工程擔(dān)保制度的實(shí)踐與探索

1、市工程擔(dān)保制度的實(shí)踐與探索 是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，建筑市場(chǎng)開放較早，上世紀(jì)九十年代始，市建筑市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益劇烈。然而，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和市場(chǎng)信用機(jī)制建立的滯后，建筑市場(chǎng)出現(xiàn)了惡性競(jìng)爭(zhēng)，建筑市場(chǎng)信用程度不斷下降，導(dǎo)致施工合同履約率一度低于50%，大量工程款的拖欠直接損害了施工企業(yè)和建筑農(nóng)民工的合法權(quán)益，也嚴(yán)重阻礙了建筑行業(yè)的發(fā)展。 據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至二000年止，市歷年拖欠工程款累計(jì)高達(dá)21億元多，拖欠建筑農(nóng)民工工資高達(dá)0.6億元，施工合同的甲乙雙方因拖欠工程款糾紛增多，官司難斷，建筑農(nóng)民工因拖欠工資而群體性上訪事件時(shí)有發(fā)生。量變引起質(zhì)變。拖欠工程款和建筑農(nóng)民工工資已不是單純的經(jīng)濟(jì)糾紛問題，已是影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和

2、社會(huì)穩(wěn)定的政治問題。對(duì)此，市委、市政府高度重視，于2000年11月1日召開專題會(huì)議，決定開展建筑領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)“清欠”治理工作。2002年之前幾年的“清欠”治理，我們?nèi)〉昧孙@著成效，但是新的工程款拖欠仍在不斷產(chǎn)生。為從根本上解決拖欠工程款問題，我局在2001年開始著手進(jìn)行專項(xiàng)調(diào)研，決定參照國(guó)際慣例建立并實(shí)行工程保證擔(dān)保制度。 施工招投標(biāo)實(shí)踐塑造工程擔(dān)保制度的具體特點(diǎn)。2002年10月，市政府決定對(duì)建設(shè)工程施工招投標(biāo)推行經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)辦法，我局負(fù)責(zé)制定具體實(shí)施辦法。經(jīng)過近半年的緊張調(diào)研和籌備，2003年4月1日起，我市對(duì)全部使用國(guó)有資金或國(guó)有資金占控股或主導(dǎo)地位的工程項(xiàng)目全面實(shí)行經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)

3、中標(biāo)辦法。經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)辦法實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)包干，這意味著施工合同甲乙雙方，尤其是施工方的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)更大，這風(fēng)險(xiǎn)帶來的后果不僅影響到工程造價(jià)、質(zhì)量、工期、，而且是新的工程款和工人工資的拖欠，那建筑市場(chǎng)秩序?qū)?huì)更亂，“雙欠”將更難治理。市建設(shè)局高度意識(shí)到這一風(fēng)險(xiǎn)可能產(chǎn)生的后果，把工程擔(dān)保作為化解建筑市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，規(guī)范建筑市場(chǎng)秩序、治理工程款拖欠的重要措施，在市所有建設(shè)工程項(xiàng)目中實(shí)行。幾年來，工程擔(dān)保制度不斷擴(kuò)大范圍、不斷完善。 一、市工程擔(dān)保制度的主要做法 幾年來，市的工程擔(dān)保制度按政府政策引導(dǎo)、規(guī)范，市場(chǎng)主體各方責(zé)、權(quán)、利一致的原則，逐步推行擴(kuò)大范圍，主要做法： 1、實(shí)行投標(biāo)保證制度。這項(xiàng)制度在20

