成人高等教育函授站管理機制提升研究

1、成人高等教育函授站管理機制提升研究 摘要:高校在異地設置成人高等教育函授站是招生規(guī)模擴大后的一種常見管理模式。高校和函授站之間共生互補，但同時二者也面臨尋求最大經濟效益和保持一定的社會口碑之間的矛盾。從高校的視角，探索教育部門、高校和函授站在成人高等學歷教育管理的聯(lián)動關系中各自的位置和功能，全方位、多層次地研究函授站的目前的運行狀態(tài)和管理機制，運用調查統(tǒng)計和比較分析等方法，關注函授站管理機制提升的研究和規(guī)范目標，教育部門、高校和函授站只有形成良性循環(huán)的管理鏈，才能促使成人高等教育體系的可持續(xù)發(fā)展。 關鍵詞:高校視角;函授站;管理機制;提升研究 一、函授站教育的發(fā)展背景 我國成人高等教育源于20

2、世紀80年代，當時全國高考錄取率較低，國家為了推動高等教育事業(yè)的發(fā)展，采取了對成人高等教育積極扶持的方針。時至今日，全國幾乎所有高校都開展了成人高等學歷教育的項目，成人教育成為高校一個不可或缺的業(yè)務組成部分。可見，成人高等教育是一個時代的產物，高校成為最合適的載體和運行者。(一)國家政策層面。經歷了高考擴招、高考錄取率逐年攀升的歷史變革，黨的十八大會議依舊提出了積極發(fā)展繼續(xù)教育，完善終身教育體系、建設學習型社會的意見，可見繼續(xù)教育在今后社會長期發(fā)展過程中仍然占有重要的位置。成人繼續(xù)教育學歷主要有四種形式，分別是高等教育自學考試、網絡教育(遠程教育)、成人高考、開放大學(原廣播電視大學現(xiàn)代遠程開

3、放教育)。在提高全民素質的目標下，近幾年教育部開始逐步規(guī)范繼續(xù)教育中的學歷教育，網絡教育因為長期管理秩序混亂，文憑口碑較差引起了教育部的重視，國家在政策上開始對網絡教育進行收緊;自學考試雖然不設入學門檻，但因畢業(yè)證書通過率過低，社會人員對自考的熱度大幅降低，報考人數急劇減少;而開放大學主要是依托地方廣播電視大學開展，規(guī)模有限。上述種種原因，成人高等教育便成為學歷繼續(xù)教育中最重要最普及的國民學歷教育形式，是高校普通教育的重要補充。(二)高校層面。在黨的十九大報告中，習近平總書記明確了高校應該承擔起對全民教育模式的探索和延伸的責任1。高校除了專注普通高等學歷教育，還要擔負起拓展繼續(xù)教育這一領域的使

4、命。目前，大多數高校的繼續(xù)教育學院承擔的主要業(yè)務分為學歷教育和非學歷教育。成人高等教育便是學歷教育的重要組成部分。根據教育部的文件，成人高等教育中的函授形式允許高校在學校周邊地區(qū)或者異地設立函授站點開展教學，因此函授是擴大招生、實現(xiàn)教學規(guī)模化的主要組織形式，涉及的學生人數也最為龐大。由于成人高等教育收費標準需經國家及各級地方物價部門核準和備案，學費價格普遍較低，因此高校必須借助函授站將招生辦學數量達到一定的規(guī)模才能獲得辦學經濟效益。(三)教育管理部門層面。成人高等教育一般作為普通高等教育的學歷補充，其管理結構和普通高等教育處于并行狀態(tài)。以浙江省為例，成人學歷原屬于省教育廳下設的高教處管理，高教

5、處主要承擔本科院校教育教學宏觀管理和指導工作、指導高校研究生培養(yǎng)、本科教學和質量評估工作，指導高水平大學建設、本科院校學科建設等。2019年，浙江省教育廳公開發(fā)文，成人高等教育被劃入省職業(yè)教育與成人教育處管理，該處室承擔職業(yè)教育與成人教育的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀管理工作，牽頭擬訂職業(yè)教育與成人教育發(fā)展政策和基本教學文件，指導成人教育的教育教學改革、學習型社會建設、終身教育等工作。浙江省教育廳對成人高等教育管理歸口的變更提供了一個信號:成人學歷教育的補償性作用已經弱化，管理部門有意識地將成人教育和職業(yè)教育、繼續(xù)教育更緊密地聯(lián)系在一起。 二、教育部門、高校和函授站的聯(lián)動關系 教育部是國家管理教育事業(yè)的部門

