國家治理視角下的人民政協(xié)制度

1、2021/3/101 國家治理現(xiàn)代化國家治理現(xiàn)代化 視角下的人民政協(xié)制度視角下的人民政協(xié)制度 2 2021/3/10 一、國家治理現(xiàn)代化的新視角一、國家治理現(xiàn)代化的新視角 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 三、探索政協(xié)與人大功能對接三、探索政協(xié)與人大功能對接 3 2021/3/10 一、國家治理現(xiàn)代化的新視角一、國家治理現(xiàn)代化的新視角 4 2021/3/10 一、一、國家治理現(xiàn)代化的新視角國家治理現(xiàn)代化的新視角 認識認識人民政協(xié)及其制度的人民政協(xié)及其制度的原有視角：原有視角： 1 1、統(tǒng)一戰(zhàn)線視角；統(tǒng)一戰(zhàn)線視角； 2 2、政治制度視角；政治制度視角； 3 3、民主政治視角。

2、民主政治視角。 5 2021/3/10 一、一、國家治理現(xiàn)代化的新視角國家治理現(xiàn)代化的新視角 中共十八屆三中全會決定提出：全面深化中共十八屆三中全會決定提出：全面深化 改革的總目標是改革的總目標是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制完善和發(fā)展中國特色社會主義制 度，推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化。度，推進國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化?！?（兩句話）（兩句話） 學(xué)者：中國的學(xué)者：中國的“第五個現(xiàn)代化第五個現(xiàn)代化”，“是政治現(xiàn)是政治現(xiàn) 代化的重要內(nèi)容代化的重要內(nèi)容”。 進一步認識人民政協(xié)制度進一步認識人民政協(xié)制度的的新視角，即新視角，即“國家國家 治理現(xiàn)代化治理現(xiàn)代化”視角。視角。 6 202

3、1/3/10 一、國家治理現(xiàn)代化的新視角一、國家治理現(xiàn)代化的新視角 如何理解如何理解“國家治理（體系與治理能力）國家治理（體系與治理能力） 現(xiàn)代化現(xiàn)代化”？ 第一層面，通常，有國家，就有國家治理，第一層面，通常，有國家，就有國家治理， 即國家的統(tǒng)治與管理（體系與能力）。即國家的統(tǒng)治與管理（體系與能力）。 現(xiàn)代國家治理體系有別于傳統(tǒng)國家治理體現(xiàn)代國家治理體系有別于傳統(tǒng)國家治理體 系的根本點在于系的根本點在于祟尚民主祟尚民主，即國家的統(tǒng)治與，即國家的統(tǒng)治與 管理歸根到底是人民的權(quán)力、人民的統(tǒng)治、管理歸根到底是人民的權(quán)力、人民的統(tǒng)治、 人民的管理、人民當家做主。人民的管理、人民當家做主。 7 202

4、1/3/10 一、國家治理現(xiàn)代化的新視角一、國家治理現(xiàn)代化的新視角 民主必須通過制度與法律（法內(nèi)制度）才能民主必須通過制度與法律（法內(nèi)制度）才能 實現(xiàn)。推進國家治理體系現(xiàn)代化，就是推進國家實現(xiàn)。推進國家治理體系現(xiàn)代化，就是推進國家 治理體系的民主化、制度化、法治化。治理體系的民主化、制度化、法治化。 當下中國，當下中國，國家治理體系現(xiàn)代化，國家治理體系現(xiàn)代化，主要是完主要是完 善和發(fā)展以人民民主為價值取向的中國特色社會善和發(fā)展以人民民主為價值取向的中國特色社會 主義制度。主義制度。 國家治理能力現(xiàn)代化，在當下中國，主要指國家治理能力現(xiàn)代化，在當下中國，主要指 不斷提升中國特色社會主義制度的執(zhí)行

