經(jīng)濟(jì)全球化與政府創(chuàng)新

1、經(jīng)濟(jì)全球化與政府創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)全球化與政府創(chuàng)新中共南通市委黨校教授 臧乃康經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中，如何加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新政府行政，成為中國改革的重要任務(wù)。 經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府職能的新要求 1經(jīng)濟(jì)全球化要求政府職能指向世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。 經(jīng)濟(jì)全球化主要指這樣一種狀況和進(jìn)程：資源愈益跨越國界在全球范圍內(nèi)自由、全面、大量、集合地流動(dòng)和配置，使得世界各國經(jīng)濟(jì)愈益相互開放和融合，各國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)的變動(dòng)愈益相互影響和制約。 從要素和動(dòng)力上看，經(jīng)濟(jì)全球化是三個(gè)方面綜合作用的結(jié)果：國際分工和世界市場(chǎng)是全球化的基本要件；科學(xué)技術(shù)是推動(dòng)全球化的重要推動(dòng)力量；跨國公司的全球經(jīng)營戰(zhàn)略推動(dòng)著生產(chǎn)的跨國組合，帶動(dòng)生產(chǎn)要素在

2、全球范圍內(nèi)合理配置。 不僅如此，經(jīng)濟(jì)全球化促成了人類共同利益的形成，也就是整個(gè)人類共同的生存和發(fā)展需要的滿足。全球化過程中的人類共同利益以否定的形式表現(xiàn)為各種全球問題的出現(xiàn)。顯然，政府職能要調(diào)整和作用的范圍不僅是一國的利益和問題，而且還由于全球化的發(fā)展，政府職能指向世界市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，調(diào)整和作用范圍包括人類共同利益和全球問題。 2經(jīng)濟(jì)全球化要求政府職能擴(kuò)大內(nèi)涵。 在一國范圍內(nèi)，政府職能的基本內(nèi)容是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，供應(yīng)公共物品，克服外部性，確立市場(chǎng)規(guī)則，提供社會(huì)保障等。市場(chǎng)全球化會(huì)使市場(chǎng)失靈超出國家范疇，這意味著現(xiàn)有政府職能要擴(kuò)大內(nèi)涵。適應(yīng)全球化的要求，政府職能擴(kuò)大內(nèi)涵應(yīng)體現(xiàn)在： （1）治理世界市場(chǎng)失靈

3、。從一定意義上說，經(jīng)濟(jì)全球化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式在全球的傳播和擴(kuò)張，國際經(jīng)濟(jì)組織和跨國公司在推動(dòng)市場(chǎng)全球化過程中起積極作用。民族國家政府職能不僅要積極承應(yīng)和推動(dòng)全球化，而且要治理世界市場(chǎng)失靈。盡管民族國家政府職能履行方式不同，但是全球化要求供應(yīng)全球性公共產(chǎn)品，解決全球性問題，克服全球性外部性。諸如，國家政府承諾或參與全球性可持續(xù)發(fā)展職能、反恐怖組織職能、打擊毒品犯罪職能。 （2）政策調(diào)整、制度創(chuàng)新。發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中鞏固自己在科技、資金方面的優(yōu)勢(shì)地位，抵消和限制發(fā)展中國家的自然資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展中國家必須制定獨(dú)立有效的經(jīng)濟(jì)政策，防止不公平競(jìng)爭(zhēng)對(duì)本國利益的侵害，而且特別是注意以政府行政方式來加快要

