藥品監(jiān)管機(jī)制的反思

1、藥品監(jiān)管機(jī)制的反思第一，監(jiān)管部門權(quán)力的制約（分權(quán)制衡）與責(zé)任的明確：眾所周知，中國(guó)的政治安排是行政權(quán)一權(quán)獨(dú)大的格局，而監(jiān)管者行使的權(quán)力就是一種行政權(quán)，這種行政權(quán)幾乎可以為所欲為。盡管中國(guó)也有人大(立法機(jī)關(guān))和法院(司法機(jī)關(guān))，但由于沒(méi)有確立分權(quán)制衡的制度安排，立法和司法機(jī)關(guān)無(wú)法構(gòu)成對(duì)行政機(jī)關(guān)的有效制約。相反，行政機(jī)關(guān)經(jīng)常凌駕于立法和司法機(jī)關(guān)之上。由于立法機(jī)關(guān)本身就是由許多行政官員組成的，司法機(jī)關(guān)又沒(méi)有完全獨(dú)立的地位，它們受制于行政機(jī)關(guān)注定不可避免。麥迪遜說(shuō)，盡管人民是制約所有權(quán)力的最終力量，但人們有自己的生活和工作，不可能天天去看著掌權(quán)者，因此必需有適當(dāng)?shù)闹贫劝才艁?lái)限制權(quán)力，而這主要是分權(quán)制衡

2、，包括橫向的三權(quán)分立(讓不同的部門之間相互制約)和縱向的聯(lián)邦主義(讓不同層級(jí)的政府之間相互制約)。這一原理的基本邏輯在于，以權(quán)力制約權(quán)力，或者用麥迪遜的話說(shuō)，“用野心來(lái)對(duì)抗野心”。如果我們承認(rèn)監(jiān)管者會(huì)有野心的話，那么必須讓其他同樣有野心的人來(lái)制約他們。在很大程度上講，監(jiān)管部門即使規(guī)則的制訂者又是規(guī)則的執(zhí)行者，監(jiān)管者基本游離于司法之外，偶爾身陷囹圄的幾個(gè)監(jiān)管者不過(guò)是九牛一毛。由此看來(lái)，立法、執(zhí)行（監(jiān)管部門）、司法機(jī)構(gòu)的分權(quán)制衡對(duì)有效的監(jiān)管制度來(lái)說(shuō)尤為重要。改變多頭管理，向相對(duì)集中統(tǒng)一的方向發(fā)展。由于食品的產(chǎn)業(yè)鏈太長(zhǎng)，我國(guó)的地域范圍大，生產(chǎn)力發(fā)展水平極不平衡，不可能也不必要將食品安全的監(jiān)管統(tǒng)一在一

3、二個(gè)部門。應(yīng)該重點(diǎn)解決食品監(jiān)管職責(zé)過(guò)于分散的狀況，將對(duì)食品安全監(jiān)管的職能相對(duì)集中，權(quán)責(zé)進(jìn)一步明晰，并通過(guò)建立一種有效率和權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)制提高監(jiān)管效率，降低行政成本。因此，可以考慮在現(xiàn)行的部際食品安全聯(lián)席協(xié)調(diào)會(huì)議的管理架構(gòu)上有所突破；進(jìn)一步探索多種管理模式，將對(duì)品種的管理和劃段管理結(jié)合起來(lái)，明確邊界和銜接的方式方法，特別是信息的溝通和共享，職能上盡可能避免交叉。第二，市場(chǎng)本身有效的運(yùn)行和完善。藥品安全問(wèn)題本質(zhì)上是市場(chǎng)失靈，這是從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)說(shuō)的。市場(chǎng)機(jī)制本身沒(méi)有發(fā)揮自己的作用，跟我國(guó)的醫(yī)藥企業(yè)結(jié)構(gòu)有關(guān)。我國(guó)醫(yī)藥企業(yè)結(jié)構(gòu)數(shù)量多，規(guī)模小，分布散，而且非常亂。我們有5400家藥廠，美國(guó)是世界上最大的