5、力。不斷提升中國特色社會主義制度的執(zhí)行力。 8 2021/3/10 一、國家治理現(xiàn)代化的新視角一、國家治理現(xiàn)代化的新視角 人民政協(xié)制度作為中國特色社會人民政協(xié)制度作為中國特色社會 主義的基本政治制度，是我國國家治主義的基本政治制度，是我國國家治 理體系的重要組成部分。理體系的重要組成部分。 部分服從整體。人民政協(xié)制度必部分服從整體。人民政協(xié)制度必 然應(yīng)當服從和適應(yīng)推進國家治理現(xiàn)代然應(yīng)當服從和適應(yīng)推進國家治理現(xiàn)代 化的總體要求，不斷完善與發(fā)展，增化的總體要求，不斷完善與發(fā)展，增 強制度執(zhí)行力。強制度執(zhí)行力。 9 2021/3/10 一一 . .國家治理現(xiàn)代化的新視角國家治理現(xiàn)代化的新視角 第二層

6、面、第二層面、 按現(xiàn)代治理理論理解與把按現(xiàn)代治理理論理解與把 握握“國家治理現(xiàn)代化國家治理現(xiàn)代化”。上世紀上世紀9O9O年代年代起起， 國際上國際上興起興起一種一種現(xiàn)代治理理論現(xiàn)代治理理論，重新界定重新界定 “治理治理”內(nèi)涵，與內(nèi)涵，與原有原有“治理即治理即統(tǒng)治統(tǒng)治”形成形成 很大差別。很大差別。 （1 1）“統(tǒng)治統(tǒng)治”強調(diào)國家強調(diào)國家/ /政府是單一主政府是單一主 體、唯一權(quán)威；體、唯一權(quán)威； 現(xiàn)代意義的現(xiàn)代意義的“治理治理”強調(diào)強調(diào) 多元主體共治、多種權(quán)威合作多元主體共治、多種權(quán)威合作：國家與社會：國家與社會 組織合作，政府與非政府組織合作，公共機組織合作，政府與非政府組織合作，公共機 構(gòu)

7、與私人機構(gòu)合作等。構(gòu)與私人機構(gòu)合作等。“管理就合作管理就合作”。 10 2021/3/10 一、國家治理現(xiàn)代化的新視角一、國家治理現(xiàn)代化的新視角 （2 2）“統(tǒng)治統(tǒng)治”強調(diào)政府權(quán)威通過自強調(diào)政府權(quán)威通過自 上而下發(fā)號施令，制定與推行政策進行上而下發(fā)號施令，制定與推行政策進行 單一向度的管理單一向度的管理，而，而現(xiàn)代意義的現(xiàn)代意義的“治理治理” 強調(diào)強調(diào)多元向度、上下互動多元向度、上下互動的管理過程的管理過程。 11 2021/3/10 “國家治理現(xiàn)代化國家治理現(xiàn)代化”中的中的“國家國家”，并非僅，并非僅 指指“國家國家/ /政府權(quán)力政府權(quán)力”或或“國家政權(quán)機關(guān)國家政權(quán)機關(guān)”，更，更 應(yīng)理解為應(yīng)

8、理解為政治地理意義上的政治地理意義上的“國家國家”即即“國國 度度”，或一個國度內(nèi)的社會共同體，或一個國度內(nèi)的社會共同體。 “國家治理國家治理”意即意即“治理國家（國度）治理國家（國度）”； “ “推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代推進國家治理體系與國家治理能力現(xiàn)代 化化”，也就是，也就是要完善與發(fā)展國家政權(quán)機關(guān)與社要完善與發(fā)展國家政權(quán)機關(guān)與社 會組織等多元主體合作治理社會共同體的一整會組織等多元主體合作治理社會共同體的一整 套制度（與法律），以及增強制度執(zhí)行力。套制度（與法律），以及增強制度執(zhí)行力。 一、國家治理現(xiàn)代化的新視角一、國家治理現(xiàn)代化的新視角 12 2021/3/10 二、完善與發(fā)