4、素市場(chǎng)的培育。通過制度創(chuàng)新和制度供給迅速地發(fā)育和擴(kuò)張市場(chǎng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和工業(yè)化。 3經(jīng)濟(jì)全球化要求強(qiáng)化政府的國家安全職能。 隨著經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)一步發(fā)展，一些國際組織的建立和國際協(xié)議的簽訂都要求超越種族、民族和民族國家的界限，使民族國家的主權(quán)，特別是實(shí)施宏觀經(jīng)濟(jì)政策的權(quán)利受到一定的制約。不僅如此，全球化進(jìn)程還伴生了許多危及民族國家經(jīng)濟(jì)安全的因素：經(jīng)濟(jì)滲透、經(jīng)濟(jì)制裁、經(jīng)濟(jì)封鎖等。日本為保護(hù)本國投資，日本財(cái)產(chǎn)所有者建立了遍及全美的政府影響網(wǎng)絡(luò)。其實(shí)世界各國都試圖通過增強(qiáng)自身實(shí)力而增加他國對(duì)自己的依賴性，從而最大限度地減少成本付出。 經(jīng)濟(jì)全球化客觀上要求強(qiáng)化民族國家維護(hù)本國社會(huì)政治穩(wěn)定職能。全球化打破

5、了國家對(duì)信息的壟斷和封鎖，政治穩(wěn)定比過去任何時(shí)候都要復(fù)雜和艱難，而且實(shí)力雄厚的跨國公司可以制衡、限制、影響東道國的政治進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)政策走向。這些會(huì)對(duì)國家安全和政治穩(wěn)定形成危害，政府必須加強(qiáng)國家安全和政治穩(wěn)定的職能。 4經(jīng)濟(jì)全球化要求轉(zhuǎn)移政府職能。 經(jīng)濟(jì)全球化通過向上轉(zhuǎn)移和向下轉(zhuǎn)移對(duì)政府權(quán)力的配置產(chǎn)生影響，進(jìn)而對(duì)政府職能產(chǎn)生推動(dòng)作用。一方面政府權(quán)力向上轉(zhuǎn)移到跨國性的組織機(jī)構(gòu)中去，馬克思曾經(jīng)指出，資本為最大限度的攫取利潤(rùn)，有一種超越一切民族和國家疆界的沖動(dòng)和欲望。國際資本的大量流動(dòng)使各國政府對(duì)貨幣價(jià)值調(diào)整控制能力越來越小，這實(shí)際上轉(zhuǎn)移了主權(quán)國家對(duì)于貨幣政策的某些職能，歐元的發(fā)行就是一個(gè)明顯的例證；另

6、一方面政府權(quán)力向下轉(zhuǎn)移，經(jīng)濟(jì)自由化要求減少中央政府對(duì)地方政府、行政機(jī)關(guān)，對(duì)市場(chǎng)主體的干預(yù)和管理。 經(jīng)濟(jì)全球化要求建構(gòu)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能模式，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家轉(zhuǎn)移政府職能，應(yīng)實(shí)現(xiàn)三個(gè)轉(zhuǎn)向：從政府統(tǒng)管公共資源、公共財(cái)政的全民所有資本性資產(chǎn)，轉(zhuǎn)向只管公共資源和公共財(cái)政；從政府通過行政機(jī)制配置資源，轉(zhuǎn)向由市場(chǎng)機(jī)制配置資源。這里轉(zhuǎn)移政府職能的關(guān)鍵是所有制關(guān)系的界定與轉(zhuǎn)變，即疏離政府與企業(yè)過于緊密的關(guān)系，政府及其所屬企業(yè)從一般性、贏利性、競(jìng)爭(zhēng)性的產(chǎn)業(yè)或行業(yè)退出，由政府機(jī)構(gòu)充當(dāng)唯一市場(chǎng)主體轉(zhuǎn)向由企業(yè)、民間機(jī)構(gòu)為主共同組成市場(chǎng)運(yùn)行主體。 經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程中的中國政府行政創(chuàng)新 1政府理念的創(chuàng)新。 其內(nèi)涵應(yīng)在三個(gè)層面體

