行政執(zhí)法控制功能評析

1、行政執(zhí)法控制功能評析 本文作者：張曉 單位：武漢大學(xué)法學(xué)院博士生 工商行政執(zhí)法中的行政控制考察 工商行政執(zhí)法中的行政控制同樣以制度化方式和非制度化方式存在。其中以內(nèi)部審批制度和領(lǐng)導(dǎo)批示兩種行政控制方式最為典型。工商行政執(zhí)法中的制度化控制內(nèi)部審批制度內(nèi)部審批制度直接指向行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或者行政系統(tǒng)內(nèi)部的行政執(zhí)法，一般是通過法律、法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文件予以明確，屬于制度化的控制方式。每一行政執(zhí)法的全過程均體現(xiàn)這一控制，行政執(zhí)法人員對這種控制的設(shè)置及其運(yùn)行有著明確的預(yù)期。 內(nèi)部審批制度的層級設(shè)置。案件主辦人制度。所謂案件主辦人制度，是指工商系統(tǒng)內(nèi)部辦案部門依法查辦案件時(shí)，實(shí)行由一名主辦人帶領(lǐng)若干名協(xié)辦

2、人組成辦案團(tuán)隊(duì)，其他執(zhí)法人員予以輔助配合，共同完成辦案工作的內(nèi)部管理制度。該制度明確了案件主辦人的選任、職責(zé)、考評、責(zé)任追究等事項(xiàng)，是行政執(zhí)法內(nèi)部審批制度的組成部分。案件調(diào)查啟動(dòng)后，案件便被分配給以案件主辦人為主組成的辦案組，該案件主辦人的確定是通過內(nèi)部審批的方式由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定;執(zhí)法過程中各項(xiàng)措施的建議均由該案件主辦人提出;最初的執(zhí)法處理建議也是由該案件主辦人來擬定;本單位、上級單位對執(zhí)法的考核之優(yōu)劣也歸于該案件主辦人，而且，一旦被認(rèn)定為錯(cuò)案，該主辦人還要承擔(dān)主要的執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任。負(fù)責(zé)人審批制度。負(fù)責(zé)人審批制度是指辦案機(jī)構(gòu)、法制機(jī)構(gòu)、辦案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對于采取某種行政執(zhí)法之程序措施或?qū)嶓w處理的建議

3、進(jìn)行審核并予以批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的行為。這一制度體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:一是相關(guān)的執(zhí)法措施或?qū)嶓w建議經(jīng)案件承辦人員提出后，辦案機(jī)構(gòu)(即工商行政管理機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)執(zhí)法機(jī)構(gòu))負(fù)責(zé)人進(jìn)行審核，如果同意，則提交進(jìn)行下一步內(nèi)部審批;二是經(jīng)由辦案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人審批同意后，這種最初由承辦人員提出的處理建議上升為辦案機(jī)構(gòu)的處理建議，再報(bào)送辦案機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人(工商行政管理局局長或分管副局長)審核批準(zhǔn)，成為執(zhí)法機(jī)關(guān)的處理決定;三是一些重要的建議事項(xiàng)(如處罰建議)設(shè)置有專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行核審，為機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定提供參考，通常是辦案機(jī)構(gòu)將處理建議報(bào)送至法制機(jī)構(gòu)審核后，再報(bào)送局負(fù)責(zé)人決定。工商行政執(zhí)法中的負(fù)責(zé)人審批制度通常以相應(yīng)的法律、法規(guī)或規(guī)章