6、，其中一項主要職能就是統(tǒng)籌管理普通高等教育、研究生教育以及高等職業(yè)教育、成人高等教育、成人高等教育自學考試和繼續(xù)教育等工作。教育部在成人高等教育發(fā)展初期依托高校進行培養(yǎng)，并給予政策傾斜，經過多年的積累和扶持，成人高等教育規(guī)模迅速發(fā)展，獲得普遍的社會認可度。高校一般歸屬不同地級的教育部門管理，高校根據教育部門的相關規(guī)定申請辦學并獲取招生資質。多數高校將成人高等教育視作一個經濟創(chuàng)收的項目，在追求經濟效益的驅動下必須擴大招生規(guī)模，但一般高校自身的軟硬件資源有限，無法承擔大規(guī)模成教生的教學，因此在各地設立和擴張函授站成為高校擴大生源的根本途徑。從函授站的視角看，函授站一般是地方性的具有一定培訓資質的民

7、辦企業(yè)單位或者民辦非企業(yè)單位，具備基本的教學場地和管理人員。與高校合作學歷教育，可以借助高校的學歷授權和品牌的效應，對于函授站在社會上的認可度起到了推動的作用，在招生上也更具競爭力。由此可見，高校和函授站在成人高等教育的合作上是一種互補共生的關系。高校需要下設函授站將生源覆蓋到各個地區(qū)，形成生源規(guī)模。函授站借助高校的品牌宣傳進行招生以獲得利潤。在經濟效益的追逐上，二者具有一致的目標;在管理上，以高校為主導型管理，二者分工明確，高校只需負責錄取、學籍、培養(yǎng)計劃制訂等統(tǒng)籌工作，函授站根據高校的要求承擔招生和具體的教學過程，這樣二者形成了互補的合作關系。在成人高等教育的發(fā)展過程中，僅僅依靠高校和函授

8、站的合作關系必然會顯現(xiàn)弊端，比如二者過度追求經濟效益、管理缺乏監(jiān)督等，這些負面影響長期存在便會影響到高校和函授站在社會上的口碑和信任度，進而降低成人高等教育的含金量。如果失去了社會的認可和市場的需求，不僅高校品牌效應受到影響，成人高等教育也有可能出現(xiàn)生存危機。當教育公信力下降到一定程度時，教育部勢必要對該種學歷的需求進行重新規(guī)劃和建立新的學歷制度，成人學歷甚至有可能為新的學歷體制所替代。在成人高等教育的管理體制中，教育部門、高校、函授站分屬不同性質的主體，分別履行各自的職能，但又相互關聯(lián)、相互作用，在成人教育管理上形成了一種循環(huán)的封閉式的管理機制鏈，教育部門、高校和函授站是從上到下的級差管理，

9、但函授站最終產生的社會效應又會影響到高校的品牌效應和社會口碑，甚至影響到教育部門的公信力，由此可能引起教育部門的政策變化。三者形成了循環(huán)作用又相互制約的關系(見圖1)。 三、函授站管理機制的運行 唯物主義辯證法認為，在發(fā)展過程中任何事物都是變化的，教育部門、高校和函授站形成了一種循環(huán)式的管理機制鏈，在實際運行中管理鏈是否能持續(xù)保持一種良性循環(huán)值得我們去關注。由于社會對學歷的需求水漲船高，成人高等教育發(fā)展規(guī)模一直在持續(xù)增長，2019年全國成人本?？普猩_到302.21萬人，比上一年增加2890萬人，增長10.57%2。要完成這一規(guī)模的培養(yǎng)，高校設立函授站開展教學不可避免。據了解，我國普通高校舉辦

10、函授教育的有近700所。一所高校少則有10個左右的函授站，多則達40個以上3。高校函授站數量也在持續(xù)增長，同一地區(qū)有多個函授站，容易出現(xiàn)搶奪生源等不良現(xiàn)象，加上不同高校對函授站的管理制度不一，導致函授站管理機制的松懈。這種“學歷型”辦學理念導致成人高等教育為經濟效益而辦學，學生為學歷文憑而學習，不僅降低了成人高42等教育文憑的含金量，還損害了成人高等教育的聲譽，最終也嚴重影響了高校的辦學效益4。如任其發(fā)展，管理機制中的一個部分出現(xiàn)問題勢必會打破平衡，影響到整個管理鏈的運行。如今，社會群眾對成人高等教育的社會高需求與承擔教學的函授站服務質量嚴重下滑之間形成了不可調和的矛盾，函授站管理機制調整已經

11、成為一個亟待解決的問題(見圖2)。圖220132019年成人本?？迫藬狄挥[數據來源于20132019年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報2018年，教育部副部長孫堯提出繼續(xù)教育要有四要，其中前兩項就是教育要有方向、要規(guī)范5。教育部開始對高校提出成人高等教育的規(guī)范化和教學安全的要求，隨之而來的是大方向下細化的教學政策的調整，比如“雙一流”和省重點高校逐步退出成人高等教育的?？婆囵B(yǎng)，轉型至成人高等教育本科或是服務于政府或地方的非學歷教育中去。以浙江省為例，2019年，浙江省教育廳職成教處對成人高等教育采取了積極治理，有步驟地推行規(guī)范政策，主要措施有兩項:一是要求開設成人高等教育的高校對下設的函授站進行規(guī)范梳