9、展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 13 2021/3/10 制度具有層次性。尤其是重大制度制度具有層次性。尤其是重大制度 更需宏觀、中觀、微觀各個層面上的制度更需宏觀、中觀、微觀各個層面上的制度 （機制、程序）構(gòu)成配套，方能付之操作，（機制、程序）構(gòu)成配套，方能付之操作， 實現(xiàn)制度績效。實現(xiàn)制度績效。 從國家治理現(xiàn)代化視角看，政協(xié)制度從國家治理現(xiàn)代化視角看，政協(xié)制度 在宏觀上以在宏觀上以“團結(jié)團結(jié)”、“民主民主”的價值取的價值取 向。在中觀、微觀層面上，還亟待完善與向。在中觀、微觀層面上，還亟待完善與 發(fā)展。發(fā)展。 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 14 2021/

10、3/10 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 第一，完善委員履職的動力機制。第一，完善委員履職的動力機制。 兼職委員，兼職委員，時間、時間、精力、精力、能力？關(guān)能力？關(guān) 鍵在動力！鍵在動力！ 動力來自動力來自“我要當我要當”（內(nèi)驅(qū)力），（內(nèi)驅(qū)力）， 以及以及“讓我當讓我當”（外驅(qū)力）。（外驅(qū)力）。 必須完善委員產(chǎn)生機制。必須完善委員產(chǎn)生機制。 本人表態(tài)，社會責任感本人表態(tài)，社會責任感，為民履職，為民履職。 本界別推薦，本界別推薦，組織群眾組織群眾。 增強委員的界別意識。增強委員的界別意識。 15 2021/3/10 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 發(fā)揮委

11、員聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶作用。政發(fā)揮委員聯(lián)系人民群眾的橋梁紐帶作用。政 協(xié)，不僅是委員的政協(xié)，更是協(xié)，不僅是委員的政協(xié)，更是人民的政協(xié)人民的政協(xié)?！扒袑嵡袑?防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象防止出現(xiàn)人民形式上有權(quán)、實際上無權(quán)的現(xiàn)象”。 “三聯(lián)動三聯(lián)動”（內(nèi)循環(huán)）（內(nèi)循環(huán)）“四聯(lián)動四聯(lián)動”（外循環(huán)）（外循環(huán)） “自然聯(lián)系自然聯(lián)系”與與“自覺聯(lián)系自覺聯(lián)系” “ “精英意識精英意識”與與“大眾情懷大眾情懷” “下沉基層下沉基層”與與“政協(xié)特點政協(xié)特點” “聯(lián)系群眾聯(lián)系群眾”與與“尋找委員尋找委員” 助力：政協(xié)工作志愿者助力：政協(xié)工作志愿者？ 16 2021/3/10 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制

12、度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 第二，完善與發(fā)展政協(xié)協(xié)商民主制度第二，完善與發(fā)展政協(xié)協(xié)商民主制度 在中國，協(xié)商民主在事實上久已存在，如在中國，協(xié)商民主在事實上久已存在，如 政治協(xié)商。以往未稱之為政治協(xié)商。以往未稱之為“協(xié)商民主協(xié)商民主”。 “協(xié)商民主協(xié)商民主”概念與理論，上世紀概念與理論，上世紀8080年代西年代西 方先提出（方先提出（deliberativ democracydeliberativ democracy）。旨在倡）。旨在倡 導(dǎo)公民通過平等協(xié)商參與決策，克服選舉、投導(dǎo)公民通過平等協(xié)商參與決策，克服選舉、投 票的民主過于剛性，容易以多數(shù)壓制少數(shù)。票的民主過于剛性，容易以多數(shù)壓制少數(shù)。