7、現(xiàn)： （1）新主權(quán)理念。經(jīng)濟(jì)全球化在某種程度上表明資本的力量已經(jīng)發(fā)展到這樣一個(gè)階段：它要沖破國境界限，實(shí)行經(jīng)濟(jì)的一體化。由于跨國資本的介入，國家主權(quán)受到挑戰(zhàn)。全面認(rèn)識(shí)全球化時(shí)代的國家主權(quán)，不僅要反對(duì)借全球化之名，干涉他國內(nèi)政，侵犯他國主權(quán)的霸權(quán)主義；與此同時(shí)，國家主權(quán)的內(nèi)涵隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和時(shí)代的變化而豐富和發(fā)展。全球化時(shí)代政府對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理權(quán)限及管理方式出現(xiàn)變化，跨國公司和國際組織在更多的介入國家主權(quán)，而政府則以維護(hù)主權(quán)方面的根本和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為目的和跨國公司及國際組織達(dá)成某種交易。這時(shí)，主權(quán)理念已不再是原來意義上的了，悄悄地發(fā)生了變化。 （2）經(jīng)濟(jì)安全理念。國際協(xié)調(diào)機(jī)制是經(jīng)濟(jì)全球化順利進(jìn)行的秩序

8、保障，其權(quán)威來自民族國家主權(quán)的部分讓渡。然而，新的國際權(quán)力主體一經(jīng)產(chǎn)生，政府對(duì)于本國經(jīng)濟(jì)的管理不再享有絕對(duì)排他權(quán)，其政策的制訂必須與國際環(huán)境協(xié)調(diào)。在新的世界格局下，國際經(jīng)濟(jì)安全的內(nèi)容已逐漸更新，高關(guān)稅、高壁壘、高補(bǔ)貼的老做法越來越行不通。與國際慣例和通行規(guī)則接軌，換取更大的經(jīng)濟(jì)安全已為多數(shù)國家認(rèn)同和接受。 （3）有限政府理念。與傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的是一種全能或萬能型的政府模式。中國改革開放以來，漸次擴(kuò)大市場(chǎng)和社會(huì)的作用與范圍，政府職能限度從總體上呈漸縮走勢(shì)。有限政府理念的把握應(yīng)注意兩個(gè)層面：一是政府與社會(huì)關(guān)系從一元結(jié)構(gòu)向二元結(jié)構(gòu)的變化發(fā)展。政府從微觀經(jīng)濟(jì)和私人生活領(lǐng)域中逐步退出，具有獨(dú)立

9、自治傾向的公眾社會(huì)力量不斷擴(kuò)大，公眾社會(huì)的自由契約規(guī)則逐漸建立，制約政府行為。二是政府與公民關(guān)系從一元結(jié)構(gòu)向二元結(jié)構(gòu)的變化發(fā)展。人們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到現(xiàn)代政府可能存在的各種缺陷、錯(cuò)誤，以及缺乏遠(yuǎn)見和腐敗現(xiàn)象，必須要有完善的體制和程序由公民監(jiān)督和制約政府行為。在全球化背景下，排斥政府干預(yù)，認(rèn)為市場(chǎng)會(huì)自發(fā)地把一切都調(diào)整好的設(shè)想，會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)混亂及危機(jī)；同樣，政府無視自由貿(mào)易和市場(chǎng)規(guī)則，崇尚和迷信政府干預(yù)會(huì)解決一切，最終會(huì)使經(jīng)濟(jì)缺乏生機(jī)活力。政府干預(yù)是必要的，但只能是有限的。 2政府公共行政的創(chuàng)新。 依法行政是現(xiàn)代行政管理的標(biāo)志。中國致力建構(gòu)當(dāng)代中國行政法制必須對(duì)接現(xiàn)代國際法制理念、規(guī)范、程度，實(shí)現(xiàn)兩個(gè)轉(zhuǎn)變；

