出指導操作性強的

7、分類說明。在此過程中，必須下決心改變居民投放垃圾習慣。目前大部分樓宇住宅小區(qū)大多在每個樓層設置垃圾桶，如在原先的垃圾桶邊增設一個廚余垃圾投放桶，經(jīng)測算一個1000戶的住宅小區(qū)，至少需增加設施設備投入10萬元，以及每年由此增加其它費用約需10萬元，而且分類投放參與率和準確率難以提高。第二，推動“資源回收四合一”。借鑒臺灣的經(jīng)驗，統(tǒng)籌小區(qū)居民、回收商、地方政府及回收基金等力量，實施資源回收、垃圾減量，并通過回饋方式鼓勵全民參與。初始階段可以直接補助居民，調動其積極性。同時設立資源回收管理基金，基金主要來源是對生產(chǎn)制造、進口或銷售名目中應回收廢棄物廠商征收的清除處理費，用于對從事資源回收的社區(qū)居民和

8、回收商進行補貼，運用政府“有形的手”調節(jié)促進資源回收。第三，推行“垃圾不落地。取消原設在小區(qū)或街道兩側的垃圾投放點，要求居民將垃圾拎到垃圾收運車?？奎c，在固定時間段內直接投放到垃圾收運車內。如臺灣臺北市投入各類垃圾收運車輛近1000輛，設置線路184條，垃圾收運車?？奎c4122個，每天下午4點至晚上10點30分收運垃圾。全臺灣不論城市鄉(xiāng)村均實施“垃圾不落地”，在大街小巷和居民小區(qū)幾乎見不到垃圾桶，但城市干凈整潔，基本杜絕了亂扔垃圾現(xiàn)象。第四，實行“垃圾費隨袋征收”。垃圾費按量征收符合“污染者付費”和公平原則，是國際公認的運用經(jīng)濟手段促進垃圾減量的有效措施，被美國、韓國、日本等國廣泛采用。“垃圾

9、費隨袋征收”要求居民投放垃圾時必須使用專用垃圾袋，而專用垃圾袋售價中包含了垃圾處理費。推行此項制度，允許分類出來的資源垃圾和廚余可以不用專用垃圾袋，免收垃圾費，這形成了“既做環(huán)保，又能省錢”的局面。如臺灣新北市一般廢棄物清運量從1999年的3778噸/日降至2006年的2804噸/日。然而到了2006年之后，垃圾減量不再有明顯的下降趨勢。2010年新北市全面實施“垃圾費隨袋征收”，至2011年新北市垃圾減量至1361噸/日，一般廢棄物清運量人均僅為0.35公斤/日，取得了驚人的成效。第五，實現(xiàn)垃圾源頭減量。大力推行清潔生產(chǎn)、綠色消費，倡導居民養(yǎng)成生活簡樸、愛物惜物、物盡其用的生活習慣，通過引導

10、、獎勵及法規(guī)約束等方式，扶持資源再生產(chǎn)業(yè)。通過頒布有關垃圾源頭減量方面的法規(guī)，限制使用塑料袋購物、限制產(chǎn)品過度包裝，鼓勵生產(chǎn)、流通、消費采用“易于分解、拆解或回收再利用的材質”、“含一定比例再生資源”或“標明分類回收標志”的產(chǎn)品。完善垃圾分類相關的政策法律框架。第一，形成更具實踐指導意義的城市生活垃圾分類政策體系。目前，我國垃圾分類相關政策體系不完善，已經(jīng)制定出臺的政策也未能得到有效實施。在“大循環(huán)戰(zhàn)略”作為國家整體戰(zhàn)略被提出、在經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展越來越成為焦點問題的時代背景下，應當將與城市生活垃圾分類回收處理水平相關的指標，納入地方政府的績效考核評估體系，并成為硬性指標、賦予一定權重。第二，