12、理，提出了函授站的備案制，對所有省內函授站的準入條件作出規(guī)范，使得高校不得不對下設函授站進行重新評估，淘汰某些存在資質不夠或是管理不善的函授站。二是在全省范圍內開展高校成人高等教育管理情況自查摸底工作和調研檢查工作，其中主要的自查模塊就是針對函授站合作辦學、招生、規(guī)范管理的全面排查、落實及整改，形成浙江省教育廳辦公室關于全省高校成人學歷繼續(xù)教育管理調研情況的通報(浙教辦函2019333號)。一系列政策的調整引起了高校對成人高等教育招生和辦學秩序管理的高度重視。這是新時代的新形勢?！熬S護教育系統(tǒng)和諧穩(wěn)定”也是教育部工作要點的命題6。2019年年底，浙江省教育廳和職成教處召開了浙江省成人教育與職業(yè)

13、教育協(xié)會高校繼續(xù)教育分會換屆會暨2019年繼續(xù)教育發(fā)展學術論壇。教育廳領導在布置工作時明確提出了成人高等教育工作的要求和方向就是規(guī)范管理，特別是函授站規(guī)模和教學過程管理必須逐步規(guī)范化，確保高等教育事業(yè)和諧、健康發(fā)展。2020年，教育部門根據高校的調研情況，繼續(xù)對成人高等教育提出有針對性的規(guī)范要求，函授站的準入制度更加嚴格。作為成人教育第一責任人，高校加大對函授站管理的管控力度已經刻不容緩，全面落實函授站的準入制度、軟硬件設施、人員管理、招生宣傳、日常運行等一系列的管理制度，自上而下地推行成教管理制度的規(guī)范化建立。由于管理機制鏈的聯(lián)動效應，教育部門政策的落實有效地推動了函授站教學過程的規(guī)范化運行

14、，這說明三者的聯(lián)動機制中有一方發(fā)出積極的信號，會帶動另外兩方作出相應的改變。 四、函授站管理機制的提升 函授站作為承擔成人高等教育教學的具體責任機構，處于教學一線，在成人教育管理層級中處于末端，貼近市場的需求也容易引起矛盾激化。因此，只有在源頭上解決當下函授站存在的主要矛盾，優(yōu)化和提升函授站各方面的管理制度，才能確保教育部門、高校和函授站聯(lián)動管理機制的良性循環(huán)。(一)函授站設立規(guī)范化。高校和函授站在追求經濟效益上的共同目標是增設函授站，擴大招生規(guī)模，導致不少地區(qū)出現(xiàn)同一城市設有多個函授站，函授站之間惡性競爭，爭搶生源，甚至出現(xiàn)個別中介倒賣生源，造成惡劣的社會影響。另外，同一地區(qū)生源分散后對后續(xù)

15、的教學管理也會帶來一系列的問題，比如，函授站內出現(xiàn)個別專業(yè)人數較少無法成班，該部分學生后續(xù)的正常教學過程必然受到影響。還有一些函授站因管理不善，學生數量極少專業(yè)分散，也仍舊在無序運行，無人取締。2019年，教育部明確對所有高校對成人高等教育函授站進行梳理，要求所有函授站進行備案制，只有備案的函授站才具有招生資格，對違規(guī)的高校進行處理，甚至減少其招生計劃作為調節(jié)杠桿來強化高校的自我約束意識3。高校在政策驅使下嚴格函授站的規(guī)范申報，在此過程中對函授站進行檢查和審核，建立明確的建站制度。比如，在地區(qū)分布、教學規(guī)模上嚴格把關，遵照一定的軟硬件要求，一個地區(qū)設一個函授站，有效地整合了地方資源。經過遴選的

16、函授站在招生上更容易獲得一定規(guī)模的生源，只有生源規(guī)?；?，才能為實施教學規(guī)范化提供基礎條件。(二)教學過程性管理規(guī)范化。一些函授站把主要精力放在擴大招生規(guī)模，忽視學生進入成人高等教育之后的學習和管理。部分函授站學生人數多達幾千甚至上萬，但是管理人員數量嚴重不足。日常管理過程中無視教學過程，更沒有相應的教學管理制度，導致學生繳費之后就等著時間拿畢業(yè)證書。有的函授站點雖然組織上課，但學習過程紀律松散，缺乏質量管控，課程點名甚至課程考核等環(huán)節(jié)流于形式。多數函授站對于偶爾的高校來訪和檢查也是以應付為主，甚至臨時編造教學材料。以上種種現(xiàn)象長此以往，造成了不良社會影響，導致社會上對成人高等教育評價較低。社會