4、醫(yī)藥市場(chǎng)，但他們的醫(yī)藥藥廠可能是我們的零頭甚至不到。激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)使得企業(yè)只能靠?jī)r(jià)格取勝。中國(guó)有一個(gè)很特定的現(xiàn)象：藥廠大大小小都養(yǎng)了一支龐大的醫(yī)藥代表隊(duì)伍依靠營(yíng)銷的手段，價(jià)格推銷它的藥品而非質(zhì)量。企業(yè)自身要從基藥招標(biāo)體制、企業(yè)營(yíng)銷體制上做出根本性的改變，才能從根源上解決醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)以質(zhì)量換成本的問(wèn)題。另外，與這個(gè)問(wèn)題相關(guān)的是國(guó)家的藥品定價(jià)機(jī)制。物價(jià)部門通過(guò)三番五次的降價(jià)并希望藥品的價(jià)格能夠降價(jià)，他的出發(fā)點(diǎn)和初衷是好的，但這個(gè)政策并不符合我國(guó)藥品產(chǎn)業(yè)。如果一個(gè)藥品當(dāng)饅頭賣時(shí)，那么必然的結(jié)果是每一家藥廠是想著怎么把藥品成本降低，而不是把質(zhì)量提高。市場(chǎng)機(jī)制本身不健全，不完善，在這樣的市場(chǎng)機(jī)制下，企業(yè)

5、沒(méi)有動(dòng)力去做好藥，去做高質(zhì)量的藥品，而恰恰有動(dòng)力去違法違規(guī)做低質(zhì)量的藥品。熱衷于建設(shè)法制軌道，單純依賴嚴(yán)刑峻法來(lái)解決我國(guó)藥品行業(yè)存在問(wèn)題的做法見物不見人，失之于沒(méi)有考慮現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本規(guī)律。因此確保市場(chǎng)本身的運(yùn)行與完善也是解決問(wèn)題的途徑之一。第三，法律的執(zhí)行強(qiáng)度需要加強(qiáng)，真正做到執(zhí)法必嚴(yán)。法律的尊嚴(yán)是執(zhí)行出來(lái)的，而不是制定出來(lái)的。無(wú)論多嚴(yán)密、多完善的法律，還必須經(jīng)由各級(jí)政府職能部門的正確施行，才能真正發(fā)揮其保障食品安全的強(qiáng)大規(guī)范作用。執(zhí)法不力的問(wèn)題不容回避。從我們了解并研究的一些案例看，由于失職或?yàn)^職等執(zhí)法不力造成的案例不計(jì)其數(shù)，再加上地方保護(hù)主義，食品安全事故頻發(fā)也就不足為怪了。因此，有法

6、不依，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究成為我國(guó)監(jiān)管部門執(zhí)法中的一個(gè)頑癥?，F(xiàn)代法治要求我們 “精兵簡(jiǎn)政”，以最小的行政監(jiān)管成本，解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育中存在的問(wèn)題。出現(xiàn)了類似于生產(chǎn)有毒藥品膠囊的案件，相關(guān)部門負(fù)責(zé)人就必須立即辭職，因?yàn)橹挥羞@樣，才能建立獨(dú)立的調(diào)查小組，深入調(diào)查各個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)的腐敗問(wèn)題。要做到依法行政，就必須注重對(duì)執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)和思想道德教育、制訂嚴(yán)密的工作紀(jì)律和內(nèi)部審批程序、完善行政執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制、建立大案要案領(lǐng)導(dǎo)集體決定制度，不斷強(qiáng)化執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督，使法律法規(guī)落到實(shí)處。第四，監(jiān)管方式的創(chuàng)新。舉報(bào)制度：美國(guó)食品藥品監(jiān)管法律制度變遷過(guò)程中一個(gè)非常重要的概念：內(nèi)部人把內(nèi)部的現(xiàn)象揭發(fā)出來(lái)。要求各地建立食品安全舉報(bào)制度，鼓勵(lì)內(nèi)部相關(guān)人員把食品、藥品安全問(wèn)題暴露給監(jiān)管部門，在這樣的體制下，監(jiān)管部門就不必面臨每次被媒體跑在前面的尷尬。 “連坐制”：針對(duì)現(xiàn)在很多藥品和食品行業(yè)有產(chǎn)業(yè)聚集效應(yīng)，比如浙江新昌，一個(gè)鎮(zhèn)上有40多的膠囊企業(yè)，面對(duì)這樣的情況采取一種區(qū)域限制的做法。如果一個(gè)專業(yè)村或者鎮(zhèn)發(fā)現(xiàn)了有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)反復(fù)的、嚴(yán)重的違反違規(guī)現(xiàn)象，將整個(gè)村鎮(zhèn)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者都驅(qū)逐出市場(chǎng)或限制其在市場(chǎng)的活躍程度？多元化監(jiān)督渠道：其實(shí)，市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力量和消費(fèi)者的“地方性知識(shí)”等可以在一定程度上替代政府的(部分)監(jiān)管，這些甚至是成本更低、效果更好的選擇。 從政府、企業(yè)直至消費(fèi)者三個(gè)方面建立其嚴(yán)密的監(jiān)管