環(huán)境行政處罰種類界定及其矯正

1、環(huán)境行政處罰種類界定及其矯正 1問題的提出 我國現(xiàn)行的環(huán)境行政處罰種類大多規(guī)定在環(huán)境法律法規(guī)的“法律責(zé)任”或“罰則”章節(jié)中,并根據(jù)是否與行政處罰法設(shè)定的處罰種類相同將其劃分為一般環(huán)境行政處罰和特殊環(huán)境行政處罰。據(jù)筆者不完全統(tǒng)計,目前環(huán)境法律法規(guī)中至少設(shè)置有下列環(huán)境行政處罰種類:警告;罰款;停止生產(chǎn)和使用;責(zé)令重新安裝和使用;限期治理;責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉;沒收違法所得;責(zé)令拆除;沒收設(shè)施;沒收銷毀;取消生產(chǎn)和進(jìn)口配額;責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施;責(zé)令退運(yùn)該危險廢物;責(zé)令進(jìn)口者消除污染;責(zé)令搬遷、停業(yè)、關(guān)閉;責(zé)令停業(yè)治理;排除妨礙;收回海域使用;產(chǎn)品和包裝物的強(qiáng)制回收;補(bǔ)種牧草,恢復(fù)植被;吊銷采礦許可證;沒

2、收漁獲物和違法所得;沒收漁具;吊銷捕撈許可證;責(zé)令停止破壞行為;限期恢復(fù)原狀;取消批準(zhǔn)文件;采取補(bǔ)救措施;責(zé)令停止建設(shè);責(zé)令停止開墾;指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置;征收滯納金;交納滯納金;行政拘留等等。 上述當(dāng)然并未窮盡所有由環(huán)境法律和行政法規(guī)設(shè)定的所謂“環(huán)境行政處罰”種類,但上述行為是否從性質(zhì)上真的全都屬于行政處罰?是否符合我國的行政處罰法設(shè)置的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)與程序標(biāo)準(zhǔn)?這樣大量的環(huán)境行政處罰種類和方式的設(shè)置是否都符合環(huán)境管理的科學(xué)規(guī)律?是否達(dá)到了處罰設(shè)置的功能和目的?改變目前環(huán)境立法處罰種類設(shè)置的混亂和無效率,將對準(zhǔn)確認(rèn)定環(huán)境行政違法行為,保證環(huán)境行政處罰的準(zhǔn)確適用,提高環(huán)境管理效率和效果有

3、著重要意義。 2界定環(huán)境行政處罰種類與其他行政行為 由于大量的環(huán)境立法并沒能從行政法理上準(zhǔn)確把握住行政處罰的內(nèi)在特性,而一概在“罰則”或“法律責(zé)任”章目之下給予籠統(tǒng)規(guī)定,致使理論認(rèn)識和環(huán)境執(zhí)法都對環(huán)境行政處罰和其他行政行為的邊界存在一定模糊性。如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)作出的行為屬于環(huán)境行政處罰,那么行政機(jī)關(guān)就必須遵循行政處罰法所規(guī)定的處罰法定、事先告知、舉行聽證等要求,如果進(jìn)入行政訴訟,人民法院同樣將按行政處罰法的標(biāo)準(zhǔn)來作合法性審查。如果行政機(jī)關(guān)作出的行為不屬于行政處罰,而屬于其他行政行為,那么它就受其他法的調(diào)整,如行政許可法或未來制定的行政強(qiáng)制法調(diào)整。因此首先界定環(huán)境行政處罰與非行政處罰之界限,不僅

4、為行政法理問題,更關(guān)乎環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐。 2. 1環(huán)境行政處罰與行政強(qiáng)制措施 行政強(qiáng)制措施系指國家行政機(jī)關(guān)為了維護(hù)和實(shí)施行政管理秩序,預(yù)防與制止社會危害事件與違法行為的發(fā)生與存在,依照法律、法規(guī)規(guī)定,針對特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財產(chǎn)進(jìn)行臨時約束或處置的限權(quán)性強(qiáng)制行為。行政處罰與行政強(qiáng)制措施的主要區(qū)別在于:行政處罰是一種制裁性行為,而行政強(qiáng)制措施是一種保障性行為;行政處罰是一種最終處理的行為,而行政強(qiáng)制措施是臨時性的程序行為。 根據(jù)這一界線,我們就會發(fā)現(xiàn),在本文第一部分所初列的“環(huán)境行政處罰”形式中,有些則不屬于“環(huán)境行政處罰”,而是“環(huán)境行政強(qiáng)制措施”。如清潔生產(chǎn)促進(jìn)法第27條

