江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的運(yùn)行機(jī)制分析

1、江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的運(yùn)行機(jī)制分析郝彬 劉偉 胡宇摘 要:2001年來(lái)，江蘇省農(nóng)村信用社通過(guò)積極探索實(shí)踐，初步實(shí)現(xiàn)了扶貧小額貸款的政策性與市場(chǎng)化的有機(jī)結(jié)合，走出了一條扶貧小額貸款的可持續(xù)發(fā)展的新途徑。本文將就江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的實(shí)施背景，主要特點(diǎn)，發(fā)放管理方式，取得的效果，目前存在的不足進(jìn)行初步分析。關(guān)鍵詞: 農(nóng)村信用社 扶貧小額貸款 隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，金融機(jī)構(gòu)作為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體，日益注重貸款風(fēng)險(xiǎn)與效益，要求農(nóng)戶在貸款時(shí)提供擔(dān)?；虻盅海拗屏素毨мr(nóng)戶獲得貸款的機(jī)會(huì)。要解決這個(gè)問(wèn)題，當(dāng)務(wù)之急是探索和建立貧困農(nóng)戶進(jìn)入信貸市場(chǎng)的機(jī)制，讓具有還貸能力的貧困農(nóng)戶能夠及時(shí)從金融機(jī)構(gòu)

2、獲得發(fā)展生產(chǎn)所需的信貸支持，從而實(shí)現(xiàn)脫貧致富。一、扶貧小額貸款在江蘇的歷史沿革上個(gè)世紀(jì)90年代中期，江蘇省主要通過(guò)財(cái)政貼息的方式，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)向貧困農(nóng)戶發(fā)放扶貧小額貸款。各級(jí)財(cái)政對(duì)全省1000多個(gè)貧困村每年貼息4000余萬(wàn)元，平均每個(gè)貧困村大約可以得到貼息4萬(wàn)元。但是在實(shí)踐中遇到幾個(gè)問(wèn)題:一是由于符合貸款條件的貧困農(nóng)戶較少，每年財(cái)政貼息資金節(jié)余較多，沒(méi)有達(dá)到利用貼息資金引導(dǎo)小額到戶扶貧貸款投放的目的；二是財(cái)政貼息資金在下?lián)苓^(guò)程中，存在層層截留的現(xiàn)象，不能完全將貼息資金落實(shí)到貧困農(nóng)戶；三是扶貧資金的管理成本較高，為了防止擠占挪用，每年需要花費(fèi)大量的人力物力督查扶貧貼息資金的到位情況。從1998年

3、起，江蘇省將幾年來(lái)結(jié)余的財(cái)政扶貧貼息資金改作扶貧小額貸款擔(dān)保資金，為農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)村信用社發(fā)放貧困農(nóng)戶扶貧小額貸款提供擔(dān)保，以引導(dǎo)和促進(jìn)扶貧小額貸款的發(fā)放。貸款項(xiàng)目由有關(guān)縣政府扶貧辦公室選定，金融機(jī)構(gòu)按照選定的項(xiàng)目發(fā)放扶貧小額貸款。這種方法保證了扶貧小額貸款到村到戶，在促進(jìn)貧困農(nóng)戶運(yùn)用信貸資金脫貧解困方面發(fā)揮了積極作用。但是，這種方法仍然造成貸款責(zé)任不落實(shí)，金融部門(mén)積極性不高，貸款農(nóng)戶還款意愿不強(qiáng)，扶貧小額信貸擔(dān)保資金沉淀較多，難以循環(huán)，不能實(shí)現(xiàn)扶貧小額貸款的可持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)。 從2001年起江蘇省改變了扶貧小額貸款的發(fā)放和管理辦法，以省農(nóng)村信用聯(lián)社的組建為契機(jī)，將小額扶貧貸款的發(fā)放全部移交給農(nóng)村信用