10、其一，法制規(guī)范的重點(diǎn)由規(guī)范民眾的社會(huì)行為轉(zhuǎn)向規(guī)范政府行政行為和自身利益的法律規(guī)范；其二，由政府充當(dāng)全能角色轉(zhuǎn)向政府有所為有所不為，切實(shí)保護(hù)人民，控制政府自身行為和利益。為了適應(yīng)我國多種經(jīng)濟(jì)成份發(fā)展的要求，我國改革和完善社會(huì)保障體制，應(yīng)借鑒西方“先納稅后保障”的做法，做到“權(quán)力和義務(wù)對(duì)等”，變保障主體一元為多元。 中國作為后發(fā)國家，政府行政創(chuàng)新的重要內(nèi)容就是公共行政管理機(jī)制與國際接軌。這主要是指遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律，逐步向國際規(guī)則靠攏的行政管理結(jié)構(gòu)、職能及運(yùn)行的范圍、準(zhǔn)則和方式等。金融體制、財(cái)稅體制、外貿(mào)體制的改革，重點(diǎn)就是創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制，與國際規(guī)則接軌。 經(jīng)濟(jì)全球化對(duì)政府職能提出了重新

11、定位的要求。全球化使得世界市場(chǎng)失靈沖破國界的束縛，世界性的市場(chǎng)失靈成為全球化的伴生物和副產(chǎn)品，這意味著民族國家特別是后發(fā)國家要強(qiáng)化政府維護(hù)本國經(jīng)濟(jì)安全職能，化解全球化所引致的經(jīng)濟(jì)滲透，附有條件的經(jīng)濟(jì)援助等對(duì)本國經(jīng)濟(jì)安全帶來的威脅。 經(jīng)濟(jì)全球化導(dǎo)致了各國間相互依存，改變了政府行為環(huán)境。一國政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策，諸如產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策、貨幣政策、匯率政策的有效程度受到其他國家的宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，而且一國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響經(jīng)常是全球性的。諸如，一國制定的貨幣政策要充分考慮到本國金融市場(chǎng)與世界金融市場(chǎng)融合的程序以及對(duì)本國貨幣政策效果的影響。事實(shí)上，國際資本的大量流動(dòng)，使各國政府對(duì)貨幣價(jià)值的

12、調(diào)控能力越來越小。這樣，一國政策尤其是中央政府獨(dú)有的職能，日益成為國際社會(huì)共同擁有的權(quán)力。 3政府能力的創(chuàng)新。 經(jīng)濟(jì)全球化使得各國行政對(duì)象重新整合，行政資源重新配置，行政管理和公共服務(wù)日趨復(fù)雜，對(duì)各國政府施政能力提出了嚴(yán)竣的挑戰(zhàn)。東南亞金融危機(jī)出現(xiàn)的根本原因在于政府金融調(diào)控機(jī)制不健全，政府能力不能承載和駕馭金融投機(jī)所激發(fā)的能量。創(chuàng)新和提升政府能力，應(yīng)注重兩個(gè)層面： （1）政府自主能力。政府能力不可能完全從某一派別、政黨、利益集團(tuán)的立場(chǎng)出發(fā)進(jìn)行功能運(yùn)作，即使他們占統(tǒng)治地位也不能為所欲為，政府只能在法定程度基礎(chǔ)上對(duì)國家整體利益作出制度安排。全球化背景下，政府自主能力主要反映政府能否超脫地處理自己與國內(nèi)民族資本、外國資本的關(guān)系。以全球?yàn)榉秶非蟪~利潤(rùn)的跨國公司總是將后發(fā)國家作為其產(chǎn)品的生產(chǎn)地、銷售地；后發(fā)國家總是以控制國內(nèi)市場(chǎng)途徑來維護(hù)自己的生存空間，政府不僅要限制跨國公司的行為，保護(hù)民族資本，而且要本著效率與公平的精神，對(duì)市場(chǎng)和企業(yè)進(jìn)行管制。全球化進(jìn)程中提升政府能力，意味著政府代表整個(gè)民族和國家利益進(jìn)行自主決策和施政能力的提高。 （2）政府技