規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實踐與思考

1、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實踐與思考2009 年 l2 月總第 157 期第 6 期 大慶社會科學DaQingSociMSciencesDec.,2009SerialNo.157No.6?實踐研究 ? 規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的實踐與思考 欒福成 ,李曉京（大慶市人民政府法制辦公室 ,黑龍江大慶 163002）摘要 行政自由裁量權(quán)是國家賦予行政機關(guān)在法律,法規(guī) ,規(guī)章規(guī)定的原則和范圍內(nèi)一定選擇余地的處置權(quán)力 .行政處罰作為一種最嚴厲的制裁性行政行為,其自由裁量權(quán)若被濫用必將嚴重影響我國的法制建設(shè) .深入研究行政處罰自由裁量權(quán)以及對行政處罰自由裁量權(quán)的控制辦法,對促進法制發(fā)展 ,維護行政機關(guān)

2、的權(quán)威和保護行政管理相對人的合法權(quán)益都具有一定的理論和實踐意義 . 關(guān)鍵詞 自由裁量權(quán) ;行政處罰 ;實踐中圖分類號 D9221 文獻標志碼 A 文章編號 10022341（2009）06 011303 行政處罰自由裁量權(quán)主要是對違法的事實,性質(zhì)及情節(jié)輕重的認定權(quán) ,在行政處罰種類 ,范圍 ,幅度內(nèi) ,選擇具體處罰標準 ,決定是否執(zhí)行處罰 .行政處罰自由裁量權(quán)是現(xiàn)代社會行政執(zhí)法的主要 內(nèi)容和核心問題 ,它的立法本意是針對紛繁復雜和發(fā)展變化的各種社會現(xiàn)象,在立法不能完全調(diào)整的情況下,按照公平 ,公正的原則 ,給予行政機關(guān)以行政處罰自由裁量權(quán),其目的是提高行政效率 ,發(fā)揮行政機關(guān)的能動作用,以實現(xiàn)

3、法治的要求 ,滿足社會的需要 .同時 ,作為一種權(quán)力 ,它又具有兩面性 ,隨著行政自由裁 量的機會日益增多 ,濫用權(quán)力的可能性也與日俱增 ,行政管理相對人權(quán)益保障就處在不穩(wěn)定之中,從而對行政法治構(gòu)成威脅 .,規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的必要性（一 ）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán) ,是提高行政執(zhí)法水平的需要 .隨著我國市場經(jīng)濟的快速發(fā)展 ,行 政執(zhí)法部門的職能和范圍不斷擴大 ,如果執(zhí)法人員不能正確行使行政處罰自由裁量權(quán),便在執(zhí)法過程中以合法之名行不合理之實 ,就會產(chǎn)生同一地區(qū) ,同一種違法行為的處罰結(jié)果差異較大的現(xiàn)象,從而失去法律的公平,公正性 .（二 ）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是強化執(zhí)法監(jiān)督的需要.在行政

4、執(zhí)法監(jiān)督中 ,對存有異議的處罰幅度和處罰數(shù)額 ,因沒有具體的依據(jù)而不便監(jiān)督 .規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的有關(guān)規(guī)定可以為執(zhí)法 監(jiān)督提供有力的依據(jù) ,也有利于確保合法行政 ,合理行政 .（三 ）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是加強廉政建設(shè)的需要.行政處罰自由裁量權(quán)的濫用容易助長執(zhí)法腐敗,以案謀私和特權(quán)思想 ,大大損害了行政機關(guān)的形象 ,影響了黨和政府的威信 .因此 ,規(guī)范行政 處罰自由裁量權(quán)有利于防止違法亂紀行為的發(fā)生,提高行政效率 ,樹立政府的良好形象 .（四 ）規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)能最大限度管理相對人的合法權(quán)益.由于行政處罰自由裁量權(quán)的存在,個別行政執(zhí)法人員在 ”合法”外衣的保護下濫用行政處罰自由裁量

5、權(quán),辦人情案 ,關(guān)系案,甚至隨意執(zhí)法 ,徇私枉法 ,使公民 ,法人或其他組織的合法權(quán)益受到侵害.行政處罰自由裁量權(quán)的濫用違背了法律授收稿日期 2009 0928作者簡介 欒福成 （1966 一 ）,男,黑龍江蘭西人 ,大慶市人民政府法制辦公室主任 ,從事法學理論 研究.?l13?權(quán)的目的和意愿 ,干擾和破壞了法律秩序 ,規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)可以最大限度的維護公民 法人和其他組織的合法權(quán)益 . 二,規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作遵循的基本原則（一 ）職權(quán)法定 ,尊重原法原則 .規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán) ,是在本部門依法具有的行政處罰項目 種類范圍內(nèi)進行 ,不能借細化違法行為之機自行規(guī)定新的違法行為,