5、“產(chǎn)品和包裝物的強(qiáng)制回收制度”;固體廢物污染防治法第46條“指定單位按照國家有關(guān)規(guī)定代為處置”;水污染防治法第21條規(guī)定“在生活飲用水源受到嚴(yán)重污染,威脅供水安全等緊急情況下,環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)當(dāng)報經(jīng)同級人民政府批準(zhǔn),采取強(qiáng)制性的應(yīng)急措施”等。 2. 2環(huán)境行政處罰與環(huán)境行政執(zhí)行罰 行政執(zhí)行罰系指因當(dāng)事人拒不履行已經(jīng)生效的行政處理決定,行政機(jī)關(guān)依法對其實(shí)施另一個處罰,以迫使當(dāng)事人自覺履行,直到達(dá)到前一處理決定被履行時為止。從目的上說,行政處罰是旨在直接制裁一種違法,而行政執(zhí)行罰是為了迫使當(dāng)事人履行前一個處理決定而實(shí)施的保障性措施;從行為持續(xù)性上看,行政處罰是一次性的,而行政執(zhí)行罰是持續(xù)性的;從行為

6、性質(zhì)上說,行政處罰屬于“基礎(chǔ)行為”,行政執(zhí)行罰則屬于“執(zhí)行行為”,兩種行為所處的行為范圍領(lǐng)域是不同的;從被規(guī)制的法律上看,行政處罰受行政處罰法的調(diào)整,而行政執(zhí)行罰則受將要制定的行政強(qiáng)制法的調(diào)整。 由此可以分析,本文第一題所列“征收滯納金”“交納滯納金”從本質(zhì)上屬于行政執(zhí)行罰,因?yàn)樗鼈兌际钱?dāng)事人因不履行前一行政法上義務(wù)而引起的后果。 2. 3環(huán)境行政處罰與責(zé)令糾正違法 當(dāng)發(fā)現(xiàn)當(dāng)事人有違法情景時,行政機(jī)關(guān)在對他依法實(shí)施行政處罰時,同時有權(quán)利和責(zé)任責(zé)令當(dāng)事人糾正違法,這是行政處罰法第23條所明文要求的。但是,實(shí)施行政處罰與責(zé)令糾正環(huán)境違法完全是兩類不同的行為,彼此之間的主要區(qū)別在于:行政處罰是對違法

7、行為人的一種制裁,而責(zé)令糾正違法是對違法狀態(tài)的一種處理;行政處罰是對違法行為人的一種懲罰,而責(zé)令糾正違法是對違法現(xiàn)狀的一種修復(fù);從行為屬性上講,責(zé)令糾正違法是一種行政命令行為,不屬于行政處罰行為。 鑒上,在本文中所列的“采取補(bǔ)救措施”“責(zé)令停止建設(shè)”“責(zé)令停止使用”“責(zé)令停止開墾”“排除妨礙”等均不屬于環(huán)境行政處罰,而屬“責(zé)令糾正違法”之行為范疇。在實(shí)踐中,有的環(huán)境行政機(jī)關(guān)在行政處罰決定書中將責(zé)令糾正違法作為一種處罰的種類表達(dá),則是錯誤的。 3矯正環(huán)境行政處罰中罰款設(shè)置的泛化 我國每一部有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)中幾乎都有“罰款”這一行政處罰方式的規(guī)定。當(dāng)然,罰款較之停產(chǎn)、停業(yè)和吊銷許可證處罰對

8、行為人的影響相對較小;但環(huán)境行政處罰中罰款設(shè)置泛化原因之一則是非正當(dāng)化的立法取向,加上有些罰款設(shè)置本身也不符合環(huán)境管理的科學(xué)規(guī)律,導(dǎo)致罰款設(shè)定低效益或者無效益,威懾功能受到限制,有必要給予矯正。 3. 1矯正罰款設(shè)置中的非公正性 環(huán)境法律法規(guī)中雖設(shè)置了大量的“罰款”處罰方式,但細(xì) 究之下,部分內(nèi)容設(shè)置有待補(bǔ)充和完善。不妨舉例說明:排污費(fèi)使用和管理條例第21條規(guī)定:排污者未按照規(guī)定繳納排污費(fèi)的,由縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門依據(jù)職權(quán)責(zé)令限期繳納;逾期拒不繳納的,應(yīng)處繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍以上3倍以下的罰款,并報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)整頓。但在實(shí)踐過程中,違反排污收費(fèi)行為

9、的罰款數(shù)量是各不相同的,小到幾百元錢,多至上萬元,如果一概以罰款13倍而論,有時罰款數(shù)額差距則很大,易造成處罰不公正等現(xiàn)象的出現(xiàn)。這種情況下,應(yīng)進(jìn)一步明確罰款范圍,可借鑒刑法的立法,將罰款范圍分為幾個層次,即對于逾期拒不繳納排污費(fèi)的,排污費(fèi)數(shù)額在10萬元以下的,處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額23倍的罰款;排污費(fèi)數(shù)額在10萬元以上100萬元以下的,處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額12倍的罰款;排污費(fèi)數(shù)額在100萬元以上的,處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額1倍的罰款, 3. 2增強(qiáng)罰款設(shè)置的威懾性和代價性 環(huán)境立法中罰款設(shè)置的泛化和缺陷已經(jīng)降低了罰款設(shè)置的威懾性和代價性,甚至罰款憑證成為行為人繼續(xù)從事違法行為的合法通行證。如罰款設(shè)

