關于稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行狀況的調查

1、關于稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行狀況的調查 關于稅費改革后鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行狀況的調查 昌圖縣人大常務委員會李志剛 推動農(nóng)村稅費改革是黨中心國務院在新期間為解決“三農(nóng)”問題采取的一項重要決策，對促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會進展具有重要而深遠的意義。2003年以來按照省、市農(nóng)村稅費改革試點工作的部署，我縣全面推動了農(nóng)村稅費改革，農(nóng)民負擔明顯減輕,進一步規(guī)范了農(nóng)村稅費制度，但是隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深化，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支矛盾，入不敷出的問題很嚴重，影響了地方財政的正常運轉和多項事業(yè)的進展。 一、稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行狀況 稅費改革前，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要由預算內資金、預算外資金和自籌資金三部分組成，三大塊資金的收支情況：1

2、、預算內資金。支出主要用于農(nóng)村生產(chǎn)、基礎設施建設，提供公共服務，行政事業(yè)部門的工資及公用經(jīng)費等。但目前的支出大部分集中在行政、事業(yè)部門（主要是中小學）的工資和公用經(jīng)費。即典型的“吃飯財政”。收入來源主要是農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及工商類稅收等稅收收入。2、預算外資金。支出主要用于維持政府部門的日常運轉，即政府部門的辦公用品、交通費用、招待費等。收入來源主要是收費。3、自籌資金。支出主要用于農(nóng)村公共建設、公共服務、教育支出及農(nóng)村集體福利等。收入來源主要有鄉(xiāng)鎮(zhèn)內企業(yè)上交利潤和治理費、鄉(xiāng)統(tǒng)籌、各種集資收入及各種罰沒款收入等。經(jīng)調查我縣33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅改前，收支情況都有少量缺口，缺口在10萬元以下的有7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，

3、10萬元50萬元的有16個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，50萬元-100萬元的有8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100萬元以上的有2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。現(xiàn)看一下稅改前我縣某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支情況。財政收入總計：321萬元。上級補助收入170萬元元（其中：稅收返還49萬元、體制定補47萬元、追加專項74萬元）；本級收入121萬元（其中：國稅收入21萬元、地稅收入81萬元、罰沒收入19萬元）；集資收入約30萬元。2、財政支出總計為375萬元，其中政府機關支出182萬元（人員工資60萬元、公用經(jīng)費122萬元）；所屬部門事業(yè)費支出43萬元；鎮(zhèn)級五項統(tǒng)籌支出150萬元。 由此可以看出：農(nóng)村稅費改革前，雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金有缺口，但由于可以暗中自由調劑“鄉(xiāng)統(tǒng)籌”資金，而資金

4、缺口又可以變相轉嫁到農(nóng)民身上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政依然能基本維持日常運轉，問題還不至于“顯性化”。 二、稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行狀況 稅費改革后，中心明確規(guī)定取消農(nóng)村教育集資等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)收費和政府性資金集資，取消現(xiàn)行的按農(nóng)民上年人均純收入按一定比例征收的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費，“村提留”中的公積金被剔除出去，由村民按“一事一議”的辦法籌資。這樣，在分稅制改革稅收收入被大大縮減和農(nóng)村稅費改革后，連鄉(xiāng)鎮(zhèn)向農(nóng)民收費集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外收入及自籌資金大幅度地減少，上級財政下?lián)艿霓D移支付資金，屬于專款專用，嚴禁擠占挪用，在三大塊資金收入同時大量減少的情況下，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政難以為

5、繼。同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅改后的財政收支情況。鎮(zhèn)本級收入134萬元（其中：地稅、農(nóng)業(yè)稅收入101萬元、罰沒收入3.6萬元、農(nóng)業(yè)稅附加收入26.4萬元、行政事業(yè)費收入3萬元。財政支出為349萬元，其中政府機關支出235萬元（人員工資100萬元元；公用經(jīng)費135萬元）；所屬部門事業(yè)費支出41萬元；鎮(zhèn)級稅改資金專項支出103萬元。 由此可以看出，農(nóng)村稅費改革后，有效地遏制了“三亂”之風的蔓延，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算外資金及自籌資金大幅減少，原來彌補財政收支缺口的維持機制被打破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務償還失去依靠，積累已久的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題最終完全凸顯。 三、稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的困難和問題 1、收支矛盾日益突出。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)財源基礎薄弱，