4、01年初正式啟動(dòng)。投標(biāo)保證金為工程概算價(jià)的2以上，總價(jià)不高于50萬元，可以采用貨幣形式，也可采用由銀行出具保函的方式，招標(biāo)人不得限制投標(biāo)擔(dān)保方式。投標(biāo)保證金由建設(shè)工程交易中心指定的銀行代為管理，對(duì)未中標(biāo)單位應(yīng)及時(shí)退還保證金或保函；2004年3月我局制訂頒發(fā)了廈建建200415號(hào)關(guān)于進(jìn)一步完善建設(shè)工程最低價(jià)投標(biāo)價(jià)中標(biāo)辦法的若干規(guī)定,進(jìn)一步明確要求投標(biāo)擔(dān)保的有效期應(yīng)當(dāng)超過投標(biāo)有效期30天，并對(duì)投標(biāo)擔(dān)保金的及時(shí)退還進(jìn)行了具體規(guī)定；2004年10月，我局廈建建200463號(hào)進(jìn)一步規(guī)范施工招投標(biāo)活動(dòng)若干措施的通知（試行）文件中，結(jié)合我市在經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)辦法中實(shí)行投標(biāo)資格后審辦法的實(shí)際情況，對(duì)投標(biāo)保證

5、金的繳交方式做出了“投標(biāo)擔(dān)保金可在截標(biāo)前適當(dāng)時(shí)間內(nèi)要求提交”的補(bǔ)充規(guī)定。 2、推行業(yè)主支付和承包履約擔(dān)保制度。2002年1月7日，我局印發(fā)廈建建20021號(hào)關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)工程施工承發(fā)包行為若干指導(dǎo)意見的通知，提出“積極推行建設(shè)工程施工投標(biāo)保證金、履約保函、付款保函制度，有關(guān)投標(biāo)保證制度按現(xiàn)行辦法執(zhí)行。履約、付款保函可在建筑面積1000平方米或工程造價(jià)在100萬元以上的非政府投資或融資的工程項(xiàng)目執(zhí)行。發(fā)包人（業(yè)主，下同。）與承包人簽訂建設(shè)工程施工合同時(shí)，發(fā)包人提交銀行出具金額不低于建設(shè)工程施工合同價(jià)款15%的工程款支付保函；承包人也必須同時(shí)向發(fā)包人提交金額應(yīng)不低于建設(shè)工程施工合同價(jià)款10%的

6、履約保函。工程總造價(jià)在5000萬元以上的工程項(xiàng)目，發(fā)包人與承包人可以在建設(shè)工程施工合同中約定工程款支付不得低于750萬元，履約支付不得低于500萬元的工程支付保函及履約保函?！币笤谵k理施工許可證時(shí)，發(fā)包人和承包人需提供保函復(fù)印件并提供原件核對(duì)。此后，上述規(guī)定寫入市政府于2002年11月15日發(fā)布的第103號(hào)令市建筑市場(chǎng)管理若干暫行規(guī)定中。2004年3月，我局在廈建建200415號(hào)關(guān)于進(jìn)一步完善建設(shè)工程最低價(jià)投標(biāo)價(jià)中標(biāo)辦法的若干規(guī)定中，對(duì)工程款支付擔(dān)保和承包履約擔(dān)保的有效期作了進(jìn)一步的具體規(guī)定，同時(shí)規(guī)定承包人履約擔(dān)保還可以采用由具備擔(dān)保資格和能力的擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具擔(dān)保書的形式，要求工程款支付擔(dān)保、

7、承包人履約擔(dān)保及低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保憑證（合同）作為工程承包合同的附件，承包人與發(fā)包人不得對(duì)抵；同時(shí)規(guī)定“招標(biāo)工程可實(shí)行預(yù)付備料款或不預(yù)付備料款，實(shí)行預(yù)付備料款的工程，承包人必須向發(fā)包人提供等額預(yù)付款擔(dān)?！?。 3、推行招標(biāo)投標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)包干制度。由于我市對(duì)全部使用國(guó)有資金或國(guó)有資金占控股或主導(dǎo)地位的工程項(xiàng)目全面實(shí)行最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)辦法，無疑增加了建設(shè)工程質(zhì)量和安全生產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，我們探索通過經(jīng)濟(jì)手段和擔(dān)保機(jī)制化解工程風(fēng)險(xiǎn)的具體方式。在編制工程預(yù)算價(jià)時(shí)，我們要求招標(biāo)人（發(fā)包人）根據(jù)工程大小、技術(shù)復(fù)雜程度、施工難易程度、施工自然條件，將工程量清單錯(cuò)漏、一般情況下可承受的市場(chǎng)變化和政策性調(diào)整、天氣地形等自然條件變

