試論我國銀行業(yè)監(jiān)管體制的改革與對策建議

1、試論我國銀行業(yè)監(jiān)管體制的改革與對策建議 日前，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會（以下簡稱“銀監(jiān)會”）已正式掛牌成立，標志著我國銀行監(jiān)管體制的重大變革已進入具體實施階段。本文擬從分析設(shè)立銀監(jiān)會的重要作用入手，探討銀行業(yè)監(jiān)管新體制運行中可能面臨的問題，并提出完善和應(yīng)對我國銀行業(yè)監(jiān)管新體制的政策建議。一、銀監(jiān)會各項職能的正面效應(yīng)（一）整合銀行業(yè)監(jiān)管力量，建立統(tǒng)一的監(jiān)管框架。銀監(jiān)會成立以前，我國銀行業(yè)監(jiān)管體制屬于典型的多元監(jiān)管體制，人民銀行有關(guān)監(jiān)管司局負責對金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)監(jiān)督，中央金融工委負責對金融機構(gòu)的干部監(jiān)督管理，國有商業(yè)銀行還有專門的外部監(jiān)事會負責監(jiān)督管理。由于多頭交叉監(jiān)管，一方面導致金融機構(gòu)疲于應(yīng)付各

2、部門的監(jiān)管，另一方面卻可能出現(xiàn)監(jiān)管“真空”。銀監(jiān)會的成立，有效地整合了各部門的監(jiān)管力量，克服了多頭監(jiān)管的弊端，有利于形成統(tǒng)一全面的監(jiān)管框架和對金融機構(gòu)的全面監(jiān)督管理。（二）進一步確定中央銀行貨幣政策的獨立性。單獨設(shè)立銀監(jiān)會，不僅是為了將央行的雙重職能予以分離，加強銀行業(yè)的系統(tǒng)監(jiān)管，更重要的是為了維護和加強中央銀行自身的獨立性，有利于提高相關(guān)貨幣政策決策機制的透明性，增強貨幣政策的獨立性。在我國央行具有監(jiān)管和貨幣政策雙重職能的時候，央行有動力予以救助以減輕其監(jiān)管責任，但也可能導致金融機構(gòu)的“道德風險”，甚至誘發(fā)通貨膨脹。將監(jiān)管職能從央行分離，單設(shè)銀監(jiān)會的做法，將有效地增強中央銀行貨幣政策的獨立性

3、，有利于保持物價水平穩(wěn)定。（三）有利于提高銀行業(yè)監(jiān)管專業(yè)化水平，以應(yīng)對金融全球化與金融創(chuàng)新的浪潮。八十年代以來的金融全球化與金融創(chuàng)新浪潮此起彼伏，對銀行業(yè)監(jiān)管產(chǎn)生了較大影響，尤其是增加了新的監(jiān)管對象外資金融機構(gòu)，并改變原有監(jiān)管對象的行為，加之金融創(chuàng)新層出不窮，不僅增加了整個金融系統(tǒng)的復雜性，而且加大了金融機構(gòu)的風險。由于不同業(yè)務(wù)的交叉以及金融控股公司的出現(xiàn)，監(jiān)管的難度也日益加大。因此，建立專業(yè)化的銀行監(jiān)管機構(gòu)，使監(jiān)管者的工作職責更專一、工作目標更明確、范圍更集中，可以更好地防范金融機構(gòu)的風險，維護金融機構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營，使監(jiān)管效率大為提高。二、銀行業(yè)監(jiān)管體制運行中可能面臨的問題與障礙應(yīng)當指出的是，

4、機構(gòu)變革僅僅是金融監(jiān)管體制改革的組織保障，單純的監(jiān)管組織機構(gòu)改變并不能代替深層次的改革。監(jiān)管機構(gòu)如何設(shè)置充其量只能算是第二位重要的問題，監(jiān)管理念、監(jiān)管制度、監(jiān)管技術(shù)和監(jiān)管模式的變革才是深層次的根本性改革。巴塞爾協(xié)議關(guān)于有效銀行監(jiān)管的核心原則認為，有效銀行監(jiān)管的必要條件是：法律賦予的獨立性，制約平衡機制，相對穩(wěn)定充足的資金來源以及相應(yīng)的吸引和留住優(yōu)秀人才的激勵機制。從銀監(jiān)會的體制框架看，我們認為必須妥善處理好以下幾個方面的關(guān)系：（一）銀監(jiān)會與中央銀行的關(guān)系問題。主要體現(xiàn)在兩個方面：一是監(jiān)管信息的共享問題。央行制定和實施貨幣政策的微觀基礎(chǔ)是金融機構(gòu)經(jīng)營行為、財務(wù)狀況和風險控制情況、企業(yè)與個人的信貸