4、為依據(jù)，依下級人員或機(jī)構(gòu)的申請而啟動(dòng)。集體討論決定制度。即對特定事項(xiàng)的行政執(zhí)法及其處理，行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人通過集體討論決定。集體討論決定制度首先是一種民主決策的機(jī)制，參加集體討論的人員對擬做出的處理決定發(fā)表各自的觀點(diǎn)，最后通過某種票決的方式進(jìn)行多數(shù)決來做出決定，一方面可以保障有關(guān)人員的參與權(quán)，同時(shí)部分防止權(quán)力恣意，提高尋租成本。這一制度還體現(xiàn)科學(xué)決策的制度功能，承認(rèn)個(gè)體的理性有限性，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮多數(shù)人的智慧和判斷力，通過多數(shù)人的知識(shí)互補(bǔ)以避免個(gè)體的認(rèn)識(shí)能力局限性。 內(nèi)部審批的節(jié)點(diǎn)設(shè)置。工商行政執(zhí)法過程中哪些項(xiàng)目需要設(shè)置內(nèi)部審批環(huán)節(jié)以及通過何種層次的立法進(jìn)行設(shè)置，涉及到行政控制與行政效率之間的平衡，顯

5、得非常關(guān)鍵。法律法規(guī)對行政執(zhí)法內(nèi)部審批的設(shè)置。(1)行政處罰法:先行登記保存證據(jù)、依據(jù)調(diào)查結(jié)果作出處理決定、依據(jù)聽證作出決定須經(jīng)過審批。(2)行政復(fù)議法:延長作出復(fù)議決定的期限和根據(jù)復(fù)議意見作出復(fù)議決定須經(jīng)審批。(3)行政強(qiáng)制法:實(shí)施行政強(qiáng)制措施、延長查封扣押期限、延長凍結(jié)存款匯款期限須經(jīng)審批。(4)相關(guān)實(shí)體法律中的規(guī)定。一是關(guān)于延長期限的審批。如國務(wù)院的無照經(jīng)營查處取締辦法中關(guān)于工商行政管理部門實(shí)施查封、扣押的期限延長15日需要經(jīng)過審批。二是關(guān)于查封、扣押行政強(qiáng)制措施的審批，后為行政強(qiáng)制法所吸納。如無照經(jīng)營查處取締辦法規(guī)定工商行政管理部門實(shí)施查封、扣押必須經(jīng)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。工商行政執(zhí)法程序性

6、規(guī)章中的內(nèi)部審批規(guī)定。2007年國家工商總局頒布的工商行政管理機(jī)關(guān)行政處罰程序規(guī)定是在多年的工商行政執(zhí)法理論與實(shí)踐探索基礎(chǔ)上頒布的行政處罰程序規(guī)定，對工商行政執(zhí)法過程中的內(nèi)部審批控制的節(jié)點(diǎn)設(shè)置更為詳盡，具體包括兩大內(nèi)容:一是程序性事項(xiàng)的內(nèi)部審批:立案、先行登記保存、查封、扣押、責(zé)令暫停銷售、不得轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀有關(guān)財(cái)物、案卷核審、案件調(diào)查期限延長等;二是實(shí)體性事項(xiàng)的內(nèi)部審批:行政處罰建議及核審意見、行政處罰決定作出、有關(guān)物資處理等。這些審批節(jié)點(diǎn)均按照一定的程序進(jìn)行操作，內(nèi)部審批過程通常載于固定格式的表格。 工商行政執(zhí)法中的非制度化控制領(lǐng)導(dǎo)批示非制度化的行政控制方式不對所有行政執(zhí)法及其事項(xiàng)進(jìn)行控

7、制，而是針對不同的行政執(zhí)法事項(xiàng)進(jìn)行選擇性控制，同時(shí)這種控制方式也未在行政執(zhí)法法定程序中作出制度性規(guī)定。領(lǐng)導(dǎo)批示中的領(lǐng)導(dǎo)，通常是指根據(jù)行政權(quán)限對下級機(jī)關(guān)或者負(fù)責(zé)人有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的負(fù)責(zé)人，由于職責(zé)分工的緣故，通常不能通過內(nèi)部審批的方式來進(jìn)行行政執(zhí)法的控制，批示就成為其控制行政執(zhí)法的重要方式之一。 領(lǐng)導(dǎo)批示對工商行政執(zhí)法的控制。領(lǐng)導(dǎo)批示通常是針對某一特定事實(shí)或行為來提出其處理意見或指示精神，因而具有選擇性和針對性。從領(lǐng)導(dǎo)批示的材料來源來看，有行政系統(tǒng)內(nèi)外二種來源。行政系統(tǒng)內(nèi)部的來源是指由下級機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)報(bào)送過來的與行政執(zhí)法有關(guān)的材料。如下級行政機(jī)關(guān)將有關(guān)立案或者查處的情況以信息通報(bào)的方式向上級機(jī)關(guān)報(bào)送