8、化等因素，按 35的風(fēng)險(xiǎn)包干系數(shù)計(jì)入工程預(yù)算控制價(jià)。投標(biāo)人報(bào)價(jià)時(shí)必須體現(xiàn)這些風(fēng)險(xiǎn)包干費(fèi)用，中標(biāo)后不得任意追加。該制度要求招標(biāo)人和中標(biāo)人按照上述規(guī)定的辦法程序形成包含風(fēng)險(xiǎn)包干內(nèi)容的中標(biāo)價(jià)，并將該中標(biāo)價(jià)作為簽約的合同價(jià)款。這就可以通過招標(biāo)人和中標(biāo)人相互提供擔(dān)保實(shí)現(xiàn)工程風(fēng)險(xiǎn)包干的目標(biāo)。 4、實(shí)行最低控制價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證擔(dān)保制度。為了保證低標(biāo)價(jià)中標(biāo)工程的質(zhì)量和安全生產(chǎn)，我市廈建建200318號(hào)市建設(shè)工程最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)實(shí)施辦法規(guī)定：最低投標(biāo)價(jià)中標(biāo)辦法實(shí)行中標(biāo)人低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)保證擔(dān)保制度，即中標(biāo)人（承包人）在簽訂建設(shè)工程施工合同時(shí)，除向招標(biāo)人（發(fā)包人）提交履約擔(dān)保金外，還應(yīng)提交低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金。低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金數(shù)額為投標(biāo)

9、人投標(biāo)報(bào)價(jià)低于市造價(jià)站發(fā)布的最低控制價(jià)之差額和評(píng)標(biāo)委員會(huì)認(rèn)定的其他措施不可靠的低價(jià)金額。針對(duì)建筑市場(chǎng)管理的具體實(shí)踐，我局在廈建建200415號(hào)關(guān)于進(jìn)一步完善建設(shè)工程最低價(jià)投標(biāo)價(jià)中標(biāo)辦法的若干規(guī)定中專門對(duì)風(fēng)險(xiǎn)控制作了補(bǔ)充修訂，明確規(guī)定了在風(fēng)險(xiǎn)包干范圍（3%-5%）之外上漲或下降幅度在10%（含10%）以內(nèi)的，其價(jià)差由承包人承擔(dān)或受益，上漲幅度在10%以外又沒有預(yù)付工程備料款的或下降幅度在10%以外的，超出10%部分的價(jià)差由發(fā)包人承擔(dān)或受益。同時(shí)還規(guī)定，低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)?？刹捎锰峤槐ＷC金或銀行保函或具有擔(dān)保資格和能力的擔(dān)保機(jī)構(gòu)出具的擔(dān)保書方式，招標(biāo)人不得限制具體擔(dān)保方式。最近，我局在廈建建200555號(hào)

10、關(guān)于規(guī)范建設(shè)工程施工招投標(biāo)計(jì)價(jià)行為和投標(biāo)報(bào)價(jià)合理性評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的通知規(guī)定：低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保金額等于各項(xiàng)不合理報(bào)價(jià)累計(jì)金額加上按照規(guī)定計(jì)取的風(fēng)險(xiǎn)包干費(fèi)用減去投標(biāo)人實(shí)際計(jì)取的風(fēng)險(xiǎn)包干費(fèi)用。 5探索和試行其他形式的工程擔(dān)保。我局在具體工作中積極探索和試行其他工程擔(dān)保形式。如為切實(shí)保障建筑施工企業(yè)的合法權(quán)益，為建筑業(yè)的健康和可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，我局在廈建建200415號(hào)關(guān)于進(jìn)一步完善建設(shè)工程最低價(jià)投標(biāo)價(jià)中標(biāo)辦法的若干規(guī)定中專門規(guī)定：若施工企業(yè)對(duì)其施工的竣工工程質(zhì)量保修已辦理保險(xiǎn)或提供其他法定擔(dān)保的，建設(shè)單位在收到施工企業(yè)提供的法定保險(xiǎn)或擔(dān)保憑證后，應(yīng)將保修金結(jié)算支付給施工企業(yè)。又如，為加強(qiáng)對(duì)業(yè)主或起招標(biāo)代理機(jī)

