當代國外政策性銀行發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整及對我國的啟示.doc

1、當代國外政策性銀行發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整及對我國的啟示摘要：近年來，國外政策性銀行普遍調(diào)整了發(fā)展戰(zhàn)略，呈現(xiàn)出業(yè)務(wù)總量的結(jié)構(gòu)性擴張和業(yè) 務(wù)結(jié)構(gòu)的市場化程度增強的一般特征和多元化發(fā)展趨勢。本文結(jié)合我國實際，分別具體分 析了我國政策性銀行改革發(fā)展的兒種不同的政策路徑，提出了我國政策性銀行定位的特有 內(nèi)涵和“三位一體”改革發(fā)展的方向。關(guān)鍵詞：比較金融；政策性銀行；改革與發(fā)展我國三大政策性銀行成立運作13年來，有許多基本而迫切需要解決的理論與實踐問題亟 待梳理和系統(tǒng)深入研究。LI詢，學術(shù)界對于我國政策性銀行改革的基本方向和總體思路仍 未達成共識。筆者認為，我國政策性銀行的改革與可持續(xù)發(fā)展，既要學習借鑒和順應(yīng)世界

2、 各國政策性銀行改革發(fā)展的潮流和趨勢，與時俱進，也要結(jié)合中國的實際和金融生態(tài)環(huán)境 的現(xiàn)實因素，切實走出一條具有中國特色的政策性銀行可持續(xù)發(fā)展之路。一、國外政策性銀行發(fā)展戰(zhàn)略重新調(diào)整的特征和趨勢（一）業(yè)務(wù)多樣化和市場化運作發(fā)展態(tài)勢主要表現(xiàn)為：政策性銀行的資金來源渠道和形式多樣化，更多地面向市場發(fā)行金融債券融 資；業(yè)務(wù)種類不斷增多，業(yè)務(wù)范圍不斷擴大，既從事政策性金融業(yè)務(wù)乂兼營與其相關(guān)的商 業(yè)性金融業(yè)務(wù)，既從事一般銀行信貸業(yè)務(wù)乂經(jīng)營投資銀行和證券業(yè)務(wù)；而且是通過市場化 運作手段，來實現(xiàn)其多樣化的經(jīng)營II標。這種戰(zhàn)略性調(diào)整似乎也從一個側(cè)面或在某種程度 上，反映了政策性金融總量與結(jié)構(gòu)未來調(diào)整與變化的基本

3、要求和總體特征。這種業(yè)務(wù)多樣 化發(fā)展戰(zhàn)略的實施盡管有多種多樣的內(nèi)因和外因，但在一定程度上無疑會對商業(yè)性金融構(gòu) 成潛在的和現(xiàn)實的負面影響。在這方面，韓國產(chǎn)業(yè)銀行（KDB, 2004）表現(xiàn)得尤為突出。 為了實現(xiàn)在2011年以前成為具有國際競爭力的亞洲領(lǐng)頭銀行并最終發(fā)展成為世界一流的 國際投資銀行的戰(zhàn)略口標，KDB不斷擴充銀行功能與手段，尤其是不斷擴大項忖融資、 企業(yè)并購、債務(wù)重組、承銷債券等投行業(yè)務(wù)。最近數(shù)年間，KDB在企業(yè)外資融資中介、 外匯交易等國際金融和期權(quán)、掉期等衍生金融工具領(lǐng)域成為韓國金融市場占有率笫一的先 導金融機構(gòu)，大大鞏固了企業(yè)重組、咨詢領(lǐng)域獨一無二的地位。然而，值得提及的是,政策

4、性銀行無論如何調(diào)整其發(fā)展戰(zhàn)略，仍然都在或多或少地從事一定的政策性業(yè)務(wù)，形式 上的商業(yè)化改造可能更增加了政策性金融的適應(yīng)性。國外的一些著名的政策性銀行，如日 本政策投資銀行和國際協(xié)力銀行、韓國產(chǎn)業(yè)銀行、德國復興信貸銀行等，也仍然一如既往 地聲稱并堅持其政策性金融的本質(zhì)屬性。（二）總量的結(jié)構(gòu)性傾斜及其逆轉(zhuǎn)和擴張性態(tài)勢按照政策性金融制度設(shè)計的一般原則性要求，在政策性銀行的業(yè)務(wù)總量中，政策性業(yè)務(wù)應(yīng)該占有絕對大的比重或向此傾斜，而其他輔助性或延伸的相關(guān)業(yè)務(wù)占比應(yīng)該較小。 然而，20世紀70年代末、80年代初以來，隨著市場經(jīng)濟金融體制的深入發(fā)展和資金供 求關(guān)系的巨大變化，政府對政策性銀行的優(yōu)惠待遇正在減少

