當(dāng)前行政訴訟的時效機制

1、當(dāng)前行政訴訟的時效機制 本文作者：李遵偉工作單位:黨校研究生院 訴訟時效是權(quán)利人不行使權(quán)利，經(jīng)過一定的時間，產(chǎn)生一定消滅或減損效果的一種法律制度。時效起源于古羅馬法，經(jīng)中世紀(jì)逐漸演變成現(xiàn)代民法關(guān)于權(quán)利行使限制的重要法律制度，后擴展至其他法律領(lǐng)域。行政訴訟時效，又稱行政訴訟起訴期間或期限，簡單地講，就是當(dāng)事人提起行政訴訟的有效期限；假如超過該法定的期間，將產(chǎn)生失權(quán)或不利的法律效果。我國行政訴訟法第38條、第39條分別規(guī)定了經(jīng)復(fù)議和直接提起行政訴訟的一般期限，即“不服復(fù)議決定的，可以在收到復(fù)議決定書之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟”；“直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)在知道作出具體行政行為之日起三個

2、月內(nèi)提出”。行政訴訟法解釋第44條規(guī)定，“起訴超過法定期限且無正當(dāng)理由的”，法院“應(yīng)當(dāng)裁定不予受理；已經(jīng)受理的，裁定駁回起訴”。在我國，一旦超過規(guī)定的訴訟時效，不僅當(dāng)事人不得再對行政活動提起訴訟，失去了尋求司法救濟的可能，而且行政活動也將確定地避免了司法審查程序。雖然對訴訟時效制度已有不少的研究，但主要是圍繞民事訴訟時效所進(jìn)行的研究，而研究行政訴訟時效的文章和論述并不多見。從相關(guān)的少量研究來看，大多也只是對行政訴訟時效相關(guān)規(guī)定的實證性（或技術(shù)性）分析和立法技術(shù)不足的討論。專門對行政訴訟時效制度的法理基礎(chǔ)的討論則更是罕見。但基于訴訟時效制度的共通性以及時效制度由民事制度擴展而來的歷史現(xiàn)實，民事領(lǐng)

3、域時效的法理基礎(chǔ)可以說正是行政訴訟時效的基礎(chǔ)所在，不同的只是語境差異。對于時效制度的法理基礎(chǔ)或合理性依據(jù)，德國法學(xué)家卡爾拉倫茨認(rèn)為，“時效是防止個別人為了成就過去的事而要行使請求權(quán)，因為當(dāng)證人已不在人世或無從找到，他的各種證據(jù)方法受到一些有理由的反駁后已不能成立時，他已不能說明這些請求權(quán)了?！?（p334）“同時，這也是為了減輕法院受理案件的負(fù)擔(dān)這樣一個公共利益，因為，法院受理這種時間久遠(yuǎn)的案件，工作難度很大，而且對這類案件的處理或多或少地受偶然性的支配?！?（p334-335）規(guī)定時效，還基于這樣一種經(jīng)驗上的判斷，即“依據(jù)已過去很久的事實提出的請求權(quán)要么根本不能成立，要么已經(jīng)不復(fù)存在?！?（

4、p335）此外，在有的情況下，“為了加快商業(yè)上的流轉(zhuǎn)而規(guī)定了較短的時效期間”。1（p335）我國民法學(xué)家史尚寬認(rèn)為，“時效制度之設(shè)，在于尊重久已繼承之事實狀態(tài)，即在于社會秩序之維持。一般真正權(quán)利人得基于權(quán)利推翻現(xiàn)存之事實關(guān)系，回復(fù)以前之權(quán)利關(guān)系，然此事實茍久已存在，社會皆信其為真，則維持其關(guān)系，又可以維持社會之安全”、2（p623）“其次為證據(jù)久已堙沒，舉證甚為困難，故不如對于久已為所有人之事實或久未被指為債務(wù)人而索債之事實，認(rèn)為合法正當(dāng)之法律關(guān)系”。2（p623）再者，“雖或有正當(dāng)之所有權(quán)人或有正當(dāng)債權(quán)之存在，然久不行使，正所謂眠于權(quán)力上者，即不予以法律保護(hù)，亦非過當(dāng)”。2（p623）訴訟時