17、的輿論和教育部門的導向讓某些高校率先在管理體制上進行了自我突破和發(fā)展。以浙江省為例，浙江大學、寧波大學和杭州師范大學等率先改變管理機制，對成人高等教育項目實行管辦分離，解決了以前成人教育管理管辦合一的弊端，將管理機制和運行機制分為兩大塊。高校專門成立一個管理部門，負責對成人高等教育管理進行監(jiān)督。管理和辦理雙方各盡其能、職責明晰，這對函授站點工作起到了更有效的監(jiān)督作用。比如，明確各個函授站的招生專業(yè)，各專業(yè)招生人數需達到25人以上才能建立函授班級，為教學質量管控建立了基礎條件。這些細則的出臺對函授站管理具有指導意義，確保了教學的規(guī)范和安全。(三)教學質量和評估規(guī)范化。大部分函授站都不重視成人教育

18、的培養(yǎng)目標。多數函授站的硬件條件僅按照浙江省教育廳要求的最低標準設置，面積300平方米的場地用于教學運行是遠遠不夠的，不少函授站連個像樣的多媒體教室都沒有，有一些活動也是租借其他場地為主。目前，大多函授站引進了信息化教學手段，主要是提供線上的網絡教學，課程資源實行網絡共享。在運行過程中，這些網絡教學平臺仍舊缺乏有效的教學質量監(jiān)控手段，對于學生的課程管理只停留在系統(tǒng)后臺的監(jiān)控視頻教學進度，沒有配套的其他教學互動環(huán)節(jié)，比如作業(yè)、教學討論等，因此僅靠線上課程無法真正監(jiān)督和控制整個教學過程。事實上，函授站啟用網絡課程主要是應對專業(yè)師資匱乏和硬件設備有限的問題，也是考慮長期的教學成本的壓縮和簡化。除了日

19、常教學的偷工減料，有的函授站還對課程考核敷衍應付，甚至用線上考試來代替課程考核，整體教學質量無法保障。教學質量是成人高等教育的生命線。教育行政部門嚴格要求下設的各地區(qū)函授站具備一定的軟硬件設施，來保障教學場地;高校也紛紛對下設函授站實行統(tǒng)一標準的管理要求，包括規(guī)范招生、教學組織、課程考核以及畢業(yè)等環(huán)節(jié)，主要突出教學過程的真實性和有效性。有條件的高校可以建立信息化教學管理系統(tǒng)，包括函授站教學計劃、教學師資、教學課程、考試、學籍管理等方面，有利于高校實現(xiàn)對函授站教學過程的實時管理7。同時建立針對函授站的教學檢查和評估機制，讓函授站在日常管理中有據可依，并有效運用評價結果來管控和調節(jié)函授站的招生專業(yè)

20、或站點備案等條件，以達到規(guī)范函授站教學過程管理的目標，促使高校和函授站建立起利益、責任和命運的教學共同體。(四)函授站人員培訓規(guī)范化。函授站的工作人員一般從社會招聘，就業(yè)前沒有進行專業(yè)崗前培訓，有的工作人員還利用一些不規(guī)范甚至模糊的宣傳信息來吸引學生，這樣就導致后續(xù)教學運行的安全隱患。一方面，管理人員上崗之后沒有明確的管理制度約束，管理上就會出現(xiàn)憑個人經驗行事，一味追求經濟效益，由此產生在成人高等教育的管理上既沒有遵循規(guī)范的教學教務流程，也沒有按照學校的正常教學培養(yǎng)目標進行培養(yǎng);另一方面，函授站因受各種條件所限，聘請的師資一般也是游離正規(guī)教師隊伍之外的兼職教師，在專業(yè)研究和授課技巧上無法獲得相

21、應的培訓，專業(yè)水平不高，加之授課時間又短，導致函授站教學質量難以提高。在循環(huán)式管理機制中，高校對函授站起到了直接的指導作用，在日常工作中，高校的工作人員需要和函授站的管理人員建立常態(tài)化的工作溝通模式，對其工作進行指導和有效監(jiān)督。每個年度高校對于函授站的管理人員要進行定期專業(yè)化的培訓，組織函授站的工作人員進行現(xiàn)場培訓或會議交流，并建立函授站工作人員的獎勵機制以發(fā)揮其工作的積極性。針對任課教師建立明確的準入條件，定期檢查，并建立標準化的日常教學檔案?？傊?，高校對函授站的管理人員需建立指導的長效機制，使規(guī)范化不再是應付檢查的短期行為，而是形成常態(tài)化。 五、結語 成人高等教育經過近四十年的發(fā)展已經進入了一個新時代。黨的十九大報告提出要辦好繼續(xù)教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質。2019年高考全國高職院校擴招一百萬，政策惠及農民工、下崗職工、歷屆社會