13、 中國學(xué)界較早在國內(nèi)介紹這一理論中國學(xué)界較早在國內(nèi)介紹這一理論，但未熱議。，但未熱議。 17 2021/3/10 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 官方：官方： 2006 2006年中央年中央5 5號文件提出我國社會主義民號文件提出我國社會主義民 主政治的兩種形式，即，主政治的兩種形式，即，“人民通過選舉、投人民通過選舉、投 票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前 進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致進行充分協(xié)商，盡可能就共同性問題取得一致 意見意見 ” ”。 引起學(xué)界與政界熱議。引起學(xué)界與政界熱議。 2007 2007國務(wù)院新

14、聞辦中國政黨制度白國務(wù)院新聞辦中國政黨制度白 皮書首次提出皮書首次提出“選舉民主選舉民主”與與“協(xié)商民主協(xié)商民主”是是 中國社會主義的兩種形式。中國社會主義的兩種形式。 18 2021/3/10 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 學(xué)界、政界有觀點認為：學(xué)界、政界有觀點認為： n “ “協(xié)商民主協(xié)商民主”等同于人民政協(xié)的等同于人民政協(xié)的“政治協(xié)商政治協(xié)商”； n 協(xié)商民主協(xié)商民主”應(yīng)該是中國民主發(fā)展的重點。應(yīng)該是中國民主發(fā)展的重點。 不同觀點認為：不同觀點認為： l deliberative democracy deliberative democracy可譯為可譯為“審慎民

15、主審慎民主”、 “審議民主審議民主”（臺）；日本稱（臺）；日本稱“熟慮民主熟慮民主”。 l 中國中國“協(xié)商民主協(xié)商民主”并不僅有政治協(xié)商；并不僅有政治協(xié)商； l 人大民主才是中國民主發(fā)展的重點。人大民主才是中國民主發(fā)展的重點。 19 2021/3/10 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 十八大使用十八大使用“協(xié)商民主協(xié)商民主”概念，前置概念，前置“社會社會 主義主義”。要求，要求，“推動協(xié)商民主廣泛、多層、制推動協(xié)商民主廣泛、多層、制 度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派度化發(fā)展。通過國家政權(quán)機關(guān)、政協(xié)組織、黨派 團體等渠道，就團體等渠道，就問題廣泛協(xié)商，問題廣泛協(xié)商

16、， ” ”， “充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作充分發(fā)揮人民政協(xié)作為協(xié)商民主重要渠道作 用用 ”。 一在于一在于以以“協(xié)商協(xié)商”之之“柔柔”克利益沖突之剛克利益沖突之剛”。 二在于有序表達民意，促進決策民主化科學(xué)化。二在于有序表達民意，促進決策民主化科學(xué)化。 20 2021/3/10 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 協(xié)商民主與人民政協(xié)的關(guān)系？協(xié)商民主與人民政協(xié)的關(guān)系？ “ “唯一唯一”；“主要主要”；“重要重要”；“專門專門”論。論。 為什么政協(xié)是為什么政協(xié)是“專門協(xié)商機構(gòu)專門協(xié)商機構(gòu)”？ 不能像執(zhí)政黨，作出實質(zhì)性決策，不能像執(zhí)政黨，作出實質(zhì)性決策， 不能像政府，進

17、行行政活動。不能像政府，進行行政活動。 不能像人大，形成國家意志。不能像人大，形成國家意志。 總體上，就是協(xié)商總體上，就是協(xié)商, ,形成或接近共識。形成或接近共識。 21 2021/3/10 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 如何專門協(xié)商？如何專門協(xié)商？ 協(xié)商貫穿政協(xié)履職全過程，三大職能均建筑在協(xié)協(xié)商貫穿政協(xié)履職全過程，三大職能均建筑在協(xié) 商民主的基礎(chǔ)上。商民主的基礎(chǔ)上。 除政治協(xié)商除政治協(xié)商, , 民主監(jiān)督、參政議政也應(yīng)進行多種民主監(jiān)督、參政議政也應(yīng)進行多種 形式協(xié)商形式協(xié)商( (界別內(nèi)、界別間，政協(xié)組織公眾間界別內(nèi)、界別間，政協(xié)組織公眾間) )。 現(xiàn)有大會發(fā)言可否引入辯