5、效制度的合理性依據(jù)主要有以下四點：第一，在社會公益方面，維持社會經(jīng)濟秩序穩(wěn)定、安全。由于權(quán)利人長期不行使權(quán)利，定會造成第三人對權(quán)利人不享有權(quán)利的假想和確信，第三人基于這一狀態(tài)（如各方資信狀況，權(quán)利歸屬等）的判斷開展商業(yè)活動；假如再允許權(quán)利人行使過去很久的權(quán)利，勢必對現(xiàn)時交易關(guān)系的穩(wěn)定、安全產(chǎn)生不利影響。第二，在權(quán)利人方面，督促權(quán)利人及時行使權(quán)利。權(quán)利人負(fù)有這一“不真正義務(wù)”的合理性源于這樣的法諺，即眠于權(quán)利之上的怠惰權(quán)利人不值保護(hù)。第三，在被請求人方面，免除了其長期備證的煩累。因時代久遠(yuǎn)，被請求人很可能對當(dāng)時的事實情況舉證困難。時效制度使被請求人一方能以超過時效為由拒絕原告的請求，而不致因舉證

6、困難遭受不利。正是從這個意義上，有認(rèn)為訴訟時效有代為作為證據(jù)的功能。第四，在法院方面，方便司法辦案，避免法院查證困難，節(jié)約司法資源。因歷時長遠(yuǎn)，很多證據(jù)都有可能已經(jīng)不存在了，法院在查清事實上難免更費周折。上述四點合理性依據(jù)在作為時效制度的法理基礎(chǔ)上雖然取得了基本的共識，但也一直存有爭議。近些年來，更有不少學(xué)者從訴訟時效制度的立法目的，價值追求，功能定位等角度反思和質(zhì)疑訴訟時效制度的合理性基礎(chǔ)。訴訟時效制度的合理性基礎(chǔ)并不像想象中的穩(wěn)固和堅實，訴訟時效在現(xiàn)代法律制度中的功能和作用也愈來愈引導(dǎo)人們進(jìn)行重新認(rèn)識。訴訟時效制度不是其他制度的合理延伸或邏輯推理的產(chǎn)物，確立訴訟時效制度需要充分的正當(dāng)化理由

7、和價值基礎(chǔ)。 缺乏法理基礎(chǔ)行政訴訟時效是訴訟時效之一種，訴訟時效的共通性合理性依據(jù)當(dāng)然也是行政訴訟時效制度的法理基礎(chǔ)。訴訟時效制度的合理性、正當(dāng)性既已受質(zhì)疑，行政訴訟時效也難免遭受相同的結(jié)果。第一，在民事領(lǐng)域，訴訟時效維護(hù)社會經(jīng)濟秩序穩(wěn)定，保證交易安全，而在行政訴訟領(lǐng)域，則是維護(hù)行政法律關(guān)系的安定，與經(jīng)濟信用無關(guān)。我國行政訴訟法規(guī)定了3個月的較短行政訴訟起訴期限，以便盡快確定行政法律關(guān)系，避免因司法審查而使行政法律關(guān)系長時間處于不確定狀態(tài)。但這一點同樣不能成立。首先，從效力角度看，行政行為作為公權(quán)行為，一經(jīng)作出即具有公定力、拘束力和執(zhí)行力，因此，行政行為一作出即確定發(fā)生效力。同時，依照我國行政

8、訴訟法律規(guī)定，訴訟期間原則上不停止行政行為的執(zhí)行。其次，從立法目的看，維持的是合法的行政法律關(guān)系，不合法的行政法律關(guān)系原則上不受或不應(yīng)受法律保護(hù)，否則，將有礙行政活動依法有序進(jìn)行。我國行政活動的司法審查僅限于對行政行為進(jìn)行合法性審查，充分尊重行政機關(guān)的專業(yè)判斷和自由裁量權(quán)，不至對合法的行政法律關(guān)系產(chǎn)生不利影響。再次，從訴訟效果看，我國行政訴訟法和行政訴訟法解釋規(guī)定了靈活多樣的行政訴訟裁判類型，已經(jīng)能夠有效維護(hù)行政法律關(guān)系以及基于信任行政法律關(guān)系而形成的其他法律關(guān)系的穩(wěn)定安全。對個別違法行政行為，基于保護(hù)公共利益或其他利害相關(guān)人信賴?yán)娴目剂?，法院僅僅依法作出確認(rèn)違法判決，不撤銷、不變更，也不責(zé)

