析規(guī)劃管理現(xiàn)狀,尋改進(jìn)創(chuàng)新之路

1、析規(guī)劃管理現(xiàn)狀,尋改進(jìn)創(chuàng)新之路 城市是國家或地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交流的中心，在我國現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重大的主導(dǎo)作用，城市規(guī)劃是“龍頭”，進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃管理是將城市建設(shè)好、管理好的重要基礎(chǔ)。本文敘述城市建設(shè)規(guī)劃管理及管理過程中涉及的規(guī)劃控制方法，分析了我國城市規(guī)劃管理的現(xiàn)狀，并提出了改進(jìn)創(chuàng)新的建議。 城市是國家或地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化和交流的中心，在我國現(xiàn)代化建設(shè)中發(fā)揮著重大的主導(dǎo)作用，城市規(guī)劃是“龍頭”，進(jìn)行科學(xué)的規(guī)劃管理是將城市建設(shè)好、管理好的重要基礎(chǔ)。城市規(guī)劃是建設(shè)城市、管理城市最為基本的依據(jù)；是保證城市土地合理利用和開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)有序開展的基礎(chǔ)和前提；是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長和社會(huì)和諧發(fā)展的

2、重要手段。城市規(guī)劃能否順利地實(shí)施，離不開科學(xué)、合法、合理的規(guī)劃管理。本文就城市規(guī)劃管理的一些問題談?wù)勛约旱目捶ā?1.城市規(guī)劃管理概況 1.1城市建設(shè)規(guī)劃管理 城市建設(shè)規(guī)劃管理是一項(xiàng)行政管理工作，主要內(nèi)容是協(xié)調(diào)城市空間的布局，改善市民居住和生活的環(huán)境，目的在于促進(jìn)城市、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面和諧地、持續(xù)地發(fā)展，使城市建設(shè)與城市規(guī)劃的總體目標(biāo)相協(xié)調(diào)一致。這項(xiàng)工作是城市規(guī)劃能否順利實(shí)施的重要保證，是一個(gè)施加給城市建設(shè)活動(dòng)的重要控制過程。從控制的主、客體之間的關(guān)系來區(qū)分，規(guī)劃管理一般分為兩種：1）積極的規(guī)劃控制，該管理辦法是采用引導(dǎo)式的方法，主動(dòng)的給城市建設(shè)施加控制，促進(jìn)城市建設(shè)自覺地沿著規(guī)劃的目標(biāo)實(shí)施和發(fā)

3、展；2）消極的規(guī)劃控制，該管理辦法是在城市建設(shè)即將進(jìn)行時(shí)，以同意或不同意的方式，城市建設(shè)是被動(dòng)地被限定在了規(guī)劃及其目標(biāo)的方向上。 大量的建設(shè)實(shí)踐和數(shù)據(jù)表明，在城市建設(shè)規(guī)劃管理中，積極的規(guī)劃控制占據(jù)著主要地位。 1.2在城市建設(shè)規(guī)劃管理過程中涉及的規(guī)劃控制方法 1.2.1 開環(huán)控制 該方法以初始條件為主要控制對(duì)象，通過控制驅(qū)使事物向要求的狀態(tài)轉(zhuǎn)移，同時(shí)，在控制時(shí)設(shè)法完成對(duì)干擾的排除，避免系統(tǒng)受到干擾的影響，確保事物能準(zhǔn)確無誤地達(dá)到目標(biāo)狀態(tài)。該方法是現(xiàn)階段城市建設(shè)規(guī)劃管理中主要的工作方法。這項(xiàng)工作有兩個(gè)問題需要解決：一個(gè)問題是管理者對(duì)規(guī)劃可行度的判斷，大多只能依賴于目前并不充分的具有可實(shí)施性和可操

4、作性的規(guī)劃文本，是一種已有的規(guī)劃預(yù)期的比對(duì)，對(duì)號(hào)入座是主要的方式，管理上多為“管、卡、壓”式的管理。除此之外，開環(huán)控制的另一個(gè)問題是必須盡力排除干擾，只有排除干擾控制才能發(fā)揮效用。但是在實(shí)際的規(guī)劃控制過程中，城市規(guī)劃系統(tǒng)在排除城市中的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境各方面所形成的干擾因素時(shí)表現(xiàn)得非常軟弱，抑制作用難以形成，失去了規(guī)劃的控制作用。 1.2.2 前饋控制 該控制方法在其本質(zhì)上仍屬于一種開環(huán)控制，不過它在排除干擾影響的方面與開環(huán)控制有著區(qū)別。它是積極地、不斷地直接接受干擾信息，結(jié)合分析干擾對(duì)城市建設(shè)可能的影響，得到新的決策來抵銷干擾的影響，這樣系統(tǒng)的輸出可以繼續(xù)符合實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)的總要求。這是一種規(guī)劃