18、論機制？現(xiàn)有大會發(fā)言可否引入辯論機制？ 22 2021/3/10 二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度二、完善與發(fā)展人民政協(xié)制度 第三、以法治化提升第三、以法治化提升政協(xié)制度政協(xié)制度執(zhí)行力執(zhí)行力 法外制度與法內(nèi)制度。后者以國家力量為后法外制度與法內(nèi)制度。后者以國家力量為后 盾，更具強制力，利于執(zhí)行。盾，更具強制力，利于執(zhí)行。 鄧、習(xí)：民主制度化、法律化。鄧、習(xí)：民主制度化、法律化。 “ “政協(xié)法治化政協(xié)法治化”主張，使政協(xié)制度更具法律主張，使政協(xié)制度更具法律 依據(jù)。會否使政協(xié)行為具有法律強制力，導(dǎo)致與依據(jù)。會否使政協(xié)行為具有法律強制力，導(dǎo)致與 國家機關(guān)相混淆？其實不會。國家機關(guān)相混淆？其實不會。 有了政

19、協(xié)法治，是否一定能提升執(zhí)行力？軟有了政協(xié)法治，是否一定能提升執(zhí)行力？軟 法、硬法？法、硬法？ 23 2021/3/10 三、探索政協(xié)與人大功能對接三、探索政協(xié)與人大功能對接 24 2021/3/10 三、探索政協(xié)與人大功能對接三、探索政協(xié)與人大功能對接 國家國家“治理治理”現(xiàn)代化，要重視各類社會組織現(xiàn)代化，要重視各類社會組織 與政府的合作治理，還應(yīng)當重視人民政協(xié)這個巨與政府的合作治理，還應(yīng)當重視人民政協(xié)這個巨 型社會組織與國家政權(quán)機關(guān)，尤其是與人大的合型社會組織與國家政權(quán)機關(guān)，尤其是與人大的合 作治理。作治理。 政協(xié)協(xié)商民主形成的共識或準共識，作為建政協(xié)協(xié)商民主形成的共識或準共識，作為建 議，

20、也可向人大或其常委會提出。政協(xié)向國家政議，也可向人大或其常委會提出。政協(xié)向國家政 權(quán)機關(guān)提出建議，這在建國之初已有權(quán)機關(guān)提出建議，這在建國之初已有政協(xié)組織政協(xié)組織 法法規(guī)定和相關(guān)實踐。規(guī)定和相關(guān)實踐。 25 2021/3/10 三、探索政協(xié)與人大功能對接三、探索政協(xié)與人大功能對接 19541954年底，毛澤東指出，政協(xié)可以向人大年底，毛澤東指出，政協(xié)可以向人大 常委會和國務(wù)院提常委會和國務(wù)院提“建設(shè)性的意見建設(shè)性的意見”。 后來政協(xié)章程規(guī)定，政協(xié)的各單位和后來政協(xié)章程規(guī)定，政協(xié)的各單位和 個人應(yīng)當個人應(yīng)當“密切聯(lián)系群眾，向有關(guān)國家機關(guān)反密切聯(lián)系群眾，向有關(guān)國家機關(guān)反 映群眾的意見和提出建議。映

21、群眾的意見和提出建議?！?現(xiàn)行政協(xié)章程規(guī)定：現(xiàn)行政協(xié)章程規(guī)定：“通過調(diào)研報告、通過調(diào)研報告、 提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國提案、建議案或其他形式，向中國共產(chǎn)黨和國 家機關(guān)提出意見和建議。家機關(guān)提出意見和建議?！薄皣覚?quán)關(guān)國家權(quán)關(guān)”應(yīng)包應(yīng)包 括人大及其常委會。括人大及其常委會。 26 2021/3/10 三、探索政協(xié)與人大功能對接三、探索政協(xié)與人大功能對接 政協(xié)基于民主經(jīng)過協(xié)商而形成的共識或準政協(xié)基于民主經(jīng)過協(xié)商而形成的共識或準 共識往往有一定合理性，大多可為人大行使立共識往往有一定合理性，大多可為人大行使立 法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等提供法權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)等提供“半成品半成品”。 人

