試析公共管理體系和公共道德體系

1、試析公共管理體系和公共道德體系 公共管理是政府行政管理的一種未來發(fā)展?fàn)顟B(tài)和形式,由政府、非政府組織和群眾共同組成的,其中政府為了在公共管理中起主導(dǎo)地位,而且這種主導(dǎo)地位應(yīng)保持長期不變。公共道德是由公共管理決定的,有宏觀和微觀兩種公共道德組成,其中起表率作用的是政府公共道德體系。 1、公共管理體系 一般認(rèn)為,公共管理和公共管理學(xué)是有所不同的,前者著重研究實(shí)踐活動領(lǐng)域,后者則著重研究理論領(lǐng)域。為了研究方便,本文不做嚴(yán)格的區(qū)分。 在我國,“公共管理”出現(xiàn)并廣為使用只是近幾年的事,雖然在解放前我國就引入了行政管理學(xué)的研究,但是在解放后,1952-1953年的全國高校調(diào)整中,撤消了政治學(xué)的有關(guān)學(xué)科,行政

2、管理學(xué)也在其中。直至1979年底,行政管理學(xué)的研究才得到恢復(fù)和重建。后來國務(wù)院相關(guān)研究機(jī)構(gòu),修訂了學(xué)科專業(yè)目錄,將行政學(xué)、公共行政學(xué),行政管理學(xué)從政治學(xué)歸劃到公共管理學(xué)中。從此公共管理學(xué)的研究體系才算正式形成。 所以在討論公共管理的問題時,不僅僅要解讀公共管理的體系構(gòu)成,還要涉及行政管理學(xué)、政治學(xué),行政學(xué)等相關(guān)的學(xué)科與行政管理關(guān)系,但國家有關(guān)部門對學(xué)科門類的編訂,將公共管理學(xué)歸屬到管理學(xué)的門類中,似乎這個問題已經(jīng)有了定論,所以本文對這個問題不做太多的討論。 本文著重討論的是行政和管理之間的關(guān)系、行政管理和公共管理的關(guān)系還有公共管理體系這三個問題。 1.1行政和管理的關(guān)系 管理和行政體現(xiàn)在人類社

3、會活動同一過程中的兩方面,簡而言之就是只要有人類存在的地方即要有管理,又要有行政。而與管理不同,行政天生就具有“公共性”,一般的行政事務(wù)微觀的主體要兩個人以上。在傳統(tǒng)社會中,行政就已經(jīng)存在了,只是那時的行政性質(zhì)和現(xiàn)在的國家社會行政有區(qū)別而已。而現(xiàn)今管理與行政遍及整個人類社會,二者究竟是什么關(guān)系,是等同,并列還是包含隸屬的關(guān)系,值得深入研究。 一般來講管理是側(cè)重在特定的組織內(nèi),通過計(jì)劃,組織、控制和分配各種資源,達(dá)到組織的目的,可以細(xì)致到具體事務(wù)的處理上;而行政則是比較宏觀的,側(cè)重于對全局的戰(zhàn)略行動處理。馬克思說,行政是國家的活動,掌握國家政務(wù)和公共社會資源活動。根據(jù)馬克思的這一觀點(diǎn),國家在社會

4、產(chǎn)生時位置就在社會之上,因此,國家行政具有宏觀性,涉及到誰執(zhí)政,如何執(zhí)政等問題。當(dāng)我們把行政定位在對全局重大事件的把控上,“行政管理”就有了特定內(nèi)容和新的關(guān)系。 經(jīng)過學(xué)者的多年研究,將行政和管理關(guān)系界定為:行政層級與行政性質(zhì)成反比,而與管理性質(zhì)成正比。即行政層級越高就越具有行政性質(zhì),而具有較少的管理性質(zhì)。從橫向上看,往往領(lǐng)導(dǎo)職位上的公務(wù)員更具行政性質(zhì),而非領(lǐng)導(dǎo)職位的公務(wù)員更具備管理性質(zhì)。我國政府經(jīng)常在行政管理中出現(xiàn)的不該管,管不了的事情,和不同部門的推諉、扯皮現(xiàn)象,都是由于在理念上沒有清楚的劃分行政管理角色所造成的。 1.2行政管理和公共管理的關(guān)系 行政在天生就具有“公共性質(zhì)“,夏書章認(rèn)為行政

5、管理學(xué),實(shí)際的英文原文就是公共管理學(xué),從這個角度看,行政管理和公共管理本質(zhì)上是一致的。但是行政管理和公共管理在某些方面仍然存在著一些差異,這些差異表現(xiàn)為以下幾點(diǎn): 從學(xué)科分類上看,行政管理屬于二級學(xué)科,公共管理屬于一級學(xué)科,顯然不能把他們等同看待,他們在學(xué)科內(nèi)涵和外延以及研究的主、客體內(nèi)容都是不同的。 從靜態(tài)維度看,公共管理和行政管理都有廣義和狹義之分。公共管理在狹義上指的是公共管理中政府的管理,而在廣義上指得不僅限于政府工作;行政管理在狹義上是僅指政府的管理,而在廣義上非政府的機(jī)構(gòu)也具有行政管理的職能。 從動態(tài)維度上看,行政管理是先于公共管理行動的,公共管理是行政管理的未來發(fā)展及展望。公共行