6、設(shè)定新的行政處罰權(quán)限 ,也不得擅自改變原法規(guī)定的行政處罰種類和幅度 .（二 ）科學合理 ,民主公開原則 .按違法行為輕重劃分不同檔次 ,對應制定不同處罰幅度 ,確保制 定的細化標準合法 ,合理 ,符合實際 ,既便于操作 ,又為廣大行政相對人所接受 .（三 ）全面推進 ,統(tǒng)籌兼顧原則 .各行政執(zhí)法部門同時啟動規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作,全面推進.在工作的推進和標準的制定上 ,做到上下兼顧 ,左右協(xié)調(diào) .（四 ）整章建制 ,力求實效原則 .在標準制訂完畢后 ,進行匯總和編撰 ,并制訂相關(guān)的配套制度 ,建 立長效機制 ,保證實際效果 . 三,對規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的建議 （一）關(guān)于行政處罰權(quán)的

7、清理1. 一個法條包含數(shù)個行政處罰項目問題.某法律 ,法規(guī) ,規(guī)章有關(guān)條款規(guī)定了一系列并列的行政違法 行為 ,針對的是不同的違法標的 ,則梳理為若干行政處罰項目 .2. 某法律 ,法規(guī) ,規(guī)章有關(guān)條款規(guī)定了一系列并列的行政違法行為,針對的是同一違法標的 ,分為若干行政違法行為進行量化 .3. 某法律 ,法規(guī) ,規(guī)章有關(guān)條款為同一違法行為規(guī)定了不同的定語,該定語表述該違法行為在哪些情形下可以發(fā)生 ,雖然按定語也可以劃分為若干違法行為,但所有定語都是為該條款規(guī)定的同一違法行為服務的 ,以概括為一個違法行為 ,確定一個行政處罰項目為宜 ,也可以按定語數(shù)量劃分為不同 的行政處罰項目.4. 法律 ,法規(guī)

8、 ,規(guī)章規(guī)定因同一違法行為對雙方當事人進行處罰,且標準不一致的 ,按兩個行政處罰項目處理 ,分別細化 .一種違法行為有兩個以上處罰種類的,按處罰種類的不同分別制定量化標準.5. 對同一違法行為有法律 ,法規(guī) ,規(guī)章同時進行規(guī)范 , 應查清全部法律依據(jù) ,作為該違法行為的 法律依據(jù) ,并避免出現(xiàn)行政處罰項目重疊.下位法對上位法的處罰制定具體標準的,按下位法的幅度細化 .例如建筑法 64條,未取得施工許可證的可以處以罰款.建設(shè)工程質(zhì)量管理條例 57條規(guī)定 ,可以罰合同價款 1% 一 2%.這種情況大多發(fā)生在法和它的配套實施細則,條例或規(guī)章中 .實際上這也是在規(guī)范自由裁量權(quán).平行效力的文件對同一違法

9、行為規(guī)定不同的處罰按照中華人民共和國立法法第五章”適用與備案”確定的法律沖突規(guī)則解決 .6. 行政處罰項目的表述方式 ,統(tǒng)一采用短語方式 .例:中華人民共和國森林法第三十九條規(guī) 定: ”盜伐森林或者其他林木的 ,依法賠償損失 ;由林業(yè)主管部門責令補種盜伐株數(shù)十倍的樹木,沒收盜伐的林木或者變賣所得 ,并處盜伐林木價值三倍以上十倍以下的罰款”.（二）關(guān)于行政處罰權(quán)的細化1. 一個違法行為有兩種處罰的 ,先規(guī)定處罰種類的標準 .例如建設(shè)工程質(zhì)量管理條例第 60 條規(guī)定 :“建設(shè)單位超過資質(zhì)承攬工程的 ,處 2%一 4%罰款 ,情節(jié)嚴重的 ,吊銷資質(zhì)證書 ”先.制定出什么 情況是嚴重 ,需要吊銷資質(zhì)

10、,然后再制定罰款的標準 .在制定 ”免除行政處罰的條件或2. 并不是所有的行政處罰項目都要制定減輕和免除的標準 標準”時,免除處罰只適用于那些性質(zhì)和危害很輕的違法行為,在有些情形下就不存在免除處罰問題按照中?114?華人民共和國行政處罰法 的有關(guān)規(guī)定 ,只有不滿 14 周歲的未成年人 ,精神病人在發(fā)病期間有 違法行為的 ,違法行為在兩年內(nèi)沒有被發(fā)現(xiàn)的,或違法行為輕微并及時糾正,沒有造成危害后果的 ,才可以免除處罰 .細化時按照上述原則 ,結(jié)合該違法行為的主體,情節(jié) ,社會危害性和認錯態(tài)度等,以及 ”初犯不罰 ”制度等，制定免除行政處罰的條件或標準在制定減輕行政處罰的條件或標準時,注意減輕行政處