10、置存在的普遍現(xiàn)象是部分處罰的額度太低,一般罰款額在20萬元以下。有的大型造紙企業(yè)治污設(shè)施每日運(yùn)行費(fèi)用在10萬元左右,而法律規(guī)定的處罰額度僅10萬元,企業(yè)寧愿受罰也不愿正常運(yùn)轉(zhuǎn)治理設(shè)施,違法成本低、守法成本高、執(zhí)法成本更高,嚴(yán)重影響了執(zhí)法力度。 對嚴(yán)重的環(huán)境違法行為和連續(xù)的環(huán)境違法行為應(yīng)盡量避免輕易設(shè)置罰款,轉(zhuǎn)而使用能力罰,可以選擇適用責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者暫扣許可證、執(zhí)照的處罰,直接督促行為人改正違法行為,直至違法行為消除,這對于提高行政執(zhí)法的實(shí)際效果具有重要意義。同時,為行為人適時恢復(fù)原來的行為或者資格、能力留有一定的余地,避免簡單處以罰款所產(chǎn)生的罰款憑證成為行為人繼續(xù)從事違法行為的合法通行證的情

11、形。 4完善行政處罰之間及與非行政處罰的關(guān)系 科學(xué)合理的行政處罰種類應(yīng)當(dāng)是讓每一種處罰方式都能承擔(dān)最符合其設(shè)置目的之職能而使環(huán)境行政處罰方式和非行政處罰方式形成系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性,這也是保證環(huán)境行政處罰有效運(yùn)行的前置條件,從該角度出發(fā),應(yīng)對下列兩個方面給予完善。 4. 1設(shè)置“通報批評”這一申誡罰種類 我國行政處罰法第8條將行政處罰的種類列為七種,即:警告、罰款、沒收違法所得或非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、行政拘留、其他行政處罰,而“其他行政處罰”這一特殊的種類必須由法律和行政法規(guī)直接規(guī)定,顯然“通報批評”未被列入行政處罰法第8條,也沒有被環(huán)境法律、行政法規(guī)創(chuàng)設(shè)。但問題在于,在

12、現(xiàn)實(shí)中卻有不少行政法規(guī)以下的規(guī)范,如地方性法規(guī),直接規(guī)定了“通報批評”或“在媒體上公開”等,如河北省環(huán)境保護(hù)條例第12條。 本文以為,從以下原因考慮可通過環(huán)境法律和行政法規(guī)設(shè)置這一申誡罰形式:“警告”的處罰方式行政處罰法已將其列為第一種處罰種類,作為申誡罰與“通報批評”具有相同或雷同的處罰功能;對當(dāng)前部分地方立法對“通報批評”的“違法”創(chuàng)設(shè)也可通過上位環(huán)境法律法規(guī)的設(shè)置給予解決:“通報批評”作為精神罰或者影響聲譽(yù)罰,是環(huán)境行政機(jī)關(guān)向違法者發(fā)出警戒,申明其有違法行為,從而對違法者名譽(yù)、榮譽(yù)、信譽(yù)等施加影響。這種處罰方式對于糾正環(huán)境污染危害較小,或者初次環(huán)境違法行為具有適用價值。 4. 2體現(xiàn)行政

13、處罰現(xiàn)差別及與非行政處罰的連續(xù) 目前環(huán)境行政處罰種類之間地設(shè)置缺乏差別性,沒有區(qū)分不同環(huán)境違法行為的個性,如幾乎凡環(huán)境違法行為均不加以區(qū)別的設(shè)置了罰款。此外,一些非行政處罰方式,特別是責(zé)令停止違法行為,缺乏后續(xù)監(jiān)督和處罰或設(shè)置連續(xù)性的處罰方式不當(dāng),如根據(jù)環(huán)境保護(hù)法第39條的規(guī)定,對逾期未完成治理任務(wù)的單位,可以罰款,或者責(zé)令停業(yè)關(guān)閉。該條設(shè)置的罰款方式并不科學(xué),對于限期治理沒有達(dá)標(biāo)者給予罰款的后續(xù)處罰設(shè)置,顯然又陷入為罰款而罰款的誤區(qū),難以體現(xiàn)出行政處罰的功能和效用。 5保證環(huán)境行政處罰的權(quán)威和種類的統(tǒng)一 目前我國有關(guān)“環(huán)境行政處罰”分散在各種環(huán)境法律和法規(guī)中,重疊交叉現(xiàn)象嚴(yán)重,乃至功能完全相同的行政處罰在各個環(huán)境法律法規(guī)中的表述各異,如行政處罰法第8條規(guī)定的“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)”這一處罰種類在環(huán)境立法中的表述至少有以下幾種:責(zé)令停止生產(chǎn)、使用;責(zé)令停業(yè)和關(guān)閉;責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉;責(zé)令停業(yè)或者關(guān)閉;責(zé)令停業(yè)治理;責(zé)令停產(chǎn)等,其他環(huán)境行政處罰也多有類似現(xiàn)象。 這主要是目前環(huán)境資源的立法基本上都由負(fù)責(zé)管理的部門起草法律、法規(guī)草案,然后再送立法機(jī)關(guān),部門之間和立法缺乏溝通和銜