11、構(gòu)招標(biāo)代理行為的規(guī)范和制約，我局在廈建建200555號(hào)關(guān)于規(guī)范建設(shè)工程施工招投標(biāo)計(jì)價(jià)行為和投標(biāo)報(bào)價(jià)合理性評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的通知推出了招標(biāo)代理保證金制度：招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在開展招標(biāo)代理業(yè)務(wù)過程中，因未能履行招標(biāo)代理委托合同的，或有關(guān)當(dāng)事人在截標(biāo)后發(fā)現(xiàn)工程量單項(xiàng)子目計(jì)算誤差超過允許范圍或因違法或其它工作失誤造成招標(biāo)失敗的或造成損失的，招標(biāo)代理保證金不予退還。造成損失的，招標(biāo)代理保證金作為賠償金賠償損失方（招標(biāo)人或投標(biāo)人），造成的損失超過招標(biāo)代理保證金數(shù)額的，從招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)中抵扣，造成的損失超過招標(biāo)代理保證金和招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)數(shù)額的，還應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同約定或法律規(guī)定對(duì)超過部分承擔(dān)賠償責(zé)任。 二、取得的初步成效 我市

12、實(shí)行建設(shè)工程施工保證擔(dān)保制度后，工程擔(dān)保費(fèi)用作為發(fā)包人（業(yè)主）和承包人的剛性成本支出提高了雙方的履約門檻要求，對(duì)雙方的信用也提出了新的要求，初步發(fā)揮了市場(chǎng)的資源配置作用和擔(dān)?；怙L(fēng)險(xiǎn)的功能。2002年以來，我市辦理施工許可證的所有項(xiàng)目中，應(yīng)實(shí)行保函或擔(dān)保制度的新建項(xiàng)目100按規(guī)定辦理保函或提交擔(dān)保，施工合同的履約率大幅度提高，達(dá)到80%以上，據(jù)市建筑市場(chǎng)整頓辦調(diào)查統(tǒng)計(jì)，2003年拖欠的工程款僅1.4224億元（竣工決算及竣工驗(yàn)收逾期未決算），占總拖欠的16.95，與去年相比下降2.4；2003年全年工程竣工驗(yàn)收后逾期未辦理決算的有27個(gè)項(xiàng)目計(jì)5889萬元，分別占2003年項(xiàng)目數(shù)量及金額的18.

13、5和15.5，與2002年相比分別下降29和32.76；工程質(zhì)量、工期基本滿足承諾或要求，現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量安全管理和工程建設(shè)也處于受控狀態(tài)，因合同糾紛或拖欠工人工資投訴的建設(shè)工程項(xiàng)目大幅度減少。2003-2004年和2004年2005年連續(xù)兩年的元旦春節(jié)期間，我市未出現(xiàn)因拖欠工程款或建筑民工工資而發(fā)生群體或突發(fā)事件。 此外，我市實(shí)行經(jīng)評(píng)審的最低價(jià)中標(biāo)辦法兩年多來，工程擔(dān)保具體制度在控制投資成本、培育市場(chǎng)機(jī)制、優(yōu)化企業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變政府職能、遏制腐敗現(xiàn)象等方面顯現(xiàn)出積極作用，取得了一定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益。 三、認(rèn)識(shí)和探索 推行建設(shè)工程保證擔(dān)保制度以來，我市取得了一些成績(jī)，但也存在不少問題：工程項(xiàng)目逾期不決算的