6、新的財源增長點少，財政收入增加緩慢。財政普遍存在收入的增加跟不上剛性支出增加的需要。我縣2004年鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成財政收入總計5443萬元，其中：國稅完成1981萬元、地稅完成3141萬元、罰沒及行政性收費等其它收入321萬元。同年我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般支出總計21198萬元，比上年增長51.3%，普遍鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入的增幅低于支出的增幅，總收支差額在15755萬元，其中500萬元以上的12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，400萬元以上的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，400萬元以下的13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，收支差額呈增加的趨勢，收支矛盾尖銳。 2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務包袱沉重。據(jù)調查鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債非常普遍，至2004年未，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠世行貸款1387萬元，欠農(nóng)民基金會貸款4544萬元，欠財政周轉

7、金3280萬元，就這三項合計高達9212萬元，超過500萬元以上的7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100萬元以上的18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，100萬元以下的8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，遠遠超出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的承受能力，比如我縣通江口鄉(xiāng)欠財政周轉金254萬元，欠世行貸款189萬元，欠中心債貸款171萬元，三項總計高達600多萬元。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務形成的原因既有多年財力不足積累的因素，也有其他政府行為失當轉化的因素。鄉(xiāng)鎮(zhèn)難以還上欠款，上級財政只得采用扣款的辦法，使原來困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政“雪上加霜”。 3、財政支持公共事業(yè)進展的能力嚴重不足，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不寬裕，用于支持進展的財力捉襟見肘。鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為名副其實的“吃飯財政”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政僅僅成了發(fā)工資的“大出納”，沒有能力支持公

8、共事業(yè)建設，影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的進展。 4、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構臃腫，供養(yǎng)人員過多。我縣共有33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、429個鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機構納入改革范圍，重新核定事業(yè)編制1579個，目前我縣實有在職人員2362人，截止到目前我縣33個鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部完成事業(yè)單位改革分流任務，聘任1579人，未聘任783人，辦理提前退休313人。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員雖然進行了精簡分流，但由于政策不完善，改革成本過大，難以將改革落實到位，這次事業(yè)編制改革資金缺口非常大，對自愿辭去公職的170人需發(fā)放辭職金246萬元，對末聘人員783人，需資金730萬元，拖欠鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有在職事業(yè)人員工資1.3億元，提前辦理退休的需資金390萬元，改革前已退休的需資金765萬元

9、，改革后重新競聘上崗的需資金1555萬元，總計需投入資金1.7億元，精簡下來的人員并沒有給予一定的經(jīng)濟補償，退休人員領取不到養(yǎng)老金，上崗人員不能正常發(fā)放工資，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政經(jīng)濟也沒有因此而緩解，上訪問題比較嚴重。 5、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資形成規(guī)模的工業(yè)企業(yè)很少，有些企業(yè)都是涉農(nóng)企業(yè)，稅收含量少，對財政貢獻極小，僅交納一些所得稅和其它小額稅種，增值稅為零，缺少高稅收的工業(yè)企業(yè)、龍頭企業(yè)，靠招商引資增加稅收短期內無法擺脫財政困境。 6、農(nóng)村基礎設施建設支出缺口較大。稅費改革后，取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)村道路建設費，集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村道路的建設要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，村鄉(xiāng)道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決，但村民

10、的覺悟并不是很高。有些問題通過“一事一議”很難解決。全縣鄉(xiāng)級道路支出缺口大約在219萬元。同樣用于農(nóng)村水利設施建設、土地治理等方面的支出，稅改后同樣捉襟見肘，中心、省等上級財政雖然加大了農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投入，但這塊轉移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政一定的比例配套，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)無力解決配套資金，配套資金少則幾十萬、多則上百萬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根本拿不出這筆資金。 7、農(nóng)村社會保障體系的建立受到了較大沖擊。文化、衛(wèi)生等其他農(nóng)村公益事業(yè)支出無保障。稅改后對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級政府轉移支付資金不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現(xiàn)有的軍烈屬、優(yōu)撫對象、五保戶供養(yǎng)等支出都出現(xiàn)了嚴重資金缺口。優(yōu)撫支出資金