4、社辦理，通過(guò)利益和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制實(shí)現(xiàn)扶貧小額貸款的優(yōu)化管理。經(jīng)過(guò)五年來(lái)的實(shí)踐，基本實(shí)現(xiàn)了扶貧小額貸款的良性循環(huán)，在扶貧小額貸款的可持續(xù)發(fā)展方面探索了一條適合國(guó)情的新途徑。二、江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的主要特點(diǎn)本研究獲南京農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院資助 課題編號(hào)：2005-09（一）貸款對(duì)象突出扶持貧困農(nóng)戶。扶貧小額貸款的發(fā)放范圍限于省、市、縣包干幫扶的1025個(gè)貧困村。具體對(duì)象的選定必須是貧困村有勞動(dòng)能力、遵紀(jì)守法、信用好、有小型省產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、收入處于中等以下水平的貧困農(nóng)戶。實(shí)際操作時(shí)，農(nóng)村信用社根據(jù)縣扶貧辦提供的貸款備選農(nóng)戶名冊(cè)，自主調(diào)查，自主發(fā)放。（二）擔(dān)保資金管理專戶存儲(chǔ)。擔(dān)保資金是扶貧小額

5、貸款得以實(shí)施的基礎(chǔ)，提供資金擔(dān)保降低了金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困農(nóng)戶發(fā)放貸款的風(fēng)險(xiǎn)，調(diào)動(dòng)了金融機(jī)構(gòu)對(duì)貧困農(nóng)戶發(fā)放貸款的積極性。由農(nóng)村信用社根據(jù)擔(dān)保資金的規(guī)模1：3投放扶貧小額貸款。（三）優(yōu)惠政策突出向貧困農(nóng)戶傾斜?，F(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)村信用社貸款利率可在人民銀行規(guī)定的基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)再上浮50%。而扶貧小額貸款必須按人民銀行規(guī)定的同檔次基準(zhǔn)利率執(zhí)行，不得上浮。對(duì)按期歸還貸款的農(nóng)戶，還可享受50%的貼息。（四）組織領(lǐng)導(dǎo)突出發(fā)揮協(xié)調(diào)小組作用?？h鄉(xiāng)兩級(jí)黨委政府和金融、財(cái)政以及扶貧等部門(mén)組成協(xié)調(diào)小組，建立工作班子，負(fù)責(zé)扶貧小額貸款協(xié)調(diào)和管理工作。具體制定工作方案，協(xié)調(diào)擔(dān)保資金及時(shí)到位，幫助貧困農(nóng)戶選定生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，審查、

6、確定貸款金額，建立貸款農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)檔案，監(jiān)督貸款的正常使用，督促農(nóng)戶按期歸還貸款本息。三、江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的發(fā)放管理方式（一）是規(guī)范管理，切實(shí)為貧困農(nóng)戶提供資金扶持。嚴(yán)格篩選扶持對(duì)象。扶持對(duì)象確定后，要在村內(nèi)張榜公布，接受群眾監(jiān)督，并填列貸款備選農(nóng)戶名冊(cè)，報(bào)縣扶貧小額貸款協(xié)調(diào)小組審查。按季上報(bào)貸款情況。農(nóng)村信用社對(duì)扶貧小額貸款的借據(jù)專夾保管，按季向縣扶貧辦上報(bào)貸款發(fā)放、收回和逾期等情況。縣扶貧辦建立臺(tái)賬。根據(jù)臺(tái)賬名單進(jìn)行實(shí)地核查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)糾正。（二）選準(zhǔn)項(xiàng)目，專款專用，嚴(yán)格控制控制扶貧小額貸款的使用范圍。在實(shí)際工作中，按照“放得出、收得回、有效益”的原則，堅(jiān)持以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以效益為

7、中心，優(yōu)化扶貧資金配置，重點(diǎn)支持貧困農(nóng)戶發(fā)展“短、平、快”的“種、養(yǎng)、加”等項(xiàng)目。這些項(xiàng)目是經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)賴以生存的主要產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)，各地農(nóng)村信用社根據(jù)各自的區(qū)域特點(diǎn)，分別支持不同的種養(yǎng)業(yè)基地，使經(jīng)濟(jì)薄弱地區(qū)的種養(yǎng)加工業(yè)逐步由粗放型向集約型轉(zhuǎn)化。（三）規(guī)范運(yùn)作，確保扶貧小額貸款安全收回。扶貧工作是一項(xiàng)政治任務(wù)，同時(shí)為確保這項(xiàng)工作的連續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)，又必須保持較高的貸款回收率。因此，規(guī)范運(yùn)作是抓好扶貧小額貸款管理的關(guān)鍵。在貸款投向上，要求農(nóng)村信用社應(yīng)將扶貧小額貸款用于幫助貧困農(nóng)戶發(fā)展糧棉油和多種經(jīng)營(yíng)生產(chǎn)，不得投向于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施工程，也不得用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的大型項(xiàng)目。在貸款發(fā)放上，要求農(nóng)村信用社