5、行為。而這些信息來自于監(jiān)管當局對金融機構(gòu)的現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場檢查。在信息來源上，兩個機構(gòu)也許會存在一定的摩擦和障礙。因此，建立銀監(jiān)會與央行之間充分、及時的信息溝通機制至關(guān)重要。二是對出現(xiàn)流動性風險和退出市場的金融機構(gòu)的資金救助問題。由于中央銀行履行最后貸款人職責，對出現(xiàn)流動性風險和退出市場機構(gòu)提供資金支持問題，在銀監(jiān)會成立以后，牽涉到兩個部門的協(xié)調(diào)與配合。銀監(jiān)會應(yīng)當在對金融機構(gòu)風險正確評價的基礎(chǔ)上，及時審慎地向中央銀行提出對高風險金融機構(gòu)提供資金支持。中央銀行資金支持的形式應(yīng)當逐步向成熟市場經(jīng)濟國家靠攏，盡量減少直接發(fā)放信用貸款救助，而是通過再貼現(xiàn)形式或某一中介（如設(shè)立的風險救助基金、存款保險機

6、構(gòu)）來發(fā)放救助資金。否則，在救助問題上，可能出現(xiàn)央行拯救過度造成金融機構(gòu)的道德風險，或是拯救不足影響整個金融體系的穩(wěn)定。因此，建立中央銀行與銀監(jiān)會之間的有關(guān)金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制已成為一個緊迫的問題。（二）銀監(jiān)會與證監(jiān)會、保監(jiān)會的業(yè)務(wù)分工與配合問題。隨著金融創(chuàng)新以及金融控股公司的出現(xiàn)，不同種類金融機構(gòu)業(yè)務(wù)的日益交叉，金融業(yè)綜合經(jīng)營、混業(yè)經(jīng)營將成為一種趨勢。交叉性業(yè)務(wù)的出現(xiàn)，既可能導致監(jiān)管重復，也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。因此，有必要對各個監(jiān)管機構(gòu)的職能明確分工，對交叉業(yè)務(wù)協(xié)調(diào)配合落實監(jiān)管職責。（三）銀監(jiān)會與地方政府的關(guān)系問題。在對地方中小金融機構(gòu)監(jiān)管的問題上，地方政府與銀監(jiān)會應(yīng)當在制度上明確監(jiān)管的層次與次

7、序。地方政府應(yīng)當定位在大股東的位置，對地方中小金融機構(gòu)的重大問題實施內(nèi)部監(jiān)督管理，銀監(jiān)會作為外部監(jiān)管者應(yīng)當以維護整個金融系統(tǒng)的穩(wěn)定為目標，要防止大股東侵犯存款人和其它債權(quán)人、小股東利益的做法。否則，有可能出現(xiàn)地方政府運用當?shù)亟鹑跈C構(gòu)的資源發(fā)展地方經(jīng)濟，而將金融機構(gòu)的風險向中央銀行轉(zhuǎn)嫁的風險。同時，銀監(jiān)會與地方政府的關(guān)系也是關(guān)系到銀監(jiān)會獨立行使其監(jiān)管職責的重要問題。（四）銀監(jiān)會的內(nèi)部制度建設(shè)問題。盡管已經(jīng)搭建機構(gòu)的組織架構(gòu)，但銀監(jiān)會的獨立性、監(jiān)管理念、監(jiān)管文化、激勵機制與監(jiān)管技術(shù)等問題都是迫切需要解決的問題。這些問題解決的如何才是決定銀監(jiān)會體制是否能有效運轉(zhuǎn)的關(guān)鍵因素。現(xiàn)在可以肯定的是，銀監(jiān)會的

8、設(shè)立已經(jīng)打破了原有多頭監(jiān)管的體制，原有的監(jiān)管理念、監(jiān)管文化也勢必要經(jīng)歷改革揚棄的過程。 三、實施深層次制度變革，完善銀行業(yè)監(jiān)管體制的政策建議（一）實現(xiàn)監(jiān)管的獨立性。我們在加快金融機構(gòu)體制改革的同時，要盡快建立可信賴的監(jiān)管機制。另一方面就是要建立一支具有較高專業(yè)水準和一定規(guī)模的現(xiàn)場檢查隊伍，負責組織對各地區(qū)之間的機動交叉檢查。其目的是避免目前監(jiān)管當局的分支機構(gòu)的監(jiān)管者與當?shù)氐谋槐O(jiān)管對象之間存在千絲萬縷的聯(lián)系造成監(jiān)管的弱化。盡管理論上我們可以建立對監(jiān)管者定期的異地輪換制度，但考慮到人員流動的高昂成本，實際工作中很難行得通。相反，可替代的制度安排是建立強有力的現(xiàn)場檢查隊伍，實行異地交叉檢查，這應(yīng)是體