5、或趨于消失，使得政策性業(yè)務(wù) 總量有所下降（如日本的政策性農(nóng)業(yè)貸款占整個金融體系融資額的比重，從1960年代的 30%下降到1970年代的15%）,政策性銀行不斷提高其經(jīng)營商業(yè)性業(yè)務(wù)的比重，或者 說出現(xiàn)了業(yè)務(wù)總量的結(jié)構(gòu)性逆轉(zhuǎn)，而且這種態(tài)勢正在逐步擴大。例如，韓國產(chǎn)業(yè)銀行以國 際及投資業(yè)務(wù)部門為重點，大幅擴大了職能和業(yè)務(wù)領(lǐng)域與業(yè)務(wù)規(guī)模，并不斷增設(shè)國內(nèi)分支機構(gòu)，形成了人員和組織等外延型規(guī)模的逐步擴大。1991年，KDB還以韓國產(chǎn)業(yè)證券公 司（子公司）的設(shè)立為契機，通過證券、租賃、綜合金融、風險資本等子公司和職能業(yè)務(wù) 的完善聯(lián)動，構(gòu)筑了綜合性金融服務(wù)體制。然而，當今政策性業(yè)務(wù)規(guī)模的相對穩(wěn)定或有所減少是

6、就總體規(guī)模而言的，具體到個別行業(yè)、個別地區(qū)、個別時期和個別類型的政策 性金融，其業(yè)務(wù)規(guī)模總量不僅不會下降，反而會穩(wěn)步上升。例如，發(fā)達國家進出口政策性 金融對本國對外經(jīng)濟活動的支持，不僅力度大而且呈現(xiàn)出上升趨勢。如1945年美國進 出口銀行法頒布時，美國進出口銀行的信貸規(guī)模為35億美元，1951年10月擴大到 45億美元，1963年達到90億美元,1968年貸款規(guī)模乂提高到135億美元 到1993 年，美國進出口銀行的貸款規(guī)模增至750億美元。盡管如此，與世界上其他國家進出口 政策性金融支持出口的程度相比，日本最高為36.9%、法國為17.7%、加拿大為7.1%、 德國為5.4%、英國為4.4%

7、,美國則僅列為第六位，為3.7%。從這里可以看出國外進出 口政策性金融對本國對外經(jīng)濟活動的支持力度有日益增強的趨勢。（三）分賬戶經(jīng)營和母子公司經(jīng)營態(tài)勢為了避免政策性銀行借助政府資源從事不公平競爭，同時防止商業(yè)損失轉(zhuǎn)嫁國家財政而產(chǎn)生的道德風險，國外兼營商業(yè)性業(yè)務(wù)的一些政策性銀行采取分賬 戶管理和建立母子公司兩種方式，實現(xiàn)政策性和商業(yè)性兩類業(yè)務(wù)的綜合經(jīng)營。一是實行分賬戶管理。國內(nèi)外許多從事商業(yè)性業(yè)務(wù)的政策性金融機構(gòu)普遍采用這種方式，即通過 特別賬戶或信托基金，實行專項管理，隔離政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)。如日本國際協(xié)力銀 行設(shè)有海外經(jīng)濟合作賬戶和國際金融賬戶，泰國農(nóng)業(yè)與農(nóng)村合作銀行（BAAC）、韓國產(chǎn)

8、 業(yè)銀行、韓國輸岀入銀行等的業(yè)務(wù)也分為兩類管理，分別設(shè)置會計賬戶，分賬核算。再以 亞洲開發(fā)銀行為例，亞行通過優(yōu)惠窗口“亞洲發(fā)展基金”為欠發(fā)達國家提供低息長期開發(fā)援 助，通過“技術(shù)援助特別基金”、“日本特別基金”提供技術(shù)援助贈款。這些特別賬戶的設(shè)立, 將政策層面的專項業(yè)務(wù)與其他一般性商業(yè)性業(yè)務(wù)加以隔離，保證資金成本較低的優(yōu)惠基金 不被用于商業(yè)盈利性業(yè)務(wù)。二是建立母子公司。即政策性銀行成立專門的子公司來提供商業(yè)性服務(wù)。這些子公司，有的被政策性銀行全資擁有，有的與戰(zhàn)略伙伴（民營資本） 合資成立，專門從事商業(yè)性盈利業(yè)務(wù)。如德國復興信貸銀行（KFW）、巴西社會經(jīng)濟開 發(fā)銀行（BNDES）、世界銀行和歐洲