8、根據(jù)扶貧辦提供的備選農(nóng)戶名單，自主調(diào)查發(fā)放，并確保貸款收回。改變了以往由扶貧辦指定貸款對(duì)象，農(nóng)村信用社只負(fù)責(zé)具體操作的模式；在貸款貼息上，要求簡(jiǎn)化手續(xù)，在農(nóng)民還貸時(shí)就能將貼息資金返還給農(nóng)戶。財(cái)政擔(dān)保資金是扶貧小額貸款得以實(shí)施的核心與靈魂，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政擔(dān)保資金的管理，是農(nóng)村信用社做好扶貧小額貸款管理工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。各地信用社將財(cái)政擔(dān)保資金與其他扶貧資金分戶存儲(chǔ)，保證其?？顚Ｓ茫瑢?duì)從擔(dān)保資金賬戶扣收后又收回的逾期貸款本息及時(shí)存儲(chǔ)到擔(dān)保資金專戶上。對(duì)財(cái)政擔(dān)保資金按定期一年存款利率付息，基本解決了貼息資金的來(lái)源。（四）是加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保扶貧政策落到實(shí)處。省扶貧辦每年組織財(cái)政、金額等部門(mén)對(duì)扶貧小額貸

9、款的實(shí)施情況進(jìn)行兩次檢查，深入村組農(nóng)戶進(jìn)行走訪，了解扶貧小額貸款的發(fā)放對(duì)象、發(fā)放程序、利率執(zhí)行、貼息操作以及補(bǔ)貼資金的管理等情況。通過(guò)檢查基層扶貧辦和金融機(jī)構(gòu)的賬冊(cè)單據(jù)，促使扶貧小額貸款的每項(xiàng)政策落實(shí)到位。四、江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款的實(shí)施績(jī)效（一）加快了貧困戶脫貧步伐。小額扶貧貸款與支持的對(duì)象主要是江蘇省重點(diǎn)幫扶的1025個(gè)貧困村中處于中等收人以下水平的貧困農(nóng)戶；支持的項(xiàng)目主要是貧困戶的“種、養(yǎng)、銷”、“短、平、快”增收項(xiàng)目，其風(fēng)險(xiǎn)小收益快。通過(guò)扶貧小額貸款資金的“輸血供氧”，加快了貧困戶脫貧步伐，戶均年收入增加1500多元。同時(shí)，50%的財(cái)政貼息也大幅度降低了扶貧戶生產(chǎn)成本。（二）扶貧

10、小額貸款的發(fā)放也為信用社創(chuàng)造了一定的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)，拓展了業(yè)務(wù)空間，實(shí)現(xiàn)通過(guò)市場(chǎng)途徑運(yùn)作小額扶貧貸款的政策目標(biāo)。貧困地區(qū)的農(nóng)村信用社通過(guò)經(jīng)營(yíng)小額扶貧貸款，在堅(jiān)持市場(chǎng)化運(yùn)作的前提下，可以實(shí)現(xiàn)保本微利，改進(jìn)這些地區(qū)農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)狀況，發(fā)揮農(nóng)村信用社作為農(nóng)村金融主力軍的作用。在承辦小額扶貧貸款過(guò)程中，只要貸款對(duì)象定位正確，貸款管理責(zé)任落實(shí)，不僅沒(méi)有影響小額扶貧貸款的發(fā)放及經(jīng)營(yíng)，還有助于改善農(nóng)村信用社的經(jīng)營(yíng)狀況。 （三）扶貧小額貸款的可持續(xù)發(fā)展密切了信用社與農(nóng)戶之間的關(guān)系。由于扶貧小額貸款在發(fā)放過(guò)程中，按照“扶貧到村，幫扶到戶”的要求，信用社把扶貧小額貸款資金直接送到了貧困戶手中，貧困農(nóng)戶不用為生產(chǎn)資金犯

