行政立法后評(píng)估主體模式的發(fā)展趨勢(shì)

1、行政立法后評(píng)估主體模式的發(fā)展趨勢(shì) 一、行政立法后評(píng)估主體模式的確立 1我國(guó)行政立法后評(píng)估制度的發(fā)展現(xiàn)狀 我國(guó)自1982年憲法制定實(shí)施以后，立法工作逐漸步入正軌，截止到2010年底，我國(guó)已制定現(xiàn)行有效法律236件、行政法規(guī)690多件、地方性法規(guī)8600多件，并全面完成了對(duì)現(xiàn)行法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)的集中清理工作。2我國(guó)有關(guān)行政立法后評(píng)估制度規(guī)定的文件最早溯及到2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要。在該綱要的第17條規(guī)定:“積極探索對(duì)政府立法項(xiàng)目尤其是經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的成本效益分析制度。政府立法不僅要考慮立法過(guò)程成本，還要研究其實(shí)施后的執(zhí)法成本和社會(huì)成本”。在此基礎(chǔ)上，2008年3月，新

2、修訂的國(guó)務(wù)院工作規(guī)則將行政法規(guī)后評(píng)估工作納入其中。該規(guī)則明確要求:“行政法規(guī)實(shí)施后要進(jìn)行后評(píng)估，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，及時(shí)完善?！迸c此同時(shí)，北京、上海、安徽、福建、云南、寧波等地還先后進(jìn)行了行政立法后評(píng)估的嘗試，這些都為我國(guó)行政立法后評(píng)估制度的建立提供了必要的前提條件。然而，由于我國(guó)對(duì)立法后評(píng)估理論的研究時(shí)間不長(zhǎng)、深度不夠，還遠(yuǎn)不能適應(yīng)立法后評(píng)估實(shí)踐的發(fā)展需要，一些正在進(jìn)行的立法后評(píng)估的嘗試也只是處于探索階段，尚未建立完整的立法后評(píng)估制度，與西方立法后評(píng)估制度的發(fā)展相比還存在著較大的差距。因此，構(gòu)建我國(guó)行政立法后評(píng)估制度，還需進(jìn)一步加強(qiáng)理論的研究和實(shí)踐的探索。 2行政立法后評(píng)估主體模式確立的重要性 行政立

3、法后評(píng)估一般由評(píng)估定位、評(píng)估主體模式、評(píng)估對(duì)象、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估方法和評(píng)估效力等諸多要素構(gòu)成。其中，評(píng)估的主體模式作為立法后評(píng)估體系的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，在評(píng)估中一直處于中心地位，起著核心的作用，并最終決定著評(píng)估結(jié)果的科學(xué)性、公正性和客觀性，能夠真實(shí)地反映行政立法的效果。為此，加強(qiáng)對(duì)行政立法后評(píng)估主體模式的研究，有助于我國(guó)行政立法后評(píng)估制度的建立和發(fā)展。行政立法后評(píng)估的主體是指在行政立法后評(píng)估的過(guò)程中，由誰(shuí)來(lái)組織和承擔(dān)行政立法后評(píng)估的工作。一般地說(shuō)，從評(píng)估主體在行政立法中的地位來(lái)看，行政立法后評(píng)估主體模式可以劃分為內(nèi)部評(píng)估形式和外部評(píng)估形式。所謂內(nèi)部評(píng)估形式，是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其內(nèi)部組成機(jī)構(gòu)自己實(shí)施的評(píng)估

4、。該評(píng)估中評(píng)估主體僅限于行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)，這種評(píng)估主體相對(duì)來(lái)說(shuō)比較單一。外部評(píng)估形式是相對(duì)于內(nèi)部評(píng)估形式而言的，其評(píng)估主體主要包括一些社會(huì)組織、獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)以及社會(huì)公眾等。相對(duì)于內(nèi)部評(píng)估形式主體的單一性，外部評(píng)估形式的評(píng)估主體具有多元化的特點(diǎn)。 二、行政立法后評(píng)估主體模式的發(fā)展趨勢(shì) 在行政立法后評(píng)估制度的建立過(guò)程中，評(píng)估主體模式隨著評(píng)估制度的發(fā)展不斷完善，并在不同的發(fā)展階段呈現(xiàn)出不同的主體特征，從而確保行政立法后評(píng)估能夠達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)評(píng)估價(jià)值。 1行政立法后評(píng)估制度的創(chuàng)立階段 就行政立法后評(píng)估制度的發(fā)展來(lái)看，內(nèi)部評(píng)估形式在立法后評(píng)估制度建立之初，起到了非常重要的作用。美國(guó)