11、罰只適用于那些性質(zhì)和危害相對較輕的違法行為,在有些情形下就不存在減輕處罰問題.按照中華人民共和國行政處罰法第二十五條 ”已滿十四周歲 ,不滿十八周歲的人有違法行為的”可,減輕行政處罰 ;按照第二十七條有關(guān)規(guī)定 ,只有當事人有主動消除或者減輕違法行為危害后果的,受他人脅迫有違法行為的和配合行政機關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的等情形之一的,才應當依法減輕行政處罰 . 同時 ,充分考慮該違法行為適用主體,違法情節(jié) ,違法次數(shù)和數(shù)額 ,社會危害性以及認錯態(tài)度等因素,制定量化條件和標準 .3. 有的行政處罰不用制定細化標準.對處以 ”責令停產(chǎn)停業(yè) ,吊銷許可證或執(zhí)照 ”處罰的違法行為 ,可不進行細化 . ”

12、暫扣許可證或執(zhí)照的 ”處罰有暫扣期限的 ,應制定 ”在行政處罰種類和幅度內(nèi) 自由裁量的標準 ”可,不制定 ”減輕行政處罰的條件或標準 ”和”免除行政處罰的條件或標準 ”如;法律 ,法規(guī) 未規(guī)定暫扣期限的 ,可不進行細化 .警告沒有處罰幅度 ,可以不進行細化 .并處警告和罰款的 ,可以把處 以警告作為減輕行政處罰的一項措施 .沒收違法所得和非法財物可不進行細化.4. 有的項目 （羈束法律行為 ）只需制定罰與不罰的標準,不需制定其他細化標準 .例如有的法律 ,法規(guī)或規(guī)章規(guī)定 ,對某一違法行為處以基于某一標準幾倍的罰款,或處以基于某一標準百分之幾的罰款 ,沒有適用幅度 ,無自由裁量權(quán) ,但是按照有關(guān)

13、法律 ,法規(guī)或規(guī)章的規(guī)定 ,應制定 ”免除行政處罰的條件 或標準 ”.5. 有關(guān)法律法規(guī)對某一違法行為一般情節(jié)規(guī)定了處罰的種類和幅度,同時又對該違法行為加重情節(jié)規(guī)定了處罰的種類和幅度,在細化行政處罰權(quán)過程中,將對該 ”違法行為一般情節(jié)處罰的種類和幅度”和對 ”該違法行為加重情節(jié)處罰的種類和幅度 ”同時納入在 ”行政處罰種類和幅度內(nèi)自由 裁量的標準”內(nèi)進行細化 ,將對 ”該違法行為加重情節(jié)處罰的種類和幅度”作為一個檔次進行細化 ,并在”該違法行為一般情節(jié)處罰的種類和幅度 ”之下制定 ”減輕行政處罰的條件或標準 ”和 ”免除行政處罰 的條件或 標準 ”.6. 有關(guān)法律法規(guī)對某一違法行為 ,在規(guī)定責

14、令其改正違法行為 ,賠償損失的情況下 ,同時規(guī)定可 以處罰一定數(shù)額的款額 .在細化行政處罰權(quán)過程中 ,對該違法行為在可以處罰款的幅度內(nèi)制定”行政處罰種類和幅度內(nèi)自由裁量的標準 ”并,在該幅度之下制定 ”減輕行政處罰的條件或標準 ”和 ”免除行政 處罰的條件 或標準 ”.7. 有關(guān)法律 ,法規(guī)或規(guī)章規(guī)定對某一違法行為處某一標準以下的罰款,在細化行政處罰權(quán)過程中,可不制定 ”減輕行政處罰的條件或標準 ”無（輕可減 ）.8. 在制定標準時 ,所附條件內(nèi)部邏輯關(guān)系必須清楚.一是有的部門規(guī)定 ”符合下列條件的 ”處,500 元到1000元的罰款 , ”符合下列條件的 ”這一詞語本身語意存在分歧 ,是符合下列條件之一或一部分 還是符合下列全部條件 ,讓具體執(zhí)法人員難以操作 ,所以建議具體規(guī)定為 ”符合下列條件之一的 ”,符”合 下列條件之幾的 ”或 ”符合下列全部條件的 ”二.是制定的標準 ,條件與處罰無關(guān) ,或關(guān)系不大 .9. 在制定 ”免除行政處罰的條件或標準 ” ,減”輕行政處罰的