8、，上級領(lǐng)導(dǎo)在閱后覺得有必要對該執(zhí)法行為進(jìn)行限制或者推廣，就以批示的方式進(jìn)行。行政系統(tǒng)外部來源就更為多樣。新聞媒體報(bào)道、群眾舉報(bào)、權(quán)利人投訴、信訪等材料，無論采取何種形式，均可成為領(lǐng)導(dǎo)批示的材料來源。一旦領(lǐng)導(dǎo)批示介入工商行政執(zhí)法，執(zhí)法過程就同時(shí)受到領(lǐng)導(dǎo)批示和法律規(guī)定兩個(gè)方面的控制。工商行政執(zhí)法的啟動(dòng)、程序、內(nèi)部審批、處理均有較為完善的法定規(guī)則，領(lǐng)導(dǎo)批示介入后，就要同時(shí)遵從批示件的處理方式。例如，國家工商總局在關(guān)于辦理黨中央國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)同志批示件的規(guī)定中明確批示件必須落實(shí)具體承辦單位和相關(guān)責(zé)任人，并明確相應(yīng)的辦理時(shí)限和程序，在辦理結(jié)束后，要及時(shí)上報(bào)辦理和落實(shí)情況。關(guān)于批示件的處理，國家工商行政管理總

9、局、各地各級工商行政管理機(jī)關(guān)、各地各級政府均有類似的承辦主體、承辦時(shí)限等程序性規(guī)定，工商行政執(zhí)法在其執(zhí)法事項(xiàng)被領(lǐng)導(dǎo)批示介入后，就要根據(jù)批示之來源遵守各自的批示辦理程序規(guī)定。工商行政執(zhí)法本身受到內(nèi)部審批的內(nèi)部行政監(jiān)督、行政復(fù)議產(chǎn)生的外部行政監(jiān)督、行政訴訟相關(guān)的司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)批示介入工商行政執(zhí)法后，工商行政執(zhí)法就還受到領(lǐng)導(dǎo)批示相關(guān)的監(jiān)督。如，國家工商總局發(fā)布的關(guān)于辦理國家工商行政管理總局領(lǐng)導(dǎo)批示件的規(guī)定對未能按時(shí)完成辦理、辦理質(zhì)量差、違法保密規(guī)定等行為規(guī)定了相應(yīng)的追責(zé)機(jī)制。對于領(lǐng)導(dǎo)批示件的辦理情況，通常被納入部門績效考核，成為工商行政執(zhí)法工作目標(biāo)責(zé)任制的重要內(nèi)容。#p#分頁標(biāo)題#e#

10、 工商行政執(zhí)法中的領(lǐng)導(dǎo)批示的分類。工商行政執(zhí)法中的領(lǐng)導(dǎo)批示通常體現(xiàn)為指示性、意見性的批示，直接對工商行政執(zhí)法工作產(chǎn)生控制作用。從其批示所涉及的具體內(nèi)容來考察，可以分為與程序相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)批示和與實(shí)體相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)批示。與程序相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)批示。一般來說，工商行政執(zhí)法的具體方式、立案、期限等與執(zhí)法程序相關(guān)的問題可直接依照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行。領(lǐng)導(dǎo)批示涉及的程序性內(nèi)容通常涉及到以下幾方面:(1)執(zhí)法主體的選擇。即由哪一級或者哪個(gè)部門完成行政執(zhí)法，或是幾個(gè)部門共同完成，或是以一個(gè)部門為主，其他部門配合完成等等。(2)是否啟動(dòng)行政執(zhí)法。這種程序性內(nèi)容的領(lǐng)導(dǎo)批示實(shí)際上起到案件來源的作用。請某某部門予以查處之類的批示無疑是對