6、政是在近代社會中發(fā)展起來的,在未來的社會中,行政管理超越公共管理的范疇,但屬于行政發(fā)展的兩個階段。公共管理是由公共行政發(fā)展而來的,在未來的社會發(fā)展構(gòu)成中,公共管理中又會形成行政的形式和內(nèi)容。 從價值取向上看,行政管理和公共管理行政管理在實(shí)質(zhì)上是有區(qū)別的。中國行政管理學(xué)有三大學(xué)派,夏書章派,郭濟(jì)學(xué)派和歐陽雄飛派。其中郭濟(jì)學(xué)派的影響比較大,曾經(jīng)掀起了一陣“公共管理學(xué)”熱潮。但此學(xué)說認(rèn)為世界上沒有“公共管理一說”只有少數(shù)人對多數(shù)人的管理,這是對公共管理學(xué)的曲解。各個學(xué)說知識討論的側(cè)重點(diǎn)不同,沒有本質(zhì)的區(qū)別。實(shí)際上,公共行政和公共管理都突出了管理的“公共”性,不同點(diǎn)在于側(cè)重行政還是側(cè)重管理。其實(shí)從實(shí)踐

7、的角度上看“公共行政管理”是既有管理又有行政,可以作為行政和管理之間的媒介。 1.3公共管理體系 以當(dāng)下中國的來看,以政府為主體的公共管理是值得提倡和發(fā)展的。從政府為主體到社會為主體公共管理的歷史進(jìn)程中,我國政府作為管理的主體和主導(dǎo)作用還尚未完全發(fā)揮。公共管理是相對私人管理而言的,一方面私人行政管理是不屬于國家和政府的管轄范疇,如果越界管轄會侵犯到私人的利益;另一方面,私人行政和私人管理,以及非政府組織,也有公共事務(wù),對這些公共事務(wù)的管理也可以稱作“公共管理”。公共管理可非為三種類型:第一種是國家機(jī)構(gòu)的行政管理,它具有權(quán)威,廣泛,多樣的特點(diǎn),第二種是私人行政和私人管理組織結(jié)合體,它其實(shí)是放大了

8、的私人管理;第三種是非國家機(jī)構(gòu)的公共組織。我國現(xiàn)在并長期處于社會主義的初級階段,現(xiàn)在效仿其他國家公共管理體系的多元化是不合時宜的,所以必須要加強(qiáng)以政府為主導(dǎo),發(fā)揮政府在公共管理的參與主體性和不可替代性,這是符合我國道德體系和社會發(fā)展水平的。 2、公共道德體系 道德可以分為社會道德,職業(yè)道德,家庭道德等等,人們通常把社會道德稱之為“社會公共道德”或者“公民道德”簡稱“公德”,但是本文中研究的公共道德是基于社會管理體系的,不同于公德。公共管理的體系類型決定著公共道德的體系和類型,有什么樣的公共管理就有什么樣的公共道德。政府行政管理必然會存在相對應(yīng)的公共道德,政府公共道德屬于職業(yè)道德的一種。政府在公

9、共管理和社會服務(wù)中要履行的職能包括社會管理和階級統(tǒng)治,這導(dǎo)致了政府公共道德的特殊性。這種既體現(xiàn)了社會階級屬性又體現(xiàn)了社會管理的綜合道德,叫做行政管理的公共道德或者叫做道德的公共性。它在公共道德體系中起著表率和示范的作用,無論正負(fù)方面都影響重大。 張康之教授指出公共管理 是建立在經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)基礎(chǔ)和基礎(chǔ)上的,公共管理活動是一個比較特殊的職業(yè)活動,公共管理的目的是公共利益的實(shí)現(xiàn)。在所有的社會活動中公共管理是直接服務(wù)于公眾利益的,所以,在公共道德素養(yǎng)是公共管理中最具現(xiàn)實(shí)意義。不論是公共利益的保障方面,還是社會生活的指導(dǎo)示范意義方面,公共道德都發(fā)揮著直接的作用。 通過本文對公共管理的闡釋,認(rèn)同陳慶云先生的三級公共管理體系,認(rèn)為公共管理體系分為三個部分,那么公共道德就應(yīng)該分為政府道德,非政府的公共組織的道德和公民道德三方面。從公共管理各種類型的角度上來看,公共道德體系主要分為兩個方面:其一是國家機(jī)構(gòu)的政府以及私人的行政管理道德以及作為政府公共職能的公共行政組織管理道德的宏觀公共道德體系,或者叫宏觀道德生態(tài),這種體系下公共道德的承擔(dān)者因?yàn)楣残姓凸补芾矶兊枚嘣?如同政府不是公共管理的唯一主體一樣。其二就是政府行政所承載的道德體系,它主要有四個內(nèi)容組成,分別是:政府的理念、制度、體系和組織結(jié)構(gòu)。 所謂以