9、投資銀行，都擁有具備獨立的法人地位和財務(wù)管理 權(quán)限的子公司。這些子公司在法律和財務(wù)方面擁有獨立地位，受獨立董事會管理。部分子 公司還通過上市成為公眾公司以優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)和強化市場約束。如德國KFW擁有34.1% 股份的德國產(chǎn)業(yè)投資銀行，專門從事商業(yè)性的長期項口融資。巴西BNDES則通過全資子 公司BNDES-PAR和FINAME從事商業(yè)性股權(quán)投資和工業(yè)企業(yè)的固定資本投資業(yè)務(wù)。國際 多邊機構(gòu)世界銀行和歐洲投資銀行分別通過全資擁有的國際金融公司（IFC）和歐洲投資 基金（EIF）,從事商業(yè)性金融服務(wù)。二、我國政策性銀行改革發(fā)展的路徑選擇在當今國外的政策性銀行不斷改革和多元化發(fā)展的潮流趨勢之下，我國的

10、政策性銀行改革 發(fā)展的政策路徑或思路不外乎三點：一是加大政府的支持力度，政策性銀行嚴格遵循法定 的業(yè)務(wù)范圍，專心致志地從事單一的政策性業(yè)務(wù)，嚴禁與商業(yè)性金融競爭；二是減少政府 的支持，或只保留政府信用的隱性支持，政策性銀行采取分賬戶管理或建立母子公司的形式分別經(jīng)營政策性業(yè)務(wù)和商業(yè)性業(yè)務(wù)，通過總量性擴張和不斷擴大業(yè)務(wù)范圍和結(jié)構(gòu)來壯大 自身生存與發(fā)展的綜合實力，允許與商業(yè)性金融適度的業(yè)務(wù)交義和非主動性競爭；三是建 立穩(wěn)定的資金或財務(wù)補償機制，強調(diào)國家信用的背景和后盾支持，并適時適量適度地提供 政府財政的顯性支持，收縮政策性銀行的業(yè)務(wù)規(guī)模，主要是立足于首倡誘導基礎(chǔ)上的虹吸 與擴張性功能，通過較少的資

11、金來吸引誘導以充分調(diào)動商業(yè)性金融參與政策性業(yè)務(wù)的積極 性。下面分別具體分析上述三種政策路徑。第一種政策路徑，是最為規(guī)范地協(xié)調(diào)政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)關(guān)系的最佳路徑，也是政策性金融制度的真正意義和科學性所在。 但是，鑒于大量而單一的政府財政性融資正在逐漸讓位于以市場融資為主，這已經(jīng)成為世 界各國政策性金融改革與發(fā)展的大勢所趨，所以這種純粹的理論期望很難付諸于實踐。U 前，也有一些官員學者對政策性銀行依靠國家資源提供政策性信貸資金這一做法產(chǎn)生質(zhì)疑（張濤，2005） o筆者對此卻不敢茍同，因為政策性銀行是代表國家利益而從事政策性 的業(yè)務(wù)，提供準公共產(chǎn)品，依靠必要的財政資源天經(jīng)地義、理所當然、無可厚

12、非，也是防 止政策性金融與商業(yè)性金融業(yè)務(wù)競爭的基本途徑之一。問題是政策性銀行用國家資源去從 事什么性質(zhì)的業(yè)務(wù)活動，所以應(yīng)該受到質(zhì)疑的是那些動用珍貴而稀缺的國家資源從事商業(yè) 性業(yè)務(wù)或越位競爭的政策性銀行。第二種政策路徑，是在政府減少或取消支持（主要是財政援助）的環(huán)境條件之下，政策性銀行不得不走的一條生存與發(fā)展之路，國內(nèi)外政策 性銀行也已或正在普遍地實施這種舉措，似乎有席卷全球之勢。從與商業(yè)性金融相互協(xié)調(diào) 的角度來看，這種勢頭令人擔憂，因為這無疑將不同程度地與商業(yè)性金融機構(gòu)產(chǎn)生業(yè)務(wù)摩 擦和競爭。對此，最高金融決策與監(jiān)管部門唯一能做的，也只是要求政策性銀行所經(jīng)營或 兼營的商業(yè)性業(yè)務(wù)應(yīng)該是與其政策性業(yè)務(wù)相關(guān)或適度延伸的有限的商業(yè)性業(yè)務(wù)，而且必須 是非主動競爭性盈利，不能與商業(yè)性金融機構(gòu)