11、是否立案直接作出指示。(3)與行政執(zhí)法期限相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)批示。一般情況下，領(lǐng)導(dǎo)批示因?yàn)槭马?xiàng)的特殊性而要求加快行政執(zhí)法的辦理期限，如從速辦理、及時(shí)辦理，甚至直接指示辦結(jié)日期等。與實(shí)體相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)批示。領(lǐng)導(dǎo)批示對工商行政執(zhí)法的控制除了在程序方面外，還涉及到實(shí)體問題。(1)與行政強(qiáng)制相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)批示。在行政強(qiáng)制措施是否采取、采取何種行政強(qiáng)制措施的問題上，如果有相關(guān)材料引發(fā)關(guān)注，領(lǐng)導(dǎo)批示就有可能介入。(2)與行政處理相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)批示。領(lǐng)導(dǎo)通常會(huì)根據(jù)相關(guān)材料所反映的情況進(jìn)行判斷，提出從重處理、從嚴(yán)處理、從輕處理、妥善處理等意見或指示。這種實(shí)體性處理的建議雖然沒有具體到罰款10000元這樣的程度，但還是對行為性質(zhì)和

12、自由裁量作出了限制。由于執(zhí)法資源的有效性和執(zhí)法監(jiān)管對象市場行為的復(fù)雜性之間的矛盾，領(lǐng)導(dǎo)批示就成為分配執(zhí)法資源的重要方式;同時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)批示的選擇性能夠使有關(guān)行政執(zhí)法事項(xiàng)得到針對性的特殊解決。但由于這一控制方式具有的非制度化特性，難免會(huì)受相關(guān)負(fù)責(zé)人的個(gè)人意志影響，因而有時(shí)難以給執(zhí)法人員及社會(huì)公眾以明確的預(yù)期。 行政執(zhí)法中行政控制的功能評析 加強(qiáng)行政控制以確保有效地行政執(zhí)法，進(jìn)而有效地實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法目標(biāo)，從這一點(diǎn)來看，在中國語境下行政執(zhí)法中的行政控制毫無疑問具有獨(dú)特的功能。 積極功能 行政控制能夠滿足行政執(zhí)法專業(yè)化的需求?，F(xiàn)代行政執(zhí)法隨著現(xiàn)代社會(huì)分工的日益精細(xì)化而日趨專業(yè)化。在行政執(zhí)法權(quán)運(yùn)行過程中，行政

13、機(jī)關(guān)設(shè)立有專業(yè)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和專門的程序來對權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行控制。例如，執(zhí)法權(quán)的程序性運(yùn)作的控制立案、調(diào)查取證、處罰建議、處罰前告知均須進(jìn)行審批，對實(shí)體權(quán)利處理的控制強(qiáng)制措施采取、行政處理作出也必須經(jīng)過批準(zhǔn)。這種專業(yè)性同時(shí)還體現(xiàn)在執(zhí)法依據(jù)的把握上。以工商行政執(zhí)法依據(jù)為例，由于不同的行業(yè)、不同商品的相關(guān)市場具有不同的市場規(guī)則，行政機(jī)關(guān)對市場參與者是否遵守以及如何遵守這些規(guī)則進(jìn)行引導(dǎo)和評價(jià)，需具有與規(guī)則相關(guān)的知識(shí)。通過內(nèi)部的行政控制來監(jiān)督、組織、管理行政執(zhí)法，能更好地滿足這種專業(yè)化的需求。行政控制具有對行政執(zhí)法權(quán)的控權(quán)功能。將具體的行政執(zhí)法權(quán)進(jìn)行分解，使其權(quán)力的行使由多個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和工作人員來完成，使行政