11、完善垃圾分類相關的法律法規(guī)框架。政策要有效指導實踐，必須落實到法律法規(guī)層面。與德國、日本等發(fā)達國家相比，我國城市生活垃圾分類實踐起步較晚，相應的法律法規(guī)還不健全，法律體系框架不夠清晰，如固體廢物污染環(huán)境防治法以垃圾的種類為順進行編排，各有關部門的職責既分散，也不明晰，不利于建立完善的責任體系。同時，法律法規(guī)內容不完善、修改修訂滯后也較為突出，關于垃圾分類實施的具體法律法規(guī)，目前只有廢棄電器電子產(chǎn)品回收處理管理條例，法律法規(guī)體系對經(jīng)濟社會發(fā)展的響應速度則明顯滯后。第三，營造保障和促進垃圾分類的良好道德環(huán)境。生活垃圾分類回收屬于現(xiàn)代社會的生態(tài)文明要求，因此，要積極推進環(huán)境文化建設，發(fā)揮強大的社會動

12、員能力，以多種工作形式和實現(xiàn)方法，在全社會形成較為嚴格的環(huán)境道德規(guī)范，宣揚“生活垃圾分類回收光榮，不分類回收可恥”的道德觀念，以社會工作管理部門為軸心，形成遍布街道、社區(qū)、樓宇的監(jiān)督網(wǎng)絡，兼以微博等新興社會化媒體平臺的曝光威力，形成近年來的“拒絕中國式過馬路”、“光盤行動”等新型道德風尚。形成更為科學精細的技術標準體系。第一，科學化的垃圾分類方法。所謂科學化，即不僅要對垃圾以其性質、成分特點為標準進行分類，而且要充分考慮并結合回收、清運等各個環(huán)節(jié)的實際工作情況。如深圳市確定居民小區(qū)、餐飲區(qū)、辦公區(qū)、公共場所四種方法。居民小區(qū)一般可分為可回收物、廚余垃圾、有害垃圾和其它垃圾四類。酒樓、賓館、飯?zhí)?/p>

13、等餐飲區(qū)垃圾一般可分為可回收物、餐廚垃圾、其它垃圾三個大類。大型辦公區(qū)可回收物細分為：紙類、飲料瓶罐類、塑料類；機場、車站、碼頭、公園、景區(qū)等公共場所的垃圾可分為可回收物、其他垃圾二個大類。第二，接地氣的垃圾分類標準。所謂“接地氣”，即垃圾分類標準要鮮活、具體。因為垃圾分類的主體并不是專業(yè)工作者，更不是學者，而是廣大居民。應充分考慮市民的閱讀和理解需要，根據(jù)分類原則，多列舉一些各類垃圾包括的具體內容，并可采取圖文并茂、多種介質的形式，使分類標準更加明晰，更易于市民了解和熟悉。如臺灣公告的應回收廢棄物明確為15大類、36項、60多種，十分清晰。深圳市目前也在應回收的器物上以文字和圖畫的形式注明內

14、容。第三，加強理論研究和技術開發(fā)投入。做好理論研究，是形成技術標準體系、有效指導實踐的前提。垃圾分類雖然是具體環(huán)節(jié)的工作，但其背后涉及領域復雜，既關系到政府職能劃分和機構改革，又關系到社區(qū)建設和公民參與；既涉及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟理論，又涉及環(huán)境工程、化學工程技術，需要各學科領域加強合作?？蓞⒖糏BM等企業(yè)的前沿經(jīng)驗，建立相應的專門研究咨詢機構，吸納各學科背景的優(yōu)秀人才和實踐工作者，構建能夠提出城市垃圾分類整體方案的本土智庫。積極參加國際氣候環(huán)保峰會論壇，主動舉辦循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的會議，參與國際合作機構的活動及技術人員培訓，交流經(jīng)驗，學習技術。不斷提升社會公眾的參與意識。第一，強化民眾自覺參與意識。