9、令重新作出行政行為，“極大限度”地維護(hù)了行政法律關(guān)系的穩(wěn)定。行政訴訟法解釋第58條規(guī)定，“被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政記過相應(yīng)的補救措施”。因此，行政訴訟時效對維持行政法律關(guān)系穩(wěn)定沒有實質(zhì)性的作用。第二，法律督促權(quán)利人盡快行使權(quán)利，懲罰怠于行使權(quán)利的人沒有法理上的正當(dāng)性。既然承認(rèn)權(quán)利人有行使權(quán)利的自由，那么權(quán)利人當(dāng)然可以決定何時行使權(quán)利。正如有觀點認(rèn)為，督促權(quán)利人及時行使權(quán)利只是訴訟時效制度的反射效果，3而非其合理性依據(jù)。在民事領(lǐng)域，權(quán)利人提起訴訟的基礎(chǔ)是實體法上的財產(chǎn)性權(quán)利，

10、而在行政領(lǐng)域，權(quán)利人行使的是請求確認(rèn)和糾正違法行政行為的行政法或憲法權(quán)利，但兩者既然都是權(quán)利，那么要想對權(quán)利的行使期間加以限制必須另有公共利益或利益平衡上的充分依據(jù)。第三，“免于長期備證”也不適用于行政訴訟，在我國，行政機關(guān)都有較為嚴(yán)格的檔案文件保管制度，幾乎都規(guī)定了較行政訴訟起訴期限長的檔案保管期限。因此，“免于長期備證”對行政機關(guān)而言缺乏現(xiàn)實基礎(chǔ)。同樣，與其認(rèn)為“免于長期備證”是訴訟時效的合理性依據(jù)，不如認(rèn)為是訴訟時效的反射效果。甚至可以說，“免于長期備證”只是時效制度本身的一個部分。其次，為何“免于長期備證”這一形式或程序的利益要以權(quán)利人的實質(zhì)的或?qū)嶓w的權(quán)利無法實現(xiàn)作為代價？再次，“免于

11、長期備證”無法避免成為維持違法行政行為的托辭。第四，依照我國行政訴訟法律規(guī)定，法院在受理行政訴訟案件時有主動審查是否超過起訴期間的職責(zé)。這一點與我國民事訴訟中法院不得主動援引訴訟時效不同?？陀^上，幾乎全部超過起訴期限的行政訴訟案件都在法院受理階段即遭到駁回，這也抑制了人們就超過期限限制的行政行為提起訴訟的意圖，起到一定的“預(yù)防”作用。從這一角度出發(fā)，行政訴訟時效制度的確節(jié)約了一部分司法資源。但是，以拒絕司法審查的方式節(jié)約司法資源實際上是以犧牲實體正義公平為代價的。就我國目前的現(xiàn)實情況而言，很難說有什么充分理由或客觀限制來支持這一利益取舍和價值平衡，而且也很難設(shè)想為何其他司法領(lǐng)域應(yīng)較行政訴訟更優(yōu)

12、先地享用司法資源。因此，假如說行政訴訟時效有什么制度功能或作用的話，那也僅僅是節(jié)約了一定的司法資源。而且，這一有限的司法資源還是通過“粗暴”地拒絕對行政行為進(jìn)行司法審查節(jié)省下來的。除此之外，行政訴訟時效制度更難有其他能獲得基本認(rèn)同的合理性依據(jù)。 不符法治理念我國行政訴訟法規(guī)定，行政訴訟一是為了“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，另一是為了“維護(hù)和監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)”。行政訴訟起訴期限的存在實際上妨礙了行政訴訟法立法目的的充分實現(xiàn)。拒絕受理超過起訴期限的行政訴訟，公民、法人和其他組織的合法權(quán)益就可能得不到保護(hù)，更談不上（法院）監(jiān)督行政機關(guān)依法行使行政職權(quán)。從更宏觀的角度看，行政訴訟

