我院高圣平副教授談土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革(可編輯)

1、我院高圣平副教授談土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革 我院高圣平副教授談土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革【深度解讀】2009-1-18 11:25:36 高圣平，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授，中國(guó)人民大學(xué)民商事法律科學(xué)研究中心專職研究人員。近年來(lái)高圣平老師對(duì)我國(guó)土地制度關(guān)注較多，出版了物權(quán)法、中國(guó)土地權(quán)利制度新論等多部專著，協(xié)助王利明教授完成了大型土地研究項(xiàng)目“農(nóng)村土地改革和農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)中的法律問(wèn)題”，主持了“農(nóng)村土地改革和農(nóng)民土地權(quán)利保護(hù)交叉學(xué)科系列講座”。針對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度改革問(wèn)題，本報(bào)記者特地采訪了高圣平副教授。 記者：您認(rèn)為這次土地承包承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與以往的提法有什么不同？ 高圣平老師：黨的十七屆三中會(huì)

2、全通過(guò)的中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定（以下簡(jiǎn)稱決定）明確指出了“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”，改變了以前“確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定”，“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”的提法。在此前，無(wú)論是“15年”還是“30年”，都不是永久不變的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，只要有期限，不管這一期限有多長(zhǎng)，都會(huì)使農(nóng)民心存顧慮，缺乏對(duì)土地的歸屬感。“長(zhǎng)期”與“長(zhǎng)久”的根本區(qū)別在于，前者是有期限的，后者是無(wú)期限的，意味著我們?cè)谡呱弦院缶筒灰僮聊パ娱L(zhǎng)多少年合適了，農(nóng)民也不用擔(dān)心承包期到期的問(wèn)題了。 記者：決定賦予農(nóng)民 “穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

3、有什么現(xiàn)實(shí)意義？ 高圣平老師：至少有以下幾個(gè)方面的意義：第一，有利于提高土地的生產(chǎn)力和可持續(xù)利用。農(nóng)民獲得永久性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)更加珍惜土地，更有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期投入的積極性。第二，可以使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)得以流動(dòng)，形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有時(shí)無(wú)需耕作或不能耕作土地之時(shí)，就可能轉(zhuǎn)包、出租或轉(zhuǎn)讓，從而產(chǎn)生土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的供給。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是一種民事安排而非行政、準(zhǔn)行政安排，交易雙方主體地位平等，使得流轉(zhuǎn)更公平、更有效率、更便捷。第三，有利于解決目前廣受詬病的集體土地所有權(quán)主體“虛位”及由此而產(chǎn)生的一系列問(wèn)題。永久性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)獨(dú)立于集體土地所有權(quán)之外，其主體確定、

4、內(nèi)容明晰，可以成為單獨(dú)的交易客體，在一定程度上克服了集體土地所有權(quán)“嚴(yán)重產(chǎn)權(quán)殘缺”的問(wèn)題。同時(shí)，形成與土地所有權(quán)相抗衡的力量，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人可以對(duì)抗政府部門的不當(dāng)干預(yù)，上剝奪了農(nóng)村基層干部特別是縣鄉(xiāng)村干部濫用權(quán)利的機(jī)會(huì)。 記者：您認(rèn)為現(xiàn)有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的完善應(yīng)從哪些方面入手？ 高圣平老師：決定的提法意味著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)將沒(méi)有存續(xù)期間的限制。這就要求重構(gòu)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能，尤其要重視其處分權(quán)能的完善。其中，明確區(qū)分債權(quán)性處分和物權(quán)性處分很有必要。對(duì)于轉(zhuǎn)包、出租等債權(quán)性處分，不改變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體，在契約自由理念之下自應(yīng)允許；對(duì)于轉(zhuǎn)讓、互換、入股等物權(quán)性處分，以改變土地承包權(quán)主體為特征，在完

5、善農(nóng)村社會(huì)保障、剝離土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的社會(huì)保障職能的前提下，應(yīng)當(dāng)給予充分保障。 記者：您是如何看待土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓限制的？ 高圣平老師：按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到三個(gè)方面的限制：第一，轉(zhuǎn)讓人 原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人 應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來(lái)源；第二，轉(zhuǎn)讓須經(jīng)發(fā)包方同意；第三，受讓人限于其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。就第一點(diǎn)而言，主要是著眼于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的生存保障性?，F(xiàn)階段，我們已轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收，促進(jìn)土地經(jīng)濟(jì)效益的發(fā)揮，在此背景之下，試圖在承包權(quán)流轉(zhuǎn)中也體現(xiàn)生存問(wèn)題，是不大合適的。就第二點(diǎn)而言，我不大贊成。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為用益物權(quán)，是具有對(duì)世性的排他支配權(quán)

6、，其處分一般情況下無(wú)須他人意思的介入。經(jīng)發(fā)包方同意，限制了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，不符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制對(duì)農(nóng)業(yè)資源配置方式的要求。至于第三點(diǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓人本身受到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)立目的的限制，還有用途管制的約束，再?gòu)?qiáng)調(diào)須“從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)”即為贅文。 記者：您是如何看待土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押流轉(zhuǎn)的？ 高圣平老師：土地長(zhǎng)期分散經(jīng)營(yíng)嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)發(fā)展，而資金不足已經(jīng)成為規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的瓶頸，由此產(chǎn)生的資金需求使土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押不斷進(jìn)入信貸實(shí)踐。允許農(nóng)民在自愿有償?shù)那闆r下“以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這里在解釋上實(shí)際上是允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的。第一，抵押與 “轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作”等一樣，也屬于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)形式之一，屬于上述“等形式”的范疇。第二，在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的情況下，農(nóng)村村民對(duì)其已經(jīng)完全沒(méi)有占有、使用、收益的權(quán)能了，而在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的情況下，農(nóng)村村民保有上述權(quán)能。尤其是在目前決定進(jìn)一步放開土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，促進(jìn)和鼓勵(lì)多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的政策導(dǎo)向下，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體將會(huì)不斷涌現(xiàn)，再以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的成員權(quán)性質(zhì)而致土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押權(quán)