14、執(zhí)法權(quán)的啟動(dòng)、執(zhí)行、審查、批準(zhǔn)置于不同機(jī)構(gòu)和人員之手，任何一方的行為均不能產(chǎn)生法律效果。由于行政執(zhí)法的完成涉及到若干內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的諸多執(zhí)法人員，職務(wù)行為可以如同電影中的慢動(dòng)作一般分解成若干動(dòng)作，通過內(nèi)部審批的或領(lǐng)導(dǎo)批示的方式來進(jìn)行控制。例如，先行登記保存、查封、扣押、責(zé)令暫停銷售等調(diào)查措施直接對當(dāng)事人的經(jīng)營活動(dòng)產(chǎn)生影響，涉及到當(dāng)事人的實(shí)體利益，對此類行為設(shè)置內(nèi)部審批，使其必須通過執(zhí)法人員申請、執(zhí)法機(jī)構(gòu)(內(nèi)設(shè))負(fù)責(zé)人審批、執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)方能使該行為生效，從而使該職務(wù)行為的運(yùn)作更為慎重，有利于控制行政執(zhí)法權(quán)的運(yùn)行以保障公民權(quán)利。 消極功能 行政控制具有一定的人治色彩。從制度化的內(nèi)部審批控制來看，其

15、控制的方式、節(jié)點(diǎn)設(shè)置、控制程序設(shè)置均具有制度化的特性，通常按照事先制定的程序運(yùn)行，應(yīng)屬法律控制下的內(nèi)部審批。然而，在內(nèi)部審批中，執(zhí)法人員根據(jù)案件情況提出程序性或?qū)嶓w性建議，之后的審批意見均由相應(yīng)機(jī)構(gòu)或機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人簽署同意或者不同意之類的意見來推動(dòng)行政執(zhí)法運(yùn)行和作出行政處理決定。無論從行政執(zhí)法系統(tǒng)內(nèi)部人員的視角還是從行政相對人、利害關(guān)系人和一般社會(huì)公眾的視角來看，行政執(zhí)法的啟動(dòng)、開展、處理終結(jié)均表現(xiàn)為負(fù)責(zé)人意志的作用，而不是法律運(yùn)行的結(jié)果，從而使行政執(zhí)法披上了人治的外衣。而非制度化的領(lǐng)導(dǎo)批示控制介入具體行政執(zhí)法具有一定的隨意性，其靈活性的特征又使領(lǐng)導(dǎo)批示的內(nèi)容難以使其指向的對象下級行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、

16、執(zhí)法人員、市場參與者、一般公眾形成確定的預(yù)期，其人治的特征更為明顯。行政控制難以遏制違法行政。違法行政表現(xiàn)形式多樣，其違法主體具有多樣性。在行政執(zhí)法中，將行政執(zhí)法進(jìn)行分權(quán)，具體執(zhí)行由執(zhí)法人員行使，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)均置于負(fù)責(zé)人之手，這種方式在一定程度上可以防止執(zhí)法人員濫用行政權(quán)或者不作為。然而，在這種分權(quán)中，決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)統(tǒng)一于負(fù)責(zé)人，使負(fù)責(zé)人的決策權(quán)行使缺乏有效的監(jiān)督。第二，目標(biāo)管理方式是行政管理的主要方式之一，為了實(shí)現(xiàn)良好的管理目標(biāo)，行政機(jī)關(guān)或者負(fù)責(zé)人突破法律底線執(zhí)法，常被稱為良性違法而獲得認(rèn)同。第三，這種行政控制本身具有的人治色彩使行政執(zhí)法過程具有主觀隨意性，執(zhí)法的正確性依賴于執(zhí)法者特別是負(fù)責(zé)人的素質(zhì)高下，難以遏制違法行政的發(fā)生。因此，行政控制并不能確保行政執(zhí)法按照法律的規(guī)定運(yùn)作，而且還有可能演化為集體違法、良性違法，而這種違法行為往往免于追責(zé)。 結(jié)語