22、大經(jīng)初步審核后，有權(quán)決定是否需由人人大經(jīng)初步審核后，有權(quán)決定是否需由人 大作進一步審議，乃至付之表決，形成國家意大作進一步審議，乃至付之表決，形成國家意 志，或者是否可以據(jù)此開展人大對政府的剛性志，或者是否可以據(jù)此開展人大對政府的剛性 監(jiān)督。監(jiān)督。 27 2021/3/10 三、探索政協(xié)與人大功能對接三、探索政協(xié)與人大功能對接 人大也可將審議前、審議中的某些議案人大也可將審議前、審議中的某些議案 （含法案）及擬監(jiān)督政府的某些事項交由政協(xié)，（含法案）及擬監(jiān)督政府的某些事項交由政協(xié)， 讓政協(xié)通過協(xié)商民主形成共識或準共識，再反讓政協(xié)通過協(xié)商民主形成共識或準共識，再反 饋至人大，作為人大履職的參考。饋

23、至人大，作為人大履職的參考。 建國初，政協(xié)全國委員會及其常委會曾討建國初，政協(xié)全國委員會及其常委會曾討 論婚姻法草案、土地改革法草案。論婚姻法草案、土地改革法草案。 本屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會圍繞人大常本屆全國政協(xié)雙周協(xié)商座談會圍繞人大常 委會擬修改的一部法律的相關(guān)問題，開展了協(xié)委會擬修改的一部法律的相關(guān)問題，開展了協(xié) 商討論。有些省市的人大與政協(xié)也正在探索性商討論。有些省市的人大與政協(xié)也正在探索性 政協(xié)參與立法協(xié)商（？）。政協(xié)參與立法協(xié)商（？）。 28 2021/3/10 三、探索政協(xié)與人大功能對接三、探索政協(xié)與人大功能對接 人大主導(dǎo)立法工作人大主導(dǎo)立法工作，人大不可能直接起草，人大不可能直

24、接起草 所有的法案，需所有的法案，需“組織有關(guān)部門參與起草組織有關(guān)部門參與起草 重要法律草案重要法律草案”。 “ “有關(guān)部門有關(guān)部門”可指人大與政府之外的可指人大與政府之外的“第第 三方三方”，如相關(guān)研究機構(gòu)，也可包括政協(xié)。，如相關(guān)研究機構(gòu)，也可包括政協(xié)。 由政協(xié)由政協(xié)根據(jù)人大的委托參根據(jù)人大的委托參與起草某些法律與起草某些法律 案，既能發(fā)揮政協(xié)內(nèi)各方面專家學(xué)者的優(yōu)勢，案，既能發(fā)揮政協(xié)內(nèi)各方面專家學(xué)者的優(yōu)勢， 又能超然于政府利益。又能超然于政府利益。 29 2021/3/10 三、探索政協(xié)與人大功能對接三、探索政協(xié)與人大功能對接 探索與推進政協(xié)與人大的功能對接，需要探索與推進政協(xié)與人大的功能對接，需要 克服某些克服某些觀念性障礙觀念性障礙。 障礙之一障礙之一，人大與政協(xié)人大與政協(xié)孰高孰低孰高孰低？ 周恩來周恩來曾指出曾指出：“人大、政協(xié)兩個會有不人大、政協(xié)兩個會有不 同之處，權(quán)力上有分別，但應(yīng)該說兩會只是有同之處，權(quán)力上有分別，但應(yīng)該說兩會只是有 權(quán)力之分，無高低之別。權(quán)力之分，無高低之別。” 國家與社會之高低？國家與社會之高低？ 30 2021