5、的方法論思想，通過對(duì)未來的預(yù)測，規(guī)劃出能夠按照城市發(fā)展的趨勢，對(duì)于可能出現(xiàn)的干擾則是接受、改造或順應(yīng)，力求城市在良性循環(huán)基礎(chǔ)上的發(fā)展。用在系統(tǒng)層次的控制上行之有效，不過對(duì)于行動(dòng)層次的控制，因?yàn)槿鄙賹?duì)既往決策、活動(dòng)的反饋，缺少以修正規(guī)劃預(yù)測和現(xiàn)實(shí)發(fā)展的差距，同時(shí)也不能對(duì)城市發(fā)展過程中隨機(jī)因素的作用和影響進(jìn)行彌補(bǔ)?？偟膩碚f，該方法不太適用于城市建設(shè)規(guī)劃管理。 1.2.3 閉環(huán)控制 該控制方法是系統(tǒng)的輸出量對(duì)系統(tǒng)的控制能產(chǎn)生直接影響的控制。因?yàn)槭艿礁蓴_的作用，系統(tǒng)的輸出和原有的規(guī)劃相比必然存在偏差。分析這一偏差，規(guī)劃管理就生成了一個(gè)控制決策，通過對(duì)周圍地區(qū)土地使用的性質(zhì)和強(qiáng)度的調(diào)整，可以使規(guī)劃管理繼

6、續(xù)維持在規(guī)劃目標(biāo)的方向上。大量的事實(shí)證明，閉環(huán)控制是城市建設(shè)規(guī)劃管理可運(yùn)用的主要方法論思想。 在閉環(huán)控制方法中，反饋?zhàn)鳛槌鞘薪ㄔO(shè)規(guī)劃管理的一個(gè)重要組成內(nèi)容，尤其需要被強(qiáng)調(diào)，這是閉環(huán)控制方法與其他控制方法的重要區(qū)別所在，同時(shí)也是規(guī)劃控制的基礎(chǔ)，是現(xiàn)時(shí)我們規(guī)劃實(shí)施過程中較為薄弱的內(nèi)容。 2.城市規(guī)劃管理的現(xiàn)狀分析 2.1管理主體內(nèi)部制約制度不健全 大量統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，近年來，我國城市規(guī)劃管理工作力度愈來愈強(qiáng)，違法建設(shè)數(shù)量總體上的下降效果非常明顯，其中以“超面積違法建設(shè)”案件的下降最幅度最大。不過，我們?cè)诎l(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違反城市規(guī)劃的開發(fā)活動(dòng)較往年有明顯減少的同時(shí)，也不難發(fā)現(xiàn)有一些新的違法建設(shè)行為（如擅自搭建

7、）卻有著逐年增加的趨勢。此外，近年來規(guī)劃審批許可后再進(jìn)行變更的項(xiàng)目數(shù)量也有所增加，其中有很多建設(shè)單位沒有完全按照規(guī)劃許可的內(nèi)容實(shí)施建設(shè)，擅自改變總平面布局和增加建筑面積的現(xiàn)象屢見不鮮。這些工程為了能通過規(guī)劃驗(yàn)收，大多選擇在竣工前向規(guī)劃行政主管部門申請(qǐng)變更規(guī)劃許可內(nèi)容，使實(shí)際建成工程狀況與變更后的規(guī)劃許可內(nèi)容一致來逃避處罰。雖然城鄉(xiāng)規(guī)劃法對(duì)規(guī)劃的修改有嚴(yán)格的程序規(guī)定，但是這些現(xiàn)象還是屢禁不止，反映出出管理主體內(nèi)部制約制度不健全。 2.2缺乏公眾監(jiān)督 在很多城市，城市規(guī)劃在進(jìn)行決策的時(shí)候，“決策者”往往只有領(lǐng)導(dǎo)，決策權(quán)集中在書記、市長、四套班子和幾個(gè)規(guī)劃專家手上，規(guī)劃師只是決策的執(zhí)行人，公眾只是決