11、缺口31萬元，五保戶資金缺口1327萬元，計劃生育專職干部工資缺口46萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院工服人員工資、房屋維修等費用資金缺口66萬元，原村干部退休人員、公傷人員費用缺口366萬元，農(nóng)村殯葬補助資金缺口184萬元，村部的房屋維修，按每村每年1萬元的標準測算，資金缺口429萬元，農(nóng)村中小學險房改造資金缺口3669萬元，以上資金總的缺口為6118萬元。這些資金稅改前絕大部分來源于“三提五統(tǒng)”，稅改后卻沒有著落。 四、緩解鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的對策、建議 1、切實轉變觀念，提高對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作的熟悉。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合實力的集中反映，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作，事關農(nóng)村改革、進展和穩(wěn)定的大局。各級政府非凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府必

12、須提高對財政工作的熟悉，正確看待財政與經(jīng)濟的關系，緊緊圍繞農(nóng)民增收、財政增收這兩個重點，制定切合實際的經(jīng)濟進展思路，選準進展方向和財源增長點?？拷?jīng)濟的進展增加財源，通過財政促進經(jīng)濟進展。 2、圍繞農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和資源開發(fā)，通過招商引資大力進展有稅源的企業(yè)。根據(jù)市場要求，想方設法搞好資源開發(fā)，把資源轉變?yōu)樨斣矗ㄟ^招商重點扶持好民營企業(yè)、龍頭企業(yè)、加工型企業(yè)，增加勞動力、提高社會化服務、增加稅收，從而提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。 3、強化稅收征管，努力做到應收盡收，合理收稅、合法收稅。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要常常開展本地區(qū)稅源普查，重新核定稅基，要分行業(yè)、分稅種，全方位挖掘稅源潛力，果斷堵住偷、漏稅行為。嚴厲打擊偷、逃稅行為。

13、 4、完善地方稅收體系建設，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入。一是要合理設置地方稅種，保證地方政府擁有相對穩(wěn)定的稅收來源。二是合理劃分共享稅的分成比例，在各級財政分成比例中，要把財力適當?shù)叵蚧鶎诱鄡A斜。 5、合理劃分職能，理順各級政府間的財權、事權關系。一是合理界定各級政府之間的支出責任。除人員經(jīng)費和公用經(jīng)費外，對教育、公共醫(yī)療、基礎設施等項目的支出責任應進行明確界定。使地方政府的財權與事權相適應。本著財權與事權相統(tǒng)一的原則，在機構改革的基礎上合理劃分政府部門的事權，明確各部門支出的責任。同時，按照收支脫鉤的原則，對有收費職能部門要加強治理。 6、精簡機構，繼續(xù)削減人員。減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔，進一步精簡機構，壓

14、縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政供養(yǎng)人員，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政擺脫困難的有效方法之一。當前要抓住政府機構改革的機遇，真正把人員減下去，把職能交叉的機構壓縮掉，對那些不該由財政負擔的事業(yè)單位盡快“斷奶”，引導鼓舞走服務創(chuàng)收的路子，要進一步清理、清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編和臨時人員，切實減輕財政負擔。 7、要妥當處理好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務問題，努力化解鄉(xiāng)村債務，防范財政風險。一是針對鄉(xiāng)村債務構成情況，仔細清理鎖定、分門別類進行化解，重點將違反國家政策的高息部分從債務中果斷剝離出來。二是要建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，每年從鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增財政收入中按比例提取鄉(xiāng)鎮(zhèn)償債基金，有計劃地化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。三是嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級發(fā)生新的舉債行為，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級財務的監(jiān)

15、督檢查，規(guī)范支出行為，果斷杜絕新債務的發(fā)生。 8、優(yōu)化支出結構，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政治理。按照“以收定支”的原則，加強支出治理，優(yōu)化支出結構。一是嚴格界定財政支出范圍，下決心把該剔除的剔除出去，以增強保重點，保要害的能力，應該承擔的支出也要進一步界定范圍，明確標準，嚴格控制，節(jié)約使用。二是要嚴格預算編制，仔細貫徹預算法，嚴格把好預算編制關。這是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的重要手段。編制預算方案時，要堅持“三壓三?！钡恼撸磯盒姓越?jīng)費支出，保工資發(fā)放；壓縮會議、招待支出，保鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機關正常運轉；壓其他預算支出，盡力保法律規(guī)定的教育、農(nóng)業(yè)等重點支出。 9、上級部門應加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉移支付的力度。我縣是農(nóng)業(yè)大縣，80%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)基礎薄弱，稅改前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部分支出靠“三提五統(tǒng)