9、制約束下的最優(yōu)方案。（二）分階段逐步設(shè)立銀監(jiān)會的分支機構(gòu)。在省一級建立一支業(yè)務(wù)精良、規(guī)模強大的監(jiān)管隊伍。待今后隨著監(jiān)管業(yè)務(wù)的發(fā)展，再根據(jù)需要逐步延伸到地市或縣一級機構(gòu)。這樣，將有效地減小機構(gòu)變更帶來的不必要的震蕩和機構(gòu)設(shè)置過多導致的高昂成本。（三）更新監(jiān)管理念，真正實現(xiàn)三個“轉(zhuǎn)變”。即從合規(guī)性監(jiān)管向風險為基礎(chǔ)的監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從不透明的監(jiān)管向高透明度的監(jiān)管轉(zhuǎn)變，從僅以審慎為目標向?qū)徤骱捅Ｗo消費者權(quán)益的雙目標轉(zhuǎn)變。長期以來，我國銀行業(yè)監(jiān)管只注重對金融機構(gòu)合規(guī)性的監(jiān)管，對風險的監(jiān)管相對比較弱，一定程度上造成金融機構(gòu)受條條框框限制，金融創(chuàng)新不足，但另一方面經(jīng)營中的風險卻被忽視，金融風險不斷積累放大。風險監(jiān)

10、管的理念就是要按照巴塞爾協(xié)議的要求，借鑒國外風險監(jiān)管的評級制度，將現(xiàn)場檢查與非現(xiàn)場檢查結(jié)合，把工作重心放在對金融機構(gòu)風險的識別、評價與管理上。其次，要提高金融監(jiān)管的透明度，在不涉及商業(yè)秘密的前提下，要定期向公眾公開金融機構(gòu)的一些財務(wù)經(jīng)營和統(tǒng)計資料，進而通過市場約束規(guī)范和制約金融機構(gòu)的經(jīng)營行為，這也是修改后的巴塞爾協(xié)議的基本要求。增強監(jiān)管透明度，既有利于增進外部監(jiān)管者之間的信息共享，也有利于約束監(jiān)管者和被監(jiān)管者的行為，強化可置信的監(jiān)管威懾力，而且透明度較高的金融監(jiān)管可向公眾表明監(jiān)管機構(gòu)對當前金融運行情況的判斷和政策取向，積極引導金融機構(gòu)和公眾的投資和理財行為，保持金融市場的穩(wěn)健運行。（四）建立銀

11、監(jiān)會與中央銀行之間的信息共享機制和金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制，盡快理順銀監(jiān)會與中央銀行的業(yè)務(wù)合作關(guān)系。及時、準確、全面的金融信息統(tǒng)計是掌握金融運行的基礎(chǔ)，要盡快建立統(tǒng)一、獨立的金融信息系統(tǒng)，形成集中、統(tǒng)一、高效的金融信息來源，防止數(shù)據(jù)統(tǒng)計的重復計算或統(tǒng)計遺漏，使之更具有權(quán)威性、科學性、獨立性。并通過定期報送制度或系統(tǒng)共享等方式實現(xiàn)銀監(jiān)會與中央銀行之間的監(jiān)管信息共享。其次，要建立金融穩(wěn)定的協(xié)調(diào)機制，協(xié)調(diào)金融機構(gòu)風險與金融系統(tǒng)風險之間的關(guān)系，降低摩擦成本。可以考慮在中央銀行內(nèi)部設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，建立中央銀行與金融監(jiān)管機構(gòu)的定期聯(lián)系會議制度，對金融運行的重大問題進行及時磋商。具體操作上，可考慮每季度召開一次聯(lián)席會議，通報貨幣政策與銀行監(jiān)管的政策執(zhí)行情況及其取向，加強貨幣政策與銀行監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)。尤其是對處置高風險金融機構(gòu)的問題，必須要制定科學權(quán)威的規(guī)章制度以確保銀監(jiān)會與中央銀行的良好合作，及時有效地對高風險金融機構(gòu)實施救助，保證經(jīng)濟金融的穩(wěn)定。其他參考文獻：1.趙慧芝.加強高?？蒲薪?jīng)費管理的幾點思考j.現(xiàn)代經(jīng)濟信息,2010(12).2.付林,李冬葉.高校科