5、是建立立法后評(píng)估制度較早的國(guó)家，美國(guó)的法律績(jī)效評(píng)估主體經(jīng)歷了一個(gè)演變過(guò)程，早期只是政府部門(mén)自身，實(shí)行的是內(nèi)部評(píng)估。3各國(guó)在立法后評(píng)估制度建立初期采用內(nèi)部評(píng)估的形式，究其原因不外乎以下幾個(gè)方面:一是行政立法后評(píng)估制度建設(shè)剛剛起步時(shí)，理論研究還比較粗淺，缺少實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，社會(huì)對(duì)其認(rèn)知程度不高，因而，建立專(zhuān)門(mén)的評(píng)估機(jī)構(gòu)或民眾積極參與組織的條件尚不成熟，評(píng)估只能依靠制定機(jī)關(guān)或者實(shí)施機(jī)關(guān)來(lái)實(shí)施;二是從行政立法后評(píng)估制度的構(gòu)成特征來(lái)看，行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)與行政立法具有密切的聯(lián)系，對(duì)行政立法的熟知程度高，比較容易獲得行政立法在制定和執(zhí)行過(guò)程中的第一手資料，便于行政立法后評(píng)估的進(jìn)行;三是行政立法后評(píng)估的

6、最終目的是根據(jù)立法后評(píng)估的結(jié)果對(duì)行政立法進(jìn)行立、改、廢，而行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體具有較高的權(quán)威性，其評(píng)估結(jié)果也容易得到相關(guān)部門(mén)的回應(yīng)。盡管立法后評(píng)估主體的內(nèi)部評(píng)估形式在立法后評(píng)估制度建立初期起到了非常重要的作用，但隨著立法后評(píng)估制度的發(fā)展，內(nèi)部評(píng)估形式中主體單一化的弊端逐漸暴露出來(lái)，其評(píng)估結(jié)果的公正性和客觀性不斷受到質(zhì)疑。首先，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)由于其本身在立法理念、立法水平、立法技術(shù)等方面存在著固有的缺陷，必然會(huì)導(dǎo)致評(píng)估的質(zhì)量很難達(dá)到評(píng)估的要求，最終會(huì)影響到評(píng)估的準(zhǔn)確性;其次，根據(jù)權(quán)責(zé)相一致的原則，在行政立法的制定、實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)問(wèn)題，應(yīng)由制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)構(gòu)自己來(lái)承擔(dān)，這樣

7、，為了避免自身的責(zé)任，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)在評(píng)估中遇到對(duì)自己不利的評(píng)估情況時(shí)，必然會(huì)采取淡化的措施，從而會(huì)導(dǎo)致評(píng)估結(jié)果的公正性受到質(zhì)疑;最后，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)本身就是行政立法的制定者和實(shí)施者，在評(píng)估過(guò)程中難以避免對(duì)評(píng)估結(jié)果出現(xiàn)先入為主的情況，從而使評(píng)估的客觀性受到質(zhì)疑。 2行政立法后評(píng)估制度的發(fā)展階段 隨著行政立法后評(píng)估制度的發(fā)展，主體多元化的外部評(píng)估形式逐漸受到重視。外部評(píng)估形式的評(píng)估主體主要指一些社會(huì)組織和社會(huì)公眾等。這些相對(duì)多元化的評(píng)估主體，能夠更加有效地體現(xiàn)出行政立法后評(píng)估的客觀性、公正性和科學(xué)性。在行政立法后評(píng)估中，作為行政立法后評(píng)估主體的社會(huì)組織一般指相關(guān)研究機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)評(píng)估組織，這

8、些機(jī)構(gòu)由于獨(dú)立于國(guó)家機(jī)關(guān)之外，不受?chē)?guó)家機(jī)關(guān)的約束，在評(píng)估的過(guò)程中具有相對(duì)的獨(dú)立性，因而，其評(píng)估的結(jié)果相對(duì)來(lái)說(shuō)具有客觀公正性。另外，這些社會(huì)組織主要是一些相關(guān)研究機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)評(píng)估組織，其評(píng)估的專(zhuān)業(yè)水平比其他一般的組織要高得多，這種技術(shù)優(yōu)勢(shì)會(huì)使得評(píng)估的結(jié)果更具科學(xué)性。社會(huì)公眾作為行政立法后評(píng)估的主體則回歸到了立法本質(zhì)。行政立法的制定，其適用的對(duì)象主要是社會(huì)公眾，因而，社會(huì)公眾對(duì)行政立法實(shí)施情況的反饋則更具準(zhǔn)確性、有效性。社會(huì)公眾作為行政立法后評(píng)估主體，一方面體現(xiàn)了立法思想中的人民主權(quán)原則。盧梭曾指出:“立法權(quán)力是屬于人民的，而且只能是屬于人民的?！?另一方面，社會(huì)公眾作為評(píng)估主體積極參與行政立法后評(píng)