8、策的貫徹人。這種決策主體的錯(cuò)位使得規(guī)劃領(lǐng)域的決策呈現(xiàn)封閉型、政治家型的特點(diǎn)，缺乏公眾監(jiān)督，容易致使城市規(guī)劃決策與城市規(guī)劃目標(biāo)相背離，某些群體、個(gè)體利益替代了公共利益，導(dǎo)致城市偏離良性的發(fā)展軌道。 3.改進(jìn)創(chuàng)新之路探尋 3.1深化規(guī)劃審批制度改革 制度上的改革可以提高工作效率，改革創(chuàng)新的主要內(nèi)容包括：規(guī)范行政許可、縮減行政審批時(shí)間、減少審批程序，同時(shí)對(duì)非許可類審批事項(xiàng)加以制度上的規(guī)范，對(duì)取消的行政審批項(xiàng)目積極運(yùn)用規(guī)定、標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督檢查備案等等。堅(jiān)決貫徹實(shí)施行政許可法，這不僅僅限于清理和規(guī)范行政許可的范圍，對(duì)建設(shè)行政管理的理念、管理方式、管理體制、管理職能，以及政府工作人員的行為方式有具體的要

9、求，目標(biāo)是建立起建設(shè)行政管理體制行為規(guī)范、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、透明公正、高效廉潔。 3.2健全規(guī)劃決策機(jī)制 以往城市規(guī)劃管理常常被認(rèn)為是政府的職能，不過現(xiàn)代的城市管理理論讓我們認(rèn)識(shí)到，政府不應(yīng)該是唯一具有履行公共事務(wù)職能權(quán)利的組織。規(guī)劃管理除了政府機(jī)關(guān)外，還需要公眾社會(huì)的參與和各種利益集團(tuán)及組織的介入，共同協(xié)商以促進(jìn)政府與社會(huì)的互動(dòng)。這樣做還可以取得公眾對(duì)政府政策的理解和關(guān)心，促進(jìn)政策的目標(biāo)的盡快達(dá)成，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的城市和區(qū)域管治。具體做法上可以建立城市規(guī)劃委員會(huì)制度，由專家、學(xué)者、公務(wù)員和非公務(wù)員等組成城市規(guī)劃委員會(huì)來一起參與決策的協(xié)商或參與決策規(guī)劃事務(wù)。 3.3嚴(yán)格實(shí)行“四線”管制 確定開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目

10、轉(zhuǎn)向?qū)Ω黝惔嗳踬Y源如何有效保護(hù)利用及關(guān)鍵的基礎(chǔ)設(shè)施如何布局是規(guī)劃的編制和管理的重點(diǎn)。建設(shè)部為了保護(hù)不可再生資源，推行了“四線”管制方法，即“綠線管制、紫線管制、藍(lán)線管制、黃線管制”，城市的綠地系統(tǒng)、歷史文化保護(hù)區(qū)和歷史街區(qū)、水系、城市干道等重要基礎(chǔ)設(shè)施及周邊上地通過規(guī)劃劃定四線范圍，規(guī)劃設(shè)計(jì)審批后，須按線嚴(yán)格管制，原則上不得調(diào)整和變更。實(shí)行四線管制，目的在于防止由于決策上的錯(cuò)誤造成的城市資源不可挽回的損失，切實(shí)有效地保護(hù)了城市歷史資源、生態(tài)資源和空間資源。 3.4加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督 城市規(guī)劃和發(fā)展建設(shè)具有長期性，這就決定了城市規(guī)劃管理工作必然是一項(xiàng)長期的、不間斷的經(jīng)常性工作。為了確保城市規(guī)劃能夠順利、有序的實(shí)施，規(guī)劃實(shí)施的監(jiān)督檢查工作就不能掉以輕心，對(duì)于該項(xiàng)工作，各級(jí)城市規(guī)劃行政主管部門一定要作為城市規(guī)劃管理工作一項(xiàng)重要內(nèi)容抓緊、抓好。 4.結(jié)語 城市規(guī)劃是建設(shè)城市、管理城市最為基本的依據(jù)；是保證城市土地合理利用和開發(fā)經(jīng)營活動(dòng)有序開展的基礎(chǔ)和前提；是實(shí)現(xiàn)城市經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步增長和社會(huì)和諧發(fā)展的重要手段。城市規(guī)劃能否順利地實(shí)施，離不開科學(xué)、合法、合理的規(guī)劃管理。城市規(guī)劃管理作為一項(xiàng)較大的系統(tǒng)工程，必須對(duì)其動(dòng)態(tài)跟蹤，便于及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和分析總結(jié)，并找出解決問題的策略，如此才能妥善處理并解決好我國城市建設(shè)中出現(xiàn)的種種問題。 參考文獻(xiàn) 1 林兆木，邵寧. 跨世紀(jì)的發(fā)展道路研究j. 中國計(jì)