11、愁，增收有項(xiàng)目，資金有保障，深感農(nóng)村信用社在為他們辦實(shí)事，辦好事，從而密切了信用社與農(nóng)戶之間的關(guān)系。五、江蘇省農(nóng)村信用社扶貧小額貸款存在的不足（一）扶貧貸款風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任與信用社所承擔(dān)的權(quán)利義務(wù)不對(duì)稱。按有關(guān)文件規(guī)定，一方面要求農(nóng)村信用社發(fā)放扶貧小額貸款收回率達(dá)92%以上，另一方面又嚴(yán)格限制農(nóng)村信用社發(fā)放扶貧小額貸款范圍，確保在備選名單之內(nèi)，如果貸款收回率低于90%(比如遇到自然災(zāi)害等不可抗力因素形成)，其損失50%又要由農(nóng)村信用社自行承擔(dān)，這顯然有失公平，信用社出了力，盡了義務(wù)，還要承擔(dān)經(jīng)濟(jì)損失和責(zé)任。 （二）財(cái)政擔(dān)?；鹋c經(jīng)濟(jì)薄弱村貧困戶資金需求不對(duì)稱。以盱眙縣信用聯(lián)社為例：從1998-2002

12、年，省財(cái)政累計(jì)撥給盱眙擔(dān)?；?42.5萬(wàn)元，而盱眙55個(gè)經(jīng)濟(jì)薄弱村人均收人2000元以下的達(dá)7708戶，而7708戶一年需要資金投人1387萬(wàn)元，擔(dān)?；鹬徽夹枨罅?4.5%，遠(yuǎn)不能滿足貧困戶資金需求。 （三）農(nóng)村信用社發(fā)放扶貧小額貸款承擔(dān)稅賦與義務(wù)不對(duì)稱。扶貧貸款實(shí)行的是基準(zhǔn)利率，一方面信用社收入減少(基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上少上浮部分)，另一方面減少的收入無(wú)補(bǔ)償。而在此基礎(chǔ)上，相關(guān)的營(yíng)業(yè)稅及附加、地方基金等占實(shí)現(xiàn)收人的6%以上，與農(nóng)村信用社自身經(jīng)營(yíng)的稅賦同步，這顯然對(duì)農(nóng)村信用社經(jīng)營(yíng)帶來(lái)了較大的影響。六、政策建議（一）建議中央、省從財(cái)政預(yù)算中增加擔(dān)保基金數(shù)額，以滿足經(jīng)濟(jì)薄弱村貧困農(nóng)戶的資金需求，加快

13、經(jīng)濟(jì)薄弱村經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，提高農(nóng)村信用社支持貧困戶發(fā)展生產(chǎn)的資金實(shí)力。（二）政府要為農(nóng)村信用社創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。政府要樹(shù)立“扶貧也要講效益的觀念”，結(jié)合實(shí)際，動(dòng)態(tài)優(yōu)化，提高扶貧貸款的使用效率。農(nóng)村信用社管理小額到戶扶貧貸款后，其法人地位和經(jīng)營(yíng)原則沒(méi)有發(fā)生任何變化，地方政府要一如既往地支持信用社的工作，特別是在清收小額到戶扶貧貸款方面，要發(fā)揮更大的作用（三）探索風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村信用環(huán)境。扶貧小額貸款因自然災(zāi)害等不可抗力的風(fēng)險(xiǎn)損失和因執(zhí)行基準(zhǔn)利率而形成收入減少數(shù)，由國(guó)家財(cái)政給予彌補(bǔ)；國(guó)家對(duì)政策性扶貧貸款實(shí)現(xiàn)利息免征各種稅收；努力營(yíng)造信用政府，創(chuàng)建信用企業(yè)，培養(yǎng)農(nóng)戶信用觀念，打造農(nóng)村信用擔(dān)保體系，建立有利于分散農(nóng)村信貸風(fēng)險(xiǎn)的避險(xiǎn)渠道，為金融支持“三農(nóng)”發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和