15、垃圾分類涉及千家萬戶，民眾是分類工作的主體，應當將居民垃圾分類作為其責任和義務，以法律法規(guī)形式予以明確。如臺灣于2005年開始推動“垃圾強制分類”，對未按標準分類的，要求重新分類或拒絕接收其垃圾。我國也應當考慮加強立法工作，明確公民責任及處罰依據(jù)，理順執(zhí)法程序，提升執(zhí)法效率，在法治的框架下推動垃圾分類工作。同時，要加強文化觀念的培養(yǎng)，在環(huán)境文化建設上下更大力氣。比如，在整體城市規(guī)劃和建筑設計方案中，構建一套相對整齊劃一、較為醒目的垃圾分類回收指引視覺符號系統(tǒng)，讓人們在潛移默化中形成習慣。第二，發(fā)揮社區(qū)在城市生活垃圾分類回收中的作用。無論是“美麗中國”的建設，還是“大循環(huán)戰(zhàn)略”的實施，落實到城市

16、生活垃圾的分類回收上，都需要社區(qū)發(fā)揮基礎性作用。因此，要從觀念上更加重視社區(qū)建設的重要意義，完善社區(qū)治理結構，構造新型公民參與網(wǎng)絡，變被動的配合、接受、教育為主動的互惠、行動和彼此幫助，實現(xiàn)公共信息的有效普及、公共資源的合理配置，增強公民的自我組織能力，讓社區(qū)成為具有高度能動性和較高行動效率的垃圾分類行動主體。此外，近年來我國物業(yè)管理得到飛速發(fā)展，對垃圾分類要賦予其具體明確的責任，并以法律的方式固定下來，比如制定或修改“物業(yè)管理”法規(guī)，加入垃圾分類處理條款。第三，構建開放、合理的NGO準入和參與機制。環(huán)保型非政府組織可以最大范圍和較集中地整合民間力量，參與到城市生活垃圾分類治理中，通過舉行講座

17、、展覽、組織公益活動、發(fā)放宣傳資料等活動提高民眾的環(huán)保意識，既可以向社會宣傳環(huán)保意識，向政府表達意見，又可以向企業(yè)施壓，以保障環(huán)境的有效改善，還可以有效地彌補市場、政府失靈所帶來的問題。當前，我國環(huán)保型非政府組織在城市生活垃圾分類及減量處理過程中的作用還相對有限，應制定相關政策，構建開放、合理的NGO準入和參與機制，從制度、資金、人員等多方面扶持鼓勵相關NGO的發(fā)展壯大，為城市生活垃圾分類做出更多貢獻。促進垃圾分類相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展升級。第一，轉變公共服務的供應模式。當前，我國城市生活垃圾分類回收和處理的絕大部分工作由政府部門及相關附屬機構承擔，需投入大量經(jīng)費、占用相當?shù)臋C構和人員編制。要進一步轉

18、變思維方式，將垃圾分類回收、清運、處理全過程的供應模式由政府自辦轉變?yōu)槭袌龌?，這樣不僅有利于提高垃圾分類收處鏈條的運轉效率，而且有利于發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，以較低成本、較小財政壓力，迅速聚集所需的資金、技術、設備、人才和先進理念，并通過市場競爭機制推動有序整合和產(chǎn)業(yè)升級，實現(xiàn)整體工作的跨越式發(fā)展。第二，以本地化為基礎，培育跨地區(qū)、全鏈條的產(chǎn)業(yè)集團?！袄欠佩e了位置的資源”。隨著垃圾無害化、資源化處理技術水平的提高，只要運作得當，垃圾完全可以從負擔變成財富。不僅如此，垃圾分類回收和處理，涉及社會生活方方面面，依托大量城市基礎設施建設和相關制度，以現(xiàn)代商業(yè)目光審視，這個鏈條不僅是生態(tài)環(huán)境保護事業(yè)，更有著巨大的商業(yè)開發(fā)空間。城市垃圾分類收處的市場化、產(chǎn)業(yè)化，完全可以立足本地化，吸收國際資本、聚集先進技術，合理配置資源、扶持優(yōu)質企業(yè)，培育跨地區(qū)、全鏈條的城市垃圾分類處理產(chǎn)業(yè)集團，這不僅有利于垃圾分類回收處理工作的標準化和質量的提高，而且能實現(xiàn)企業(yè)規(guī)?；?，為可持續(xù)發(fā)展構筑體制機制保障。第三，積極引進生活垃圾處理技術型企業(yè)，以政策