13、時效制度不符合倡導(dǎo)法治的要求，不利于推進(jìn)我國社會主義法治建設(shè)。我國的法治探索和建設(shè)還只有短短的幾十年，仍處于法治建設(shè)的初級階段，有自身的特殊情況。在現(xiàn)階段，我國推動法治進(jìn)程的核心是積極推進(jìn)依法行政。雖然依法行政需要依靠行政管理體制改革，行政機構(gòu)合理設(shè)置和完善自身糾錯機制，執(zhí)法隊伍牢固樹立法治理念來實現(xiàn)，但是對行政活動的外部監(jiān)督仍是行政機關(guān)依法行使職權(quán)的重要保障。司法審查是對行政機關(guān)行使行政職權(quán)的硬約束，而且相對來說已經(jīng)有了較完備的制度安排，是外部監(jiān)督中極重要的組成部分。尤其是在不能僅僅依靠行政機關(guān)自律自查自糾等軟約束走依法行政之路的現(xiàn)實情形下，司法審查的行政執(zhí)法糾錯、保障依法行政功能更顯意義重

14、大，給行政執(zhí)法領(lǐng)域行政機關(guān)獨行擅斷以有力制約。但行政訴訟起訴期限的存在限制了司法審查，不利于在督促依法行政過程中發(fā)揮司法監(jiān)督作用。第一，（較短的）起訴期限限制了公民、法人和其他組織監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)的積極性，對社會監(jiān)督產(chǎn)生不良的引導(dǎo)效果。在我國，當(dāng)發(fā)生違法行政行為侵害了合法權(quán)益時，人們往往更傾向于通過向行政機關(guān)或其上級反映情況來表達(dá)自己的合理訴求并挽回?fù)p失，在經(jīng)過長期的爭取仍不能從行政機關(guān)獲得滿足后始向司法機關(guān)尋求救濟，但這時往往早已超過了起訴期限。人們尋求保護(hù)合法權(quán)益的同時，其實也是在監(jiān)督行政機關(guān)依法行使職權(quán)，因超過起訴期限拒絕向權(quán)益受侵害者提供保護(hù)，置實體正義于不顧，必然影響人們提出

15、行政訴訟的積極性，不利人們?nèi)罕姳O(jiān)督行政機關(guān)依法行政。第二，起訴期限直接阻止了某些行政行為進(jìn)入司法審查程序，使不少違法行政行為得不到確認(rèn)或糾正，也就不能有效清除踐行依法行政過程中的“毒瘤”，大大減弱了司法在行政執(zhí)法糾錯方面的功用。從某種程度上說，起訴期限間接導(dǎo)致了法院“縱容”、“包庇”違法行政行為，不僅損害法院在行政訴訟中的公正形象，而且與依法行政背道而馳，終將與法治理念漸行漸遠(yuǎn)。第三，拒絕對違法行政行為進(jìn)行確認(rèn)或糾正，客觀上造成沒有執(zhí)法人員對該違法行政行為負(fù)責(zé)。這樣不僅沒有對違法操作的執(zhí)行人員起到應(yīng)有的威嚇效果，反倒會給執(zhí)法人員一種負(fù)面的激勵，即對違法執(zhí)行存在僥幸心理。在我國行政執(zhí)法人員素質(zhì)還不高急需加強執(zhí)法隊伍建設(shè)的時代要求下，不確認(rèn)或糾正違法行政行為、不追究執(zhí)法人員責(zé)任不利于執(zhí)法人員嚴(yán)格自律，改變執(zhí)法方式，增強法治意識。第四，違法行政行為得不到確認(rèn)或糾正，有損政府的法治形象，引起人們對法治建設(shè)的失望情緒。即使政府在公開文件中極力倡導(dǎo)法治理念，假如不在實踐中表現(xiàn)出堅決糾正和杜絕違法行政的決心，也會使人們對政府主導(dǎo)的法治建設(shè)的信心產(chǎn)生動搖。五、結(jié)論訴訟時效制度歷史悠長，沿