9、估，可以有效彌補(bǔ)行政立法程序中公眾參與的不足，這不僅能體現(xiàn)行政立法后評(píng)估的代表性，同時(shí)更能夠促進(jìn)行政立法的民主化，推動(dòng)民主政治建設(shè)。因?yàn)?，“所謂民主政治就是當(dāng)行使國(guó)家權(quán)力時(shí)，要盡量使多數(shù)人民的意見(jiàn)參與統(tǒng)治過(guò)程的制度?！?然而，外部評(píng)估形式作為立法后評(píng)估制度中主要的評(píng)估主體模式，其不足之處也顯而易見(jiàn)。首先，由于外部評(píng)估形式的評(píng)估主體不隸屬于任何立法機(jī)關(guān)或執(zhí)法機(jī)關(guān)，其在立法后評(píng)估的過(guò)程中，在資料的收集、經(jīng)費(fèi)的支持和評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)等方面將受到一定的限制，這必然會(huì)影響到行政立法后評(píng)估的效果;其次，在外部評(píng)估形式中，評(píng)估主體的構(gòu)成是一些社會(huì)組織和社會(huì)公眾，這些社會(huì)組織和社會(huì)公眾相對(duì)比較分散，組織性較差，

10、難以組織協(xié)調(diào)，其結(jié)果會(huì)導(dǎo)致評(píng)估的時(shí)間長(zhǎng)、效率低。 3行政立法后評(píng)估制度的成熟階段 隨著行政立法后評(píng)估制度的進(jìn)一步完善，獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評(píng)估主體模式的重要性將會(huì)日益顯現(xiàn)出來(lái)，并最終發(fā)展成為行政立法后評(píng)估主體模式的主流。獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)是指依法成立的機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是進(jìn)行行政立法后評(píng)估，該機(jī)構(gòu)不隸屬于任何國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)組織，具有充分的獨(dú)立性。獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評(píng)估主體模式應(yīng)具備以下的條件。一是依法成立。獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評(píng)估主體應(yīng)當(dāng)按照法律規(guī)定成立，政府在政策上應(yīng)給予大力支持，應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足該機(jī)構(gòu)在人員組成、經(jīng)費(fèi)來(lái)源以及資源共享等方面的需求。二是機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。為了避

11、免在行政立法后評(píng)估中受到人為的干擾，獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)不隸屬于任何國(guó)家行政機(jī)關(guān)或其他社會(huì)組織，能夠依法獨(dú)立行使自己的特權(quán)。三是該機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)當(dāng)具備專(zhuān)業(yè)性。獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)的組成人員應(yīng)當(dāng)具有從事評(píng)估工作較高的專(zhuān)業(yè)水平。四是要建立起一套完整的立法后評(píng)估運(yùn)行機(jī)制。包括評(píng)估原則的確定、評(píng)估程序的設(shè)計(jì)和評(píng)估責(zé)任的劃分等。獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評(píng)估主體模式，在行政立法后評(píng)估過(guò)程中，其優(yōu)勢(shì)主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評(píng)估主體，可以避免行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)作為立法后評(píng)估主體易導(dǎo)致評(píng)估公正性不足的問(wèn)題，同樣還可解決其他社會(huì)組織和社會(huì)民眾作為評(píng)估主體所帶來(lái)的操作難度大、

12、效率低的問(wèn)題。第二，獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)由于專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，其評(píng)估結(jié)果的準(zhǔn)確率高，可為行政立法后評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)提供科學(xué)的依據(jù)。第三，獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評(píng)估主體的模式，可以促進(jìn)行政立法后評(píng)估工作的常態(tài)化。這樣，可以一改評(píng)估制度建立初期被動(dòng)地進(jìn)行評(píng)估的狀況，變被動(dòng)評(píng)估為主動(dòng)評(píng)估，把評(píng)估制度納入到行政立法的體系之中，作為行政立法體系的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，從而提高行政立法質(zhì)量。第四，獨(dú)立的評(píng)估機(jī)構(gòu)作為行政立法后評(píng)估主體的模式，可以為其他評(píng)估制度提供有效的經(jīng)驗(yàn)和借鑒。 三、我國(guó)行政立法后評(píng)估主體模式的建構(gòu) 我國(guó)行政法發(fā)展的時(shí)間不長(zhǎng)，從我國(guó)法律整體發(fā)展來(lái)看，行政法作為一個(gè)獨(dú)立的法律部門(mén)，直到20世紀(jì)80年代，才