14、主要原因或責(zé)任在發(fā)包方；相當(dāng)部分項(xiàng)目在施工許可證辦理完畢后發(fā)包人與承包人雙方的保函對(duì)抵；承包商在被拖欠工程款時(shí)一般采用催款方式，不愿或不敢要求啟動(dòng)支付保函；工程款拖欠雖有所緩解但未能杜絕，“清欠”形勢(shì)依然嚴(yán)峻；工程擔(dān)保法規(guī)及管理可操作性還不夠強(qiáng)；施工企業(yè)反映實(shí)施工程擔(dān)保企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重資金占用較多以及擔(dān)保額度要求對(duì)企業(yè)一刀切；施工招投標(biāo)市場(chǎng)秩序有所好轉(zhuǎn)，特別是實(shí)行投標(biāo)資格后審辦法之后圍標(biāo)、串標(biāo)及等行為基本杜絕，但投標(biāo)報(bào)價(jià)偏低及投標(biāo)報(bào)價(jià)合理性問題比較突出等；此外，與工程擔(dān)保制度密切相關(guān)的機(jī)制等一些配套制度還須進(jìn)一步規(guī)范和完善?？傮w而言，我市還要加強(qiáng)探索、不斷創(chuàng)新，努力推進(jìn)工程擔(dān)保及相關(guān)配套制度的

15、完善。具體而言，要開展以下幾項(xiàng)工作： 1、對(duì)工程擔(dān)保的重要環(huán)節(jié)加強(qiáng)探索。要針對(duì)工程擔(dān)保實(shí)施操作中的幾個(gè)重要環(huán)節(jié)加強(qiáng)探索和試驗(yàn)。首先是加強(qiáng)對(duì)業(yè)主或發(fā)包人擔(dān)保行為的規(guī)范和制約；其次，探索對(duì)低于最低控制價(jià)的中標(biāo)項(xiàng)目實(shí)行按照差額比例提供累進(jìn)或加倍的低價(jià)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保的作法，遏制和調(diào)節(jié)搶標(biāo)和盲目低報(bào)價(jià)的行為；第三，社會(huì)項(xiàng)目業(yè)主對(duì)政府的責(zé)任擔(dān)保的具體實(shí)現(xiàn)方式。 2、配套實(shí)行信用管理機(jī)制。我局于2005年6月印發(fā)了廈建建200544號(hào)市建筑業(yè)企業(yè)建安信用監(jiān)管辦法（試行）這一市政府規(guī)范性文件，主動(dòng)采集在廈建筑業(yè)企業(yè)在資質(zhì)資格、經(jīng)營(yíng)管理、安全與文明施工、質(zhì)量管理和社會(huì)責(zé)任等方面的監(jiān)管信息，借助特定信用監(jiān)管系統(tǒng)生成年度

16、信用監(jiān)管評(píng)價(jià)等級(jí)和監(jiān)管提示，確立了對(duì)建筑業(yè)企業(yè)實(shí)施差別化監(jiān)管的制度。為解決施工企業(yè)反映實(shí)施工程擔(dān)保企業(yè)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)較重資金占用較多；以及擔(dān)保額度要求對(duì)所有企業(yè)一刀切的問題，該文件在工程擔(dān)保方面，推出了將對(duì)財(cái)政投融資項(xiàng)目采取了按照企業(yè)信用監(jiān)管類別實(shí)行差別額度擔(dān)保的做法。今后，還要探索對(duì)社會(huì)項(xiàng)目的發(fā)包人和承包人實(shí)行差別額度擔(dān)保的可行做法。 3、積極發(fā)展工程擔(dān)保公司的業(yè)務(wù)空間。我市雖然已經(jīng)鼓勵(lì)推行竣工工程質(zhì)量擔(dān)?；虮ｋU(xiǎn)，但由于有關(guān)認(rèn)識(shí)或操作層面的具體問題，工程擔(dān)保公司在我市的業(yè)務(wù)活動(dòng)空間還有待大力拓展，并在管理操作層面做出規(guī)范，如將工程擔(dān)保公司作為建筑市場(chǎng)的新成員實(shí)施備案管理，納入建設(shè)行政管理部門的信用監(jiān)管，并發(fā)揮行業(yè)組織的作用等。 4、完善工程擔(dān)保補(bǔ)充體系。要拓展付款擔(dān)保和社會(huì)項(xiàng)目業(yè)主對(duì)政府的責(zé)任擔(dān)保等工程擔(dān)保種類，健全工程擔(dān)保主干體系；建立健全包括建筑工人意外傷害保險(xiǎn)及工傷、醫(yī)療保險(xiǎn)、工程質(zhì)量保險(xiǎn)、中介機(jī)構(gòu)職