13、開(kāi)始建立和發(fā)展。6相應(yīng)地，我國(guó)對(duì)行政立法后評(píng)估制度的研究和實(shí)踐則更遲，目前還只處在起步階段。因此，我國(guó)行政立法后評(píng)估制度的建設(shè)，應(yīng)充分考慮我國(guó)行政立法的發(fā)展現(xiàn)狀，根據(jù)我國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要，有選擇地借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)立法后評(píng)估制度的規(guī)定，并結(jié)合立法后評(píng)估主體模式的發(fā)展規(guī)律，有步驟、分階段地建構(gòu)我國(guó)行政立法后評(píng)估的主體模式。 1我國(guó)行政立法后評(píng)估制度的建立初期 我國(guó)行政立法后評(píng)估制度剛剛建立時(shí)，由于對(duì)該制度缺乏理論研究和實(shí)踐，再加上社會(huì)與公眾對(duì)其知之甚少，故此，該時(shí)期的行政立法后評(píng)估的主體模式應(yīng)以?xún)?nèi)部評(píng)估形式為主。盡管內(nèi)部評(píng)估形式存在著一定的弊端，容易出現(xiàn)評(píng)估主體在評(píng)估時(shí)為了自身利益有意淡化問(wèn)題，

14、從而導(dǎo)致評(píng)估的結(jié)果不準(zhǔn)確，造成評(píng)估的目的難以實(shí)現(xiàn)。但是，在評(píng)估制度尚不成熟，評(píng)估的具體規(guī)則還不完備的前提下，由行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)作為評(píng)估主體。一方面，可以充分發(fā)揮這些機(jī)關(guān)對(duì)行政立法的宗旨和原則較為清楚，對(duì)立法的具體內(nèi)容較為熟悉等優(yōu)勢(shì);另一方面，由于行政立法的制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)具有立法者和執(zhí)法者的身份優(yōu)勢(shì)，這樣，可以使其能夠在評(píng)估中充分利用公共資源。內(nèi)部評(píng)估形式的這些有利條件，在行政立法后評(píng)估的實(shí)踐中，更易實(shí)現(xiàn)評(píng)估的目標(biāo)。我國(guó)2004年頒布的全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要規(guī)定:“規(guī)章、規(guī)范性文件實(shí)施后，制定機(jī)關(guān)、實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)定期對(duì)其實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估?！边@種把評(píng)估主體只局限于制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)

15、的行政立法后評(píng)估形式正是這種內(nèi)部評(píng)估形式的體現(xiàn)。當(dāng)然，在該階段，為了避免內(nèi)部評(píng)估形式自身存在的不利因素的影響，應(yīng)適當(dāng)引入社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，可以建立一些以社會(huì)團(tuán)體和相關(guān)研究機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的監(jiān)督組織，由這些組織對(duì)內(nèi)部評(píng)估的程序、合法性等進(jìn)行有效監(jiān)督;同時(shí)，對(duì)內(nèi)部評(píng)估形式的評(píng)估結(jié)果的回應(yīng)上，內(nèi)部評(píng)估的評(píng)估結(jié)果應(yīng)僅作為對(duì)行政立法進(jìn)行立、改、廢的參考，而不能作為主要依據(jù)。 2我國(guó)行政立法后評(píng)估制度的發(fā)展完善階段 隨著我國(guó)行政立法后評(píng)估制度的不斷探索，實(shí)踐中逐漸積累了大量的評(píng)估經(jīng)驗(yàn)，在評(píng)估主體模式的建構(gòu)上，在完善內(nèi)部評(píng)估形式的同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)外部評(píng)估形式的建設(shè)，促使評(píng)估主體模式由一元化向多元化的方向逐步過(guò)渡。但這種過(guò)渡相對(duì)來(lái)說(shuō)較為復(fù)雜，因?yàn)?，就行政立法后評(píng)估的發(fā)展來(lái)看，評(píng)估主體的多元化并非只是評(píng)估主體數(shù)量的簡(jiǎn)單增加，在評(píng)估的實(shí)際操作中，哪些可以作為評(píng)估的主體，不同評(píng)估主體在評(píng)估中所處的地位，以及評(píng)估的效力等應(yīng)有所不同。這就要求在確定我國(guó)行政立法后評(píng)估主體的模式時(shí)，一定要考慮我國(guó)行政立法的發(fā)展現(xiàn)狀，并依據(jù)行政立法后評(píng)估的發(fā)展需要，對(duì)不同評(píng)估主體的作用進(jìn)行科學(xué)定位，力求使行政立法后評(píng)估更加科學(xué)化、合理化。在我國(guó)行政立法后評(píng)估的實(shí)踐中，針對(duì)多元化的評(píng)估主體模式，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，靈活適用不同的評(píng)估主體，從而確保評(píng)估的有效性、準